我國公共圖書館法人治理結構建設現狀與比較

白 云

（云南省圖書館，昆明 650031）

我國公共圖書館法人治理結構建設現狀與比較

白 云

（云南省圖書館，昆明 650031）

文章概述了近年我國公共圖書館法人治理結構的建設現狀，重點比較了各個圖書館理事會的構成，分析總結了法人治理結構在我國公共圖書館界運行的特點和問題，旨在為更多公共圖書館開展法人治理工作提供參考。

公共圖書館；法人治理結構；理事會

中國共產黨十八屆三中全會提出要“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”。這是推動我國公益性文化事業體制機制創新的重要舉措，也是公共圖書館不斷深化改革，解決自身發展問題的重大機遇。本文分析比較近年來各地區公共圖書館法人治理結構的建設現狀，歸納總結公共圖書館在建設法人治理結構中遇到的各種問題，旨在為更多的公共圖書館開展這一工作提供參考和建議。

1　公共圖書館建立法人治理結構的現狀

“法人治理結構”（Corporate Governance）一詞最早源自20世紀70年代初美國經濟理論界，國內一般譯成“法人治理結構”“公司法人治理結構”等。法人治理結構雖產生于企業領域，但實際上西方發達國家早在上世紀初就將公司法人治理結構理論應用到社會公共事業領域，西方發達國家的實踐也充分證明，公共文化機構普遍采用法人治理結構的運作模式，成功促進了公共文化事業的科學發展。

就我國內地的公共圖書館而言，法人治理結構的建立正經歷著從局部試點到全局嘗試，從探索性實踐到總結完善的過程。

1.1公共圖書館建立法人治理結構工作在我國的發展軌跡

2007年8月，中共深圳市委辦公廳、深圳市人民政府辦公廳發布了《建立和完善事業單位法人治理結構實施意見》，其中將深圳圖書館、深圳大學城圖書館、深圳少年兒童圖書館列入首批適合組建理事會的事業單位名單。實施意見中提到：“理事會對舉辦主體負責，其成員由政府部門代表、社會人士、行政執行人等組成，并以社會人士為主，采用選任制或委任制產生。”由此啟動了公共圖書館法人治理的改革實踐。在接下來的幾年里，以中央機構編制委員會辦公室及國家事業單位登記管理局為推進主體，選擇山西、上海、浙江、廣東、重慶等五個省（市），由當地編制部門在部分面向社會提供公益服務的事業單位先期開展試點工作。廣州圖書館、山西省圖書館、重慶圖書館等作為公益性文化機構，相繼被列入當地試點單位，啟動了試點前期工作。鑒于各地試點工作進程不一，到2013年底，以組建理事會為標志，已建立起法人治理結構基本框架的公共圖書館有無錫市圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館、深圳市寶安區圖書館、成都市成華區圖書館等。

2013年11月，中國共產黨十八屆三中全會明確提出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”，全國各地黨的宣傳部門和文化行政主管部門紛紛將公共圖書館法人治理結構建設納入2014年度重要工作的“一號工程”。廣東的省立中山圖書館，浙江的省圖書館、湖州市圖書館，江蘇的南京圖書館、鎮江市圖書館等，均被納入當地試點單位。到2014年底，又有一批公共圖書館建立起理事會制度，包括溫州市圖書館、深圳福田區圖書館、合肥市圖書館、義烏市圖書館、廣東省東莞圖書館、南京圖書館等。

這一階段進行法人治理結構建設工作的公共圖書館開始增加，公共圖書館法人治理的建設工作開始從局部摸索階段轉變到積極推廣、鼓勵嘗試階段。

1.2各地區公共圖書館法人治理結構的現狀

公共圖書館作為公益性事業單位，建立法人治理結構要根據決策權力機構、管理執行機構、監督約束機構相互分離、相互制衡和精干高效原則，建立圖書館的理事會、管理層、職工大會和社會監督機構分權制衡的組織架構，明確圖書館各個利益相關者的權利、義務和責任，構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全的規范合理的治理結構和運行機制，為社會提供優質高效的公共文化服務。簡單來說，公共圖書館法人治理結構的建立實質上就是關于法人決策機構、執行機構和監督機構3個部分的權利、責任和利益的制度安排。通常情況下，其決策機構的建立常以成立理事會的方式實現。因此本文選取了9所已建立法人治理結構的公共圖書館，針對每個圖書館理事會的基本情況進行了比較，具體情況見表1。

