新常態下基層環保執法監管實踐與思考

文｜方燦芬

新常態下基層環保執法監管實踐與思考

文｜方燦芬

新常態下，基層環保工作面臨巨大的壓力，包括平衡環境與發展的壓力、社會輿論的壓力、行政責任追究的壓力等等。

當前，我國經濟社會發展進入新常態，環境保護工作面臨新常態的機遇和挑戰。新常態下，環保優先理念成為新的主流意識，群眾環境期待成為新的民生訴求，環境質量考核成為新的業績要求，權責法定成為新的環保管理規則。

東莞環保執法現狀

東莞市位于廣東省珠江三角洲核心區域，位于廣州、深圳經濟走廊中間。改革開放以來，東莞從一個農業縣以發展“三來一補”經濟起步，用超常規速度完成工業化、城市化過程，2014年全市GDP達5881.12億元，工商登記經濟體62.93萬個，工業企業總數超過3萬家，全市常住人口834.3萬（戶籍人口191.4萬）。同時，東莞市有著獨特的行政架構——以地級市政府直接管轄鎮（街道），全市共有32個鎮（街道）、2個園區。該市以工業制造業為主的產業結構、以勞動密集型為主的產業特征、以燃煤為主的能源結構，環境依賴性強，按照萬元GDP排放強度計算，2014年二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮四項主要污染物排放強度在珠江三角洲中排名第一，給環境監管帶來巨大壓力。

近年來，隨著環境質量改善的壓力不斷加大，東莞市全面加強了環保執法監管力度。一是下放執法權限。東莞是我國典型的地級市直轄鎮（街道）的行政架構，為解決鎮級環保部門執法資格問題，采取了授權、委托等方式，賦予鎮級環保部門以縣級環保部門的執法權限，有效提升執法監察能力。二是健全執法機制。先后建立了市鎮分級監管制度、村級環保協管員制度、差別化環境監管機制、監測與監察聯動機制、跨區域交叉執法制度、全員執法制度、企業約談制度、掛牌督辦制度、環境監管臺賬管理制度、環境監察網格化管理制度、環境監察稽查制度等，進一步集中強化執法力量，全面構建“監管無死角，違法必懲處”的環保監管體系。三是提升科技水平。先后建成覆蓋341家重點污染源的環保在線監控（監測）網絡，建成覆蓋重點區域、路段的黑煙囪視頻監控系統，建成覆蓋主城區的黃標車抓拍系統、移動黃標車遠程監測執法系統，建成環保移動執法信息系統，以先進科技手段提高執法效能。四是重點專項治理。近3年來，先后組織開展了28次環保專項動，整治范圍包括：電鍍行業、造紙行業、漂染行業、洗水印花行業、鉛蓄電池行業、化工行業、小型重污染鍋爐排放源、揮發性有機物排放源、臭氧排放源等等，建立產業集群檔案，全覆蓋進行達標整治。五是創新執法方式。以造紙、電鍍、漂染等重點污染行業為試點，推行環保核查方式創新，通過核查企業臺賬，采取物料、能量、水量等衡算方法，全面核實企業的排污狀況，對企業環保管理制度及落實情況進行全面檢查，切實從過去對企業生產設備狀況的監管轉變為對企業排污總量、排污因子和達標排放的全面監管。同時，大力推行服務型監管，采取剛柔結合的措施，對企業未構成違法的不規范行為，通過行政輔導措施幫助企業全面整改，實行環保干部“信訪包案”“掛鉤聯系企業”等措施，全面強化環保服務職能，促企業環保守法水平提高，進一步增強“環保為民”宗旨觀念。

