高校內部審計制度建設思考

中國人民大學 袁 璨

內部審計作為廣義審計的一個重要組成部分，應在貫徹落實黨的十八屆四中全會精神前提下，在完善審計制度基礎上，依法履職盡責，加大審計力度，創新審計方式，提高審計效率。對大學內部審計工作者提出了新的挑戰：應在審計工作轉型發展同時，打造適應一流大學內部治理的“升級版”內部審計。而其中的首要任務之一是要健全高等學校內部審計制度。內部審計從以會計為導向的專業發展轉變為以管理為導向的專業條件下，高校內部審計也從最開始的糾察錯弊向預防管理方向轉變。本文將從管理學視角對完善高校內審制度提出具體評價與建議。

一、高校內部審計制度建設理論基礎

（一）高校內部審計制度范圍 其一從業務類型而言，高校內審制度應包括：對領導人的經濟責任審計、財政與財務收支審計、預算執行與決算審計、專項資金審計、績效審計、大中型基建工程施工階段及竣工結算全過程審計、修繕項目審計及其他項目審計。其二從審計程序而言，每項審計業務制度規定都應詳細說明審計準備階段、審計實施階段、審計報告階段、立卷歸檔階段應完成的工作內容。應對審計進點程序及內容、審計取證方法及要求、審計工作人員操作規程、審計報告征求意見情況、審計檔案建立及移交等工作作出詳細的規定。其三從制度詳略而言，高校內審制度應按照全面性原則，制定總的規章制度，如《內部審計工作規定》；在總章程的指導下，分項制定具體審計制度，如《領導干部任期經濟責任審計制度》、《預算執行與決算審計制度》等；在具體審計制度指導下，對重要審計事項制定更具有操作性的實施細則，如在《基建、修繕項目審計辦法》基礎上，另行制定《基建、修繕工程預算、結算、決算審計實施細則》。其四從制度內容而言，審計制度總章程應包括：指導精神、組織與領導職責、審計人員工作保證、審計職責與權限、審計工作程序、相關法律責任及其他需要說明的問題。具體審計制度應包括對審計范圍確定、審計形式明確、各項審計指標評價說明、審計程序實施階段及相關責任處理辦法。審計實施細則應對審計內容、審計范圍、審計程序、審計責任、審計結果利用、后續審計做出更為詳細的規定，重點是不應留有任何有歧義的內容并對審計時間做出嚴格規定。

（二）高校內部審計建設指導思想 2004年4月13日國家發布《教育系統內部審計工作規定》，規定明確高校建立內部審計制度的目的是促進教育行政部門和單位遵守國家財經法規，規范內部管理，加強廉政建設，維護自身合法權益，防范風險，提高教育資金使用效益。《國務院關于加強審計工作的意見》中明確指出，應發現經濟社會運行中的突出矛盾和風險隱患，維護國家經濟安全；發現經濟運行中好的做法、經驗和問題，注重從體制、機制制度層面分析原因和提出建議，促進深化改革和創新體制機制。在堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導的前提下，深入貫徹落實黨的十八大及十八屆二中、三中全會精神，加大審計力度，創新審計方式，提高審計效率，實現審計監督全覆蓋，促進國家治理現代化與國民經濟健康發展。

教育部文件“關于做好《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施工作的通知”，對內部控制制度做出了更為具體的要求：各單位在制定內部控制管理制度時，要注意與相關制度的銜接，并將制衡機制嵌入到各項管理工作，實現決策、執行和監督相互分離、相互制約。著重在四個方面形成制衡機制：一是建立重大事項議事決策機制；二是規定不相容崗位相互分離和內部授權審批控制；三是建立預決算、政府采購、資產管理等部門和崗位間的溝通協調機制；四是建立關鍵崗位工作人員的培訓、輪崗和評價等機制。上述通知為高校內審制度修訂提供了著眼點與評價標準。

