環境監理，從馬鞍山走向全國
——訪馬鞍山市環境保護局原局長、安徽省生態與濕地保護協會執行會長方晨

文｜周仕憑

環境監理，從馬鞍山走向全國
——訪馬鞍山市環境保護局原局長、安徽省生態與濕地保護協會執行會長方晨

文｜周仕憑

在這里誕生了我國第一支環境監理隊伍，環境監理工作也從馬鞍山走向全國。

>>方晨接受本刊記者專訪。攝影：韓寧會

從無到有，從環境監理到環境監察，環境監察工作伴隨著我國環境保護事業的深化逐步發展壯大。環境監察工作起步的原點在哪里？環境保護部環境監察局原局長、中國環境科學學會副理事長陸新元如是說：“馬鞍山環境保護局精心組織，穩步推進試點工作，取得了突破性進展。環境監理工作也從馬鞍山走向全國。”

為了還原這段歷史，筆者專程來到安徽省合肥市，拜訪了當年負責試點工作的馬鞍山市環境保護局原局長、后調任安徽省環保局任副局長、現任安徽省生態與濕地保護協會執行會長方晨。

回顧這段歷史，方晨感慨萬千。2008年底，他還專門撰寫了《親歷我國第一支環境監理隊伍的誕生》一文，發表在安徽省生態與濕地保護協會主辦的內部刊物上。

我國第一支環境監理隊伍的誕生

1987年底，方晨由馬鞍山市委組織部調任馬鞍山市環境保護局任局長。“人到中年改行，從熟悉的組織人事工作崗位轉到政府從事行政業務工作，心中有些忐忑不安，擔心不適應。然而到任后，首先遇到的挑戰不是業務不熟，而是當時環境保護局的地位十分尷尬。當時的環保部門在政府地位較低，是被忽視的冷門，社會上不少人都認為，環保局是負責清掃城市垃圾的環衛處。”回憶這段歷史，方晨開門見山。

方晨調到環境保護局遇到的第一件比較棘手的任務，就是完成國家環保局下達的《環境監理員制度》試點工作。1986年11月22日，國家環保局發出《關于在馬鞍山市進行（環境監理員）試點工作的通知》，為什么是環境監理，環境監理員的職責是什么，如何建立，文件中沒有明確要求，只是要求通過試點，“建立起一支政策水平高、業務能力強的環境監理隊伍”。

而在方晨到任之前，馬鞍山市環境保護局對這次試點就充滿爭議，一些從事征收排污費的同志，理解為試點只是解決戴“大蓋帽”的著裝問題。由于分歧太大，爭論激烈，馬鞍山市試點工作實際上已經陷入停滯階段。

“當時也是歪打正著，正好我調過去了。也許我是個新手，用初生牛犢的勁頭開始闖關。”方晨說。為了專心抓好試點工作，他把環境保護局日常工作交給分管業務的副局長，自己則是全身心地投入到試點工作中。

方晨主要從三個方面著手，一是調查研究，二是進行深入的理論探討，三是劃分界定環境監理的職責范圍，這是試點工作的重點，也是難點。

為了做好調查研究工作，方晨組織兩個調查組，分別前往外省市和本市各部門了解情況，收集資料，尤其是對國家批準戴“大蓋帽”合法著裝的衛生、公安、交通、稅務、工商等部門機構性質、職責進行了全面深入的調查。調查結果顯示，國家行使監督管理的政府職能部門，因執法需要，都建立了一支專職的執法隊伍。如交通部門的交通監理，工商部門的工商行政管理，衛生部門的食品監督，稅務部門的稅務稽查，以及林業部門的森林警察等。環保部門是執法部門，建立一支專職的執法隊伍是十分必要的。通過調研，方晨的心里對試點工作方向、目的大體有了一個底。

第二是進行深入的理論探討。當時馬鞍山市局機關三十多人，排污收費所十幾位同志，局黨組將前一段時間的調查報告印發給每一個人，人人暢所欲言，發表意見。全局先后舉辦三場研討會，就環境監理的性質、職責、范圍開展了充分的討論。方晨說：“討論氣氛熱烈、激烈，特別是在環境監理的職責范圍這一問題上，兩種意見針鋒相對。一種是從事排污收費同志的意見，他們認為排污收費在環保局是苦差事，整天跑基層向企業要錢，辛苦不說，還得罪人。設立環境監理員就是要強化排污收費人員的權威，擴大權限，增加職責。他們強烈主張‘收、管、用’高度統一。另一種意見是局機關，尤其是從事環境管理的同志，他們認為搞環境監理，實際上是在環保局內部疊床架屋，搞‘小環保局’，與管理部門爭權。”