通過一系列的強化環保執法監管措施，環境保護工作取得明顯成效。一是環境質量明顯改善提高。2015年1～8月，全市飲用水水源保持安全，水質良好。主要江河和跨市河流總體平穩，水質類別保持不變。空氣質量進一步改善，各項大氣污染物濃度均有明顯降低，根據全國74個重點城市空氣質量月報，東莞市按月排名在7～18名之間居全國上游，在珠三角排名3～7名之間居中游水平，全市空氣質量達標天數比例為85.5%，較上年同期上升了11.3個百分點。二是環保違法行為得到震懾。2015年1～7月，全市環保部門出動執法人員58015人次，累計檢查企業24785家次，發出行政命令2197宗，申請法院強制執行987宗，處罰環境違法行為2643宗、罰款8984萬元，向公安機關移送涉嫌環境違法犯罪案件23宗。環境違法行為得到有效打擊，較好地保障了社會公平秩序、維護了群眾環境權益。三是社會環保共識得到強化。近年來，東莞市全市每年接受群眾環境投訴均超過1.6萬宗，當年信訪辦結率均超過96%，群眾監督已成為環保執法最重要的能力補充。同時，社會、媒體等對環保工作的理解支持也在不斷提高，群眾環保意識不斷強化，關注環保日益成為社會民眾的自覺行動。

基層環保執法面臨的主要困難和問題

隨著新《環境保護法》的全面實施，環保執法手段得到全面強化，特別是按日計罰、查封扣押、行政拘留、企業環境信息公開等工作規范的出臺，基層依法行政工作進一步得到規范和強化。同時，《生態文明體制改革總體方案》、《加快推進生態文明建設的意見》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等頂層設計的出臺，將進一步保障基層環保執法工作。但是，法律法規和政策制度的落實仍然需要時間和過程，基層環保執法仍然面臨的不少現實問題和困難。

環保“黨政同責”機制有待進一步落實。在現實中，地方基層政府平衡環保與發展關系時，沒有真正樹立“環保優先”觀念，重發展輕環保仍有不同程度存在。由于基層政府財政資金相對緊張，大都將有限的資金投入到更能體現政績形象的項目，對環保等社會效益項目投入熱情不高，影響環保能力建設的投入。同時，基層政府環境保護“黨政同責”機制未全面落實，環保危機意識不夠強，對基層環保執法的重視程度不夠，給環保執法工作帶來困擾。

環保執法的法律支撐有待進一步完善。新修訂的《環保法》對企業排污主體所需履行的環保責任和義務規定不夠明確，包括企業環保內控制度、環保崗位責任制度、環保應急管理、環境風險防范、環保臺賬、排污申報等，基層環保部門缺乏強制企業履行的法律依據。排污許可管理、在線監測數據作為行政處罰依據等，雖有法律規定但缺乏統一規范的實施細則，部分重點行業的揮發性有機物、臭氣等沒有國家統一的排放標準等，對基層環保執法監管帶來影響。再如，國家強力推進黃標車淘汰，但強制淘汰黃標車、對超標排放車輛的強制維修等法律依據仍顯不足，導致I/M制度難以執行、黃標車淘汰難度大。

環保執法的獨立性有待進一步強化。基層環保執法人員少、裝備差，有的地方甚至沒有將環保執法車輛納入公車改革的保留范圍，難以滿足正常執法監管需要。環保執法管理仍然存在“九龍治水”的窘況，環保、水務、城管、農業等部門存在條塊分割、職能交叉的情況，不少基層政府在推進大部制改革過程中，沒有很好地統籌強化環保職能，環保執法的獨立性反而弱化。“環保警察”未普遍設立，公安機關的環境犯罪偵查職能仍然沒有得到強化，環境犯罪打擊力度仍然較弱。

環保監管責任有待進一步厘清。不能忽視的是，新修訂實施《環境保護法》是一把雙刃劍，它不僅有嚴厲的環保處罰手段，也有很嚴厲的環保追責要求。該法第68條列明了對環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門相關責任人員的9種追責情形，責任追究范圍非常廣，幾乎涵蓋基層環保執法的全部過程和內容，可以說，一旦出現環境事件，追究幾乎無可避免。因此，需要進一步厘清環保監管職責、細化追責范圍，為基層環保執法人員創造更為寬松、規范的執法環境，減輕執法人員工作壓力。