（三）高校內部審計建設基本原則 一是要注重系統性。制度的制定者應全面深入分析當前內部審計制度制定情況，對照內部控制規范要求，盡快完善內部審計制度體系，實現對審計事項的全面控制。一所高校的內部審計制度體系不應是各個具體制度的簡單羅列，而必須是彼此互相聯系，又互為條件的秩序系統。在完整的系統中，對任何一項制度的修訂或增刪都必須瞻前顧后，分則規定不能與總則有沖突，具體審計事項規定不能與本校《內部審計工作規定》有原則上分歧，而實施細則的內容則主要應是對相應審計規定的詳細闡述而非任意擴充。二是要保持時效性。高校內部審計制度應隨著外部環境變化、管理要求變化與學校經濟活動變化及時修訂并完善。《教育部關于加強高等學校預算執行與決算審計工作的意見》中明確要求高校要將預算執行與決算審計列為年度常規工作。因此，各直屬高校應根據各自情況，盡快在當年制定相關審計制度，為開展預算執行與決算審計的指導監督提供可行性依據。與補充制定相關制度同步進行的是及時對原有制度進行修訂完善，確保各項審計制度與時俱進，使審計工作規范性、安全性、有效性得到合理提升。三是要明確相關性，為被審計單位及被審計人員提供清晰文字說明，在落實審計責任制方面尤其重要。相關即要明確審計內容與審計責任之間有具體的關聯關系。如在修繕審計項目的制度規定中，首先要明確修繕工程預算審計、結算審計、決算審計等各種類型審計中所包含的不同業務內容；其次需要指出每種審計事項下，依據審計具體實施措施與審計結果，被審計單位及被審計人員需要承擔什么樣的責任。如果內審制度只對審計工作人員的行為做出規定，則難以實現審計目的，對查出的問題也難以清理整改。

二、高校內部審計制度建設現狀

（一）內容全面、流程清晰 教育部明確要求各直屬高校必須在限定時間內制定相關制度，以完善制度體系，并在當年工作總結中有所體現。事實上，大部分直屬高校制定的內審制度都是比較全面的，都能按照依法治校、從嚴管理原則制定出內審制度，對學校各單位遵守國家財經法規、規范內部管理、維護自身合法權益、加強廉政建設、防范風險、提高教育資金使用效益大有裨益。而在制定具體的審計制度時，高校審計部門都要先梳理各類經濟活動業務流程，明確業務環節內容，故其制定的內審制度對審計范圍及審計程序都有著明確規定，以便審計人員對學校本級及所屬單位的財務收支與經濟活動的真實性、合法性及有效性進行獨立的監督與評價。

（二）理論扎實、與時俱進 高校內審制度中所闡述的內容，不是憑空想象或者捏造出的，而是在國家基本法律政策指導下，根據現實情況進行提煉與總結的。如高校預決算審計制度制定基礎為《中華人民共和國預算法》；北京市屬高校在制定預決算審計實施細則時，還應參考《北京市市級教育經費基本支出預算管理辦法》及對前述辦法修訂通知等文件。教育部直屬高校的內審制度，則是根據《中華人民共和國審計法》、《審計署關于內部審計工作的規定》、教育部《教育系統內部審計工作規定》等法律、法規，結合學校實際情況，制定出的相關文件，其中理論部分均具有相當的學術價值。而內審制度在國家政策指導下隨時調整，也是與時俱進的表現，在加強審計監督、貫徹落實黨風廉政建設、促進國家資金節約方面起到了不可低估的作用。

（三）業務欠缺、創新不足 高校內審制度制定有特定的流程與批準程序，而內審制度發布實施后，卻有被束之高閣的可能性。如部分高校在《教育部人文社會科學研究項目管理辦法》、《教育部關于高等學校重點實驗室建設與管理暫行辦法》等文件指導下及時制定了《省部級重點研究機構負責人任期經濟責任審計實施辦法》，由于學校各相關部門沒有協調好，相關審計業務一直不能開展。在教育部對預決算審計做出規定的同時，絕大部分直屬高校都制定了《預決算審計實施辦法》，但截止到目前，實際開展預決算審計業務的高校卻寥寥無幾。因此，預決算審計制度成為擺設，在無法預見新業務實施中可能出現問題的條件下，內審制度的修訂無異于閉門造車，僅根據理論指導所闡述的制度內容也無法指導實際業務，導致審計方式、審計程序創新不足。