1.1991年1月，時任國家環保局監督管理司司長的陸新元聽取馬鞍山市環保局方晨局長匯報試點工作。

2.1991年1月31日，馬鞍山監理工作驗收會合影。

環保局內部之所以出現這種爭論，是與環境保護的歷史發展進程密不可分的。方晨說：“我國城市的環境保護工作是從征收排污費起步的，不少地方是先有排污收費機構，再有環境管理機構。這樣一段特定的歷史，使得環境監理機構在環保局內部的地位與作用一直不夠明確，有的以征收排污費為主，管理為輔；還有的則集監測、收費與管理于一身，監理機構職責范圍過大，宏觀管理過多，就會與環保局管理科室職責交叉重復，形成‘小環保局’，過窄則無法行使監理職能。造成環境監理機構性質不明確，職能不統一的另一原因是政策與制度本身。我國當時實行的是‘誰污染誰治理’政策，排污收費制度是這項制度的具體體現，是運用經濟手段管理環境的有力措施，收費離不開管理，管理有賴于收費，二者很難截然分開。”

>>1990年，馬鞍山市環境監理人員用林格曼黑度望遠鏡來判定煙塵濃度。林格曼黑度就是用視覺方法對煙氣黑度進行評價的一種方法。韓寧會/攝

通過前后一個多月的討論，爭論雙方都回歸理性，認識趨向統一。大家一致認為，隨著環保事業的發展，環保機構進一步強化，內部分工進一步細化，不再搞“大呼籠”管理，這是環保形勢發展的必然產物，建立環境監理員制度，實際上是環保局內部強化管理、職責調整的一次變革。

思想統一了，接下來要做的第三件事就是劃分界定環境監理職責范圍，這是這次試點的重點，也是難點。方晨說：“我們認為，市環保局是市政府綜合管理環境的職能部門，其內部應分為決策管理系統（規劃、管理、環評、審批）；監察執行系統（環境監理、排污收費）以及支持保障系統（科研、監測）。在縱向上，主要是微觀管理，從事現場督察活動。”

基于以上認識，馬鞍山市環境保護局對環境監理員的職責作了如下規定：一是對城市水、氣、渣、噪聲等污染源排放情況進行監督管理；二是負責“三同時”執行情況、環保設施運用情況的現場檢查；三是負責組織對污染事故、污染糾紛的調查處理，以及來信來訪的處置；四是依法向排污單位征收排污費；五是應急處理環境污染突發事件。“后來國家環保局王揚祖副局長進一步歸納為‘三查兩調一收費’，使環境監理的職責進一步明晰化、科學化。”方晨告訴記者。

按照以上職責劃分，馬鞍山市環境保護局將原有管理科室職責中的微觀部分，如來信來訪、處置事故、現場督察等劃給環境監理機構；環境監理機構中的宏觀管理部分，如排污費的管理、使用交給管理科室。

經過為期一年多的艱難探索，馬鞍山市終于在環境監理員制度試點上取得了突破。1989年9月1日，馬鞍山市人民政府正式批準任命了12名同志為第一批環境監理員，并由市政府頒發了環境監理員證書。從而正式宣告了我國第一支環境監理隊伍的誕生。

環境監理員制度迅速推廣到全國

馬鞍山市環境監理員試點工作一開始便受到國家環保局的高度重視和關注。曲格平局長，王揚祖、張坤民、解振華副局長以及法規司、人事司、污控司、開發監督司領導和同志多次來到馬鞍山現場調研和聽取匯報。方晨說：“尤其是王揚祖副局長一年中三次專程到馬鞍山進行指導，充分肯定了馬鞍山市環保局提出的‘局機關從事宏觀管理，環境監理主要是從事微觀處理’的職責劃分。”

馬鞍山推行環境監理員制度后，立刻顯示出強大的生命力，給全市的環境管理帶來了一系列歷史性的突破。“一是污染防治設施運轉率由原來的不到50%提高到91%。二是污染事故、糾紛、來信來訪得到了及時處理，辦案結案率大大提高。1990年全市共受理各種環境污染事故、糾紛211件，結案率和回訪率都達到了99%。三是排污收費大幅增長，由1989年的400多萬元猛增到1990年底的1000多萬元，增長了一倍多。四是推動了環境保護工作的全面開展。全局管理工作開始出現三個轉變，即：由微觀管理向宏觀管理轉變。由直接管理向間接管理轉變；由單純行政管理逐步向依法管理轉變。試點取得了巨大成功。”方晨說。