社會環保共識有待進一步增強。企業守法意識不高，普遍存在抵制、排斥執法檢查的心理，不配合、漫罵、恐嚇甚至圍攻執法人員的情況偶有發生。群眾環保責任意識不強，環保自覺意識不高，既是環境權益的訴求者，又成為環境問題的加害者。同時，隨著信息網絡的快速發展，信息傳播速度和范圍遠遠超出原來的傳統媒體，網絡媒體的雙向互動作用又加大了新聞的渲染效果，一個簡單的企業環保違法行為就可能渲染成為巨大的環境事件，特別是媒體的跟風炒作、惡意炒作等行為對環保工作造成巨大的壓力。

對策思考

以考核手段強化落實環保責任。全面落實屬地環保管理責任是強化基層環保執法的最有效措施，要全面建立環保責任考核機制（在經濟發達地區考核對象延伸到鎮級），把執法管理工作納入考核內容，把考核結果作為干部晉升的重要依據。推動建立基層“黨政同責”、“一崗雙責”的環保管理機制，推行領導干部任期生態環保責任審計、離任審計以及生態環境損害責任終身追究制度，引導各級領導干部將執政理念徹底轉變到“保護優先”的方針上來，將各級黨政“一把手”的環保責任落到實處。

以法治手段遏制違法現象蔓延。嚴格環保執法不僅是環保部門盡職履責的需要，也是維護社會公平競爭秩序、保障群眾合法權益的需要，解決社會環境問題必須要依靠法治的力量。要以新環境保護法貫徹實施為契機，全面加強環保法治建設，在頂層設計、機制創新、法規標準、制度政策、操作流程等方面進行全面梳理和完善，確保環保執法全過程納入法治規范軌道。同時，始終保持環保執法的高壓態勢，全面營造“有案必查、違法必懲”的社會氛圍，

以市場手段約束企業環保自覺。執法是一種外部驅動，推動企業被動履行環保職責，要通過市場手段產生內部驅動力，推動企業主動自覺環保，全面加強綠色供應鏈體系建設，從消費環節入手，將環境影響覆蓋到產品的原料、加工、包裝、倉儲、運輸、使用、報廢處理的全過程，倒逼企業踐行綠色發展、低碳發展理念。按照“誰受益，誰補償”、“誰污染，誰付費”的原則，充分發揮市場在環境保護中的資源配置作用，大力推行污染第三方治理，既能夠充分發揮第三方治理的專業性，又能夠構建形成環保執法、付費企業雙向監督的良好機制。要研究制訂相關的政策制度，對于無法穩定達標排放但又暫時不能關閉的企業，強制實施第三方治理。

以科技手段提升環保執法水平。依靠科技創新是提升基層環保執法能力的有效途徑。要大力推進環保在線監控管理，通過大數據分析，將現行的在線末端監控向生產過程監控延伸，確保全面監控企業環保守法行為。大力推進環保信息化建設，整合環保審批、驗收、排污許可、監測等信息資源，統籌用于環保執法，并實現執法信息數字化流轉，實現監管留痕。大力推進執法科技運用，如無人機巡查、“千里眼”視頻監管、黃標車遙感監測執法等等，全面提升執法效率，解決人員不足的難題。

以規范手段提升環保執法能力。規范化推進后續教育培訓，建立基層環保執法人員定期教育制度，不斷提高執法人員的自身素質，包括思想道德素質、政策業務素質和執法操作能力；規范化推進環保能力建設，以國務院辦公廳《關于加強環境監管執法通知》的文件為契機，對照環境監察、監測標準化建設要求，全面加強執法裝備、執法用車、個人防護設備、監測設備能力建設，確保實現基層環保執法能力標準化建設；規范化推進環保制度管理，全面推行環保權力清單、責任清單管理，嚴格環保執法操作規程，細化環保處罰自由裁量標準，全面推進執法制度化、規范化建設，立足依法行政推進各項環境執法工作。

（作者系廣東省東莞市環保局局長）