發(fā)展視角下的揚州城管問題與對策研究

英 震，莊 媛

（中共揚州市委黨校，江蘇 揚州 225000）

1 揚州城管的發(fā)展歷程

20世紀80年代，揚州城管力量由民警隊伍開始組建；1997年成立揚州市城管監(jiān)督支隊，與交警、工商、交通和衛(wèi)生四部門，開展城市聯(lián)合執(zhí)法；2002年正式掛牌成立揚州市行政執(zhí)法局；2010年，根據(jù)《中共江蘇省委、江蘇省人民政府關(guān)于印發(fā)〈揚州市人民政府機構(gòu)改革方案〉的通知》和《中共揚州市委辦公室、揚州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈揚州市人民政府機構(gòu)改革實施意見〉的通知》，設(shè)立揚州市城市管理局，掛“揚州市城市管理行政執(zhí)法局”“揚州市數(shù)字化城市管理監(jiān)督辦公室”牌；2006年成立揚州數(shù)字城管。成立以來，城管部門先后在“老三創(chuàng)”“新三創(chuàng)”、生態(tài)城市、宜居城市和“聯(lián)合國人居獎”等創(chuàng)建活動中，獲得多枚獎牌，為揚州城市榮譽的獲得作出了很大貢獻。

揚州的城市管理，已逐步實現(xiàn)從過去的粗獷式、整治式、運動式管理到現(xiàn)在的數(shù)字化、精細化和常態(tài)化管理。

2 當前揚州城管管理體制存在的問題

與其他政府職能部門不同，城管部門在管理體制上不僅存在先天不足的缺陷，而且后天嚴重失調(diào)，主要表現(xiàn)為以下幾點。

2.1 體制不健全

一是上級主管部門缺失。與工商、環(huán)保和公安等部門不同，省級不設(shè)城管直屬部門，行政職能歸口于省建設(shè)廳領(lǐng)導。二是執(zhí)法主體地位不明確。全國沒有關(guān)于城管執(zhí)法的專門法規(guī)，僅在《行政處罰法》中有關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足，不僅執(zhí)法過程中面臨執(zhí)法相對人的質(zhì)疑，在與其他部門協(xié)作的過程中也處于“弱勢地位”。三是執(zhí)法模式缺乏標準。相對于其他政府部門序列的成熟有序，城管部門的管理體制至今沒有統(tǒng)一模式，增大了暴力執(zhí)法的發(fā)生機率。四是編制與職能不統(tǒng)一。主要由各縣（市、區(qū)）自行規(guī)定安排，普遍存在“人員編制數(shù)量不統(tǒng)一、文化程度要求不統(tǒng)一、進入渠道不統(tǒng)一、著裝與車輛不統(tǒng)一、編制職級不統(tǒng)一、待遇不統(tǒng)一”等“六個不統(tǒng)一”問題。規(guī)范性和統(tǒng)一性的缺失，不僅容易造成內(nèi)部管理體制混亂，且?guī)砹巳藛T素質(zhì)參差不齊、隊伍建設(shè)困難等問題，嚴重影響執(zhí)法效果和隊伍形象。

2.2 渠道不暢

一是上升渠道不暢。城管工作普遍存在重工作表現(xiàn)，系統(tǒng)不出干部、難出干部現(xiàn)象。以市城管局為例，從成立城管執(zhí)法支隊至今，七位“一把手”均從政府其他部門調(diào)任，系統(tǒng)內(nèi)部沒有產(chǎn)生一位。各分局也同樣存在類似現(xiàn)象。上升渠道不暢，嚴重影響城管工作人員的工作熱情。二是批評多，表揚少。有重大任務時，要求嚴、標準高，任務完成時，不僅沒有物質(zhì)獎勵，連精神鼓勵也沒有，干前干后一個樣，無法充分調(diào)動工作人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性；且編制不足，如個別功能區(qū)分局只有七八個人，嚴重影響工作效率。三是付出多、收益少。平時人手緊、工作量大，如遇上創(chuàng)建、大檢查，有關(guān)人員必須每晚碰頭，以及時貫徹落實有關(guān)精神。某種程度上看，加班已成為城管工作的常態(tài)。

3 提升揚州城管工作的建議與對策

在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，城市人口增多，城區(qū)面積加大，管理就變得尤為重要。“加強城市管理，是政府基本功能，政府水平高不高，城市管理水平高不高80%能夠直觀體現(xiàn)。”就揚州而言，由一支專門隊伍來實施城市管理的確很有必要，而公安、工商、衛(wèi)生等部門由于自身職能的局限，目前來看，最適合的還是城管。為更好地發(fā)揮城管隊伍的戰(zhàn)斗力、創(chuàng)新力和發(fā)展力，要關(guān)注以下幾個問題。

3.1 理順體制，以利其行

良性的管理運行機制，是激發(fā)城管人員的積極性和創(chuàng)造力，塑造揚州城管良好形象的客觀保障。當前，城管執(zhí)法主要有一級執(zhí)法和二級執(zhí)法兩種模式。一級執(zhí)法模式，即以市局為主體，統(tǒng)編直管派駐各區(qū)的分局或大隊，垂直領(lǐng)導；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立執(zhí)法中隊，由分局領(lǐng)導。這一模式雖然有利于解決市容問題，但也存在區(qū)政府布置的其他工作難以開展的缺點。二級執(zhí)法模式，即以區(qū)執(zhí)法分局為主體，分塊管理，在區(qū)政府統(tǒng)一下進行管理執(zhí)法工作；由市局發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導、督促和考核等作用。這一模式，具有職能明確的優(yōu)點，但同時也帶來了市容保持難的問題。

目前揚州采取的是一級執(zhí)法模式，2002年市城管監(jiān)察支隊5個大隊下移為區(qū)城管執(zhí)法分局。該模式影響和制約了城管執(zhí)法工作的開展，帶來諸多矛盾。

3.2 提高待遇，以勵其志

政治上關(guān)心，這是提升城管人員工作積極性、進取心的重要源泉；建議適當配高城管干部職級，以調(diào)動其工作積極性。生活上關(guān)心，這是做好城管工作的物質(zhì)動力；建議城管工資待遇全市統(tǒng)一，區(qū)與區(qū)之間、部門與部門之間保持適度平衡。精神上鼓勵，這是調(diào)動城管人員工作主動性和創(chuàng)造性的有效方式；建議每年對優(yōu)秀城管人員進行通報表彰。此外，還應利用現(xiàn)代媒體，加強宣傳引導，修正社會對城管工作的偏見。領(lǐng)導的支持、群眾的理解和社會的認可，是干好城管工作的基礎(chǔ)。

3.3 加強管理，以正其名

城管工作的對象多是社會弱勢群體，而社會轉(zhuǎn)型時期，諸多矛盾大多集中于該群體。在行政執(zhí)法過程中，容易引發(fā)矛盾和沖突。城管工作量大、工作難度高，需要有素質(zhì)較高的人員來履行這一職能，因此，加強城管隊伍建設(shè)刻不容緩。一是要根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，按照人口比例，合理配備人員數(shù)量；二是要堅持高標準、嚴要求，對新增進編人員，堅持“凡進必考”。三是加強培養(yǎng)，加大現(xiàn)有人員隊伍的培訓力度，不斷提高其能力素質(zhì)，提高執(zhí)法的規(guī)范性。

城市管理作為服務政府、服務社會、服務城市建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，其重要性日益凸顯，而作為一個處于探索、發(fā)展階段的工作，其還存在諸多不足，亟需社會的關(guān)注、理解與配合，以走出一條精細化、規(guī)范化的城市管理之路。