三、高校內部審計制度建設改進對策

（一）增強內部審計制度規范性 審計工作程序較為繁復，一般而言，審計部門應根據學校的中心任務與教育部審計機構的部署，結合校內職能部門委托，制定年度審計工作計劃，依據計劃實施審計時，應組成審計組，撰寫審計方案，在審計實施前向被審計單位或個人送達審計通知書。在對審計事項實施審計后，編制審計報告，并征求被審計單位意見。征求意見結束，審計部門負責人對審計報告進行審核后，報主管校領導審批。并按照計劃對重要審計事項進行后續審計，檢查被審計單位是否對審計發現的問題采取了糾正措施，評估其效果如何。但每種類型的審計業務所應實施的審計程序不盡相同，因此不應整齊劃一，而應在各內審制度中，詳細列明相關審計程序需要的資料、時間等，在規范內部審計工作人員嚴格按照規定時間工作的同時，為被審計單位及個人告知明確的審計范圍與相關程序。

（二）確保內部審計制度有效性 審計責任的承擔，分為兩類，一是審計人員在審計中利用職權、謀取私利；弄虛作假、徇私舞弊；玩忽職守，給學校造成重大損失；泄露學校與被審計單位秘密。二是被審計單位與個人拒絕或拖延提供與審計事項有關的文件、會計資料和證明材料；阻擾審計人員行使職權，抗拒監督檢查。除此以外，還有一類審計責任很少或基本沒有在內審制度中有所體現，即對于審計中發現的問題應該如何處理，被審計單位或個人應承擔怎樣的后續責任。與其說大部分內審制度沒有對上述審計責任做出規定是因為考慮不全面，不如說是內審制度的制定者巧妙避過了危險雷區。相當一部分高校內審機構目前仍停留在只完成審計報告的階段上，對于審計中發現的問題及相關財務負責人的審計責任根本無法落實。在當前依法治校的社會背景下，要改善內部審計被動局面，還應首先從內審制度著手，需要得到高校管理層支持，才能在相關業務的開展上收到良好效果。

（三）加強內部審計制度直觀性 規章制度一般都以純文字形式完成撰寫，供閱讀者瀏覽。而對于高校內部審計這種非專業人員難以充分理解其概念術語程序的業務來說，利用圖表等輔助工具可以更直觀地使閱讀者認識審計流程，明確審計內容。以科研項目經費審簽業務為例，除相關的文字說明，內審制度的撰寫者可以在文字后附上圖表供科研項目負責人閱覽以明確審簽程序，如圖1所示。該業務流程圖的制作還可以快速培訓新入職的審計人員，并使全體審計工作者業務標準統一。

圖1 科研項目經費審簽業務流程圖

（四）提升內部審計制度創新性 根據教育部相關要求，高校審計部門應積極開展實施的審計業務內容包括高校財務預決算審計工作與科研經費審計工作。高校財務預算決算關乎一個學校全年財務運轉狀況，對其上報教育部前實行內部預審不應只流于形式上的書面審查，而應讓審計部門全程參與到預算的確定與決算報表編制的環節中去。在內審制度中首先確定學校審計部門的權限對審計相關工作的開展將大有裨益。在科研經費審計方面，除去常規的縱向課題資金審簽業務，學校還應開展對調任或離職教師科研經費的詳細審計業務，以避免對國家科研經費造成不正當損失浪費。

因此，高校應根據開展審計業務的具體情況舉一反三，完善相關內審制度，建立健全整改落實的長效機制，強化審計監督執行力度，加強內部審計的專業監督，使高校各相關單位充分落實“三重一大”制度，及時整改問題，堵塞管理漏洞。只有在完善內部審計制度，確保審計結果有效利用的前提下，才能提高審計工作質量與效果，對改善大學治理，提升高校整體核心競爭力起到積極的推動作用。

［1］閻銀泉、李小倩：《高校內部審計創新的關鍵因素分析》，《財會月刊》2013年第2期。

［2］李友文：《內部審計：高校肌體的免疫系統》，中國社會科學出版社2014年版。