據方晨介紹，1991年1月31日，馬鞍山市環境監理員試點工作通過國家環保局組織的驗收。參加驗收會的有時任國家環保局開發監督司副司長陸新元、政策法規司副司長胡保林，以及吉林、遼寧、山西、甘肅、上海、沈陽等16個省市環保局的領導，還有國家財政部、人事部和國務院法制局的同志。

方晨在回憶文章中寫道：“驗收組一致認為，馬鞍山市環境保護局‘在理順環保內部運行機制等城市環境管理工作的一些深層次問題進行了探索，尤其是在落實國家環保法規政策，建立一支環境執法隊伍，在理論和實踐上都有新的突破，解決了長期以來環境保護工作中存在的執法不力的問題，為開拓具有中國特色的環境保護道路和深化城市環境管理體制改革等方面提供了新的思路。’‘建議在全國有條件的地區逐步推廣’”。

方晨說：“馬鞍山市環境監理的試點除了產生了巨大影響，還有兩點是我們未料到的。一是給環境綜合整治帶來了巨大變化，使馬鞍山一座以鋼鐵為主的重工業城市從一座臟兮兮、灰蒙蒙的鋼城變為一座花園城市，馬鞍山成為被評為全國第一批四個國家衛生城市之一。國家環保局多次在馬鞍山召開城市綜合整治、工業污染防治、環境宣傳教育現場會。時任國家環境保護局局長曲格平評價說：‘馬鞍山環境監理隊伍工作出色，通過管理，全面提高了城市的環境管理水平，是全國環保戰線的一面紅旗。’”

“第二點未料到的是，試點工作在全國引起了強烈的反響。驗收會一結束，就有全國各地的環保部門前來考察。在驗收后的兩年中，全國先后有360多個城市的環保部門來到馬鞍山參觀考察，占當時全國城市的65%以上，環境監理員制度迅速從馬鞍山推廣到全國。”方晨告訴記者。

回憶剛開始組織試點時候的經歷，方晨在當時也感受到了前所未有的壓力：“在我到任前，試點工作基本處于停滯階段。局里就有人說，誰再搞環境監理員（試點），誰就是孫子！當時爭論的焦點主要是服裝，首先，服裝哪些人穿就搞不清楚。收排污費的人員如果著裝，分管領導穿不穿？排污收費不是一個部門在做，還有監測站的人是不是也要著裝？”除了來自環保局自身的壓力，就連省廳也有不同意見。“當時，省環保廳的領導也堅決反對。就在國家環保局即將驗收的前一天，領導還給我打電話：你如果再劃分什么‘宏觀’‘微觀’，我們省里不同意你們驗收，我們不讓你通過。”即使是國家環保局，觀點也不是很一致。“國家環保局部分官員也有反對的聲音，說環境監理試點是陸新元在搞地盤，搞‘小環保局’。有的司長問我：方局長，你是工業城市防治污染的典型，為什么要搞環境監理試點？為此，我專門邀請前來調研，后來得到了肯定。”

方晨說：“馬鞍山對中國環境保護事業最大的貢獻，就是使全國的環境保護隊伍增加了五分之二。因為馬鞍山模式在全國推廣，各地擴編，增加了好多機構。”

馬鞍山環境監理員制度試點經驗還引起全國新聞媒體的廣泛報道，《人民日報》《經濟日報》《中國環境報》、《望周刊》，以及中央電視臺、中央人民廣播電臺都先后做了報道。這中間還有一段花絮，1993年10月，全國正在清理亂著裝等不正之風，馬鞍山市環境監理員著裝自然也在清理之列。10月24日晚，中央電視臺在《新聞聯播》中播出了馬鞍山市環境監理員整齊著裝、夜間駕駛摩托車深入企業現場執法的鏡頭。時任國務院副總理朱基在第二天全國工業污染防治會議上給予了充分肯定和高度評價，稱“馬鞍山環境監理員著裝上崗，嚴格執法，很有氣勢。”因此，唯有馬鞍山市環境監理員的著裝在那次清理中得以保留，未被取消。

回憶馬鞍山市環境監理試點這段經歷，方晨說：“正如李克強總理所說，‘改革是最大的紅利’。環境監理工作試點，只是內部職責重新劃分一下，立刻爆發出前所未有的活力。”

>>1992年，馬鞍山監理員夜騎摩托車出發。