大清中央大調整

雪珥

1906年，大清國的政改，決定先從中央機構改革開始。

機構改革的主導者，就是出洋考察的戴鴻慈與端方。對于中央官制存在的問題，他們建議應該推行“責任內閣之制以求中央行政之統一”。至于中央各部主任官與輔佐官之間的權責不清，“定為一大臣，一次官，大臣負閣臣之責成，次官綜一部之庶務。其次則如商、學、警三部成例，設一尚書、兩侍郎，不置管部，以尚書為主任官，而侍郎為之輔佐，受其指揮。更設壓參各官，劃定職權。”

戴鴻慈和端方同時建議，在內閣之外，增設“會計檢查院”（審計）、“行政裁判院”（受理行政訴訟）、“集議院”（議會的雛形）、“都裁判廳”（最高法院）等獨立機構。他們甚至還考慮到了原有之大學士及各部裁缺之大員的去處，可組建“樞密院”，作為中央顧問委員會，安置老干部們，以換取他們對改革的支持。

根據這一設想，中央機構將由原先的六部及剛剛設立的巡警部，重新組合，建立九個部：一、新設立的巡警部改為“內政部”，將原來由戶部主管的戶口、工部主管的工程，合并在內;二、將戶部改為“財政部”，執掌國稅、關稅、貨幣、國債、銀行以及田賦;三、成立于1901年的“外務部”，因“法制略具”而不予更動;四、將兵部改為“軍部”，并將“練兵處”歸并入內，統籌全國軍政;五、將刑部改為“法部”，“各省執法司、各級裁判所及監獄之監督皆為本部分支”，這等于是將司法系統垂直領導;六、“學務部”也因“法制略備”，繼續保留不改;七、設立“商部”，主管農工商，此三者“為富國之本源，各國皆設立專部，中國農工諸學尚未講求，將農工諸事暫歸已設之商部管轄，日后再議增設”;八、設立“交通部”，將輪船、鐵路、電報、郵政等事務都納入其間;九、參考西方做法，改理藩院為“殖務部”，“凡東三省、蒙古、青海、新疆、西藏開拓之政策，皆于是統焉”。而在該部下，專設“海外殖民局”，保護海外華僑。

戴鴻慈與端方的方案，把實行內閣制、裁撤軍機處作為重點，得到了高層的廣泛關注和認可。軍機處的設立，本是一種超常規的做法，這個“三無”機構（無編制、無定員、無預算），名義上僅僅是皇帝的臨時秘書機構，實際上卻褫奪了內閣的權力，造成了中國特色的機構名實不符現象。

在戴鴻慈和端方的方案中，提出裁撤軍機處，歸并到內閣中，設立總理大臣一人，兼充大學士，為其首長，“以平章內外政事，任國政;置左右副大臣各一人，兼充協辦大學士，為其輔佐，以協同平章政事，共任國政，各部尚書皆列于閣臣，原有之大學士仍帶各殿閣之名銜，簡為樞密院顧問大臣，以示優崇之意。”

這一思路，落實成正式方案就是：一方面加強內閣的行政集權，另一方面分割了數千年來一權獨大的行政權，將其中的司法權剝離，并將在今后進一步剝離立法權。同時，將“軍機大臣”都改為“辦理政務大臣”，各部尚書均為“參預政務大臣”。顯然，這是廢除軍機處的前奏。

1906年11月7日，中央正式公布了《內閣官制及辦事章程》，基本認可了這一方案。然而吊詭的是，中央雖然認可了責任內閣制，卻并未同意取消軍機處，對此，時人和后人多作為晚清假立憲的證據。