表1　9所法人治理結構公共圖書館理事會基本情況對比

其中理事會成員結構基本按照“三三制”模式選出，即從圖書館主管機構（政府機構）、本圖書館人員、社會其他行業/人士代表中選出。最典型的“三三制”模式是廣州圖書館的理事會成員結構，具體情況是政府方代表5名，其中有市文化廣電新聞出版局的分管副局長、市財政局領導等；社會方代表5名，其中有圖書館行業的專家、文化藝術界代表、退休教師等；館方代表5名，其中有館長，黨委書記，副館長，館員代表，職工代表等。另外，深圳圖書館理事會成員11人，其中政府部門代表2名，圖書館代表2名，社會人士7名（包括社會科學界1名、文學藝術界1名、科技界1名、教育界1名、圖書情報界2名、讀者代表1名）；南京圖書館理事會14人，其中人大、政府代表3名，社會代表6名，館方代表5名。總的來看，在理事成員的構成上我國公共圖書館已經找到了基本統一的標準，在實踐中沒有出現相互沖突或相反的做法。

但在理事長的選任上則沒有統一的標準或普遍做法。有的圖書館根據當地政府文件規定，事業單位法定代表人不能進入理事會，因此圖書館法人代表即館長也不能出任理事長，如無錫市圖書館。但其他圖書館則有選舉館長作為理事長的，如深圳寶安區圖書館。總的來說，選任政府代表，尤其是分管部門的代表出任理事長的占到多數，選任圖書館代表，尤其是館領導出任理事長的也比較多；選任社會人士代表的占少數，上述9家公共圖書館中僅有兩家。

此外，法人治理結構的建立不僅體現在理事會的成立上，法人治理結構的真正落實還必須依靠各項配套工作的開展。其中，政府管理部門的配套文件，圖書館進行法人治理的配套制度，包括最重要的圖書館行業章程的制定，這些工作在各個地區都還處于各自摸索的階段，沒有統一的標準和范例。當然這也和我國不同地區在這方面的改革工作進度不一有關，有的試點地區早在多年前就開展相關工作，如無錫市自2005年開始，在衛生、教育、文化和體育等社會事業領域實施“政事分開、政資分開、管辦分離”改革，分別成立市醫院管理中心、市學校管理中心、市文化藝術管理中心（下稱文管中心）、市體育場館和訓練管理中心，在市政府直屬領導下獨立運行，代表政府履行出資人職責，負責管理下屬事業單位的資產、人員和業務，探索建立事業單位法人治理結構。其中無錫市圖書館和其他21個市屬文化事業單位進入文管中心，為無錫市圖書館的法人治理工作理順了關系，提供了制度上的保障。

為把法人治理結構試點工作引向深入，確保這一改革取得實際成效，政府部門應該隨著法人治理結構投入運作，積極采納各方建議和意見，繼續開展配套政策和制度的開發研究及監督落實。比如廣州市編辦事業局正在草擬幾個相關政策，內容包括取消雙軌制這一傳統的行政管理模式，讓理事會真正成為公益事業單位本身的一個決策監督機構；把人事權松綁，用人條件、用人規格、崗位設置的基本情況均由館里確定，經理事會同意后即可執行，只須報編辦、人社局備案等。雖然這些政策的最終出臺還需要各方的協調和一個長期的過程，但也能為圖書館建立法人治理結構提供長期有效的制度保障。

2　公共圖書館法人治理結構建設過程中存在的問題

截至2014年底，我國公共圖書館法人治理結構的建設已經走上了積極推廣、鼓勵嘗試的發展階段，這項工作最明顯的特點和成效是在公共圖書館管理體制中引入了外部治理。但經過比較分析，筆者認為我國公共圖書館法人治理結構的建設還存在不少問題，具體如下。

第一，在建立法人治理結構以后，政府與圖書館的關系仍然沒有明確定位，圖書館的運行與管理機制沒有完全從傳統的政府管理轉變到法人治理。

建立了法人治理結構的公共圖書館，與當地政府的關系理應從隸屬關系轉變為契約關系，這樣才能真正實現政事分開、管辦分離。但目前，在已經成立了理事會的公共圖書館中，理事會的決策地位沒有完全得到落實，有的理事會僅僅被定位為圖書館的咨詢機構，如無錫市圖書館。有的理事會雖然在成立之初被定位為議事和決策機構，如深圳圖書館，但在真正的管理中理事會的決策地位仍然很低，主要還是依靠政府主導。有的圖書館的管理變成了雙軌制，一方面是法人治理結構這種全新的模式在運轉，另一方面還保留了傳統的政府主導的管理模式，也就是由上級主管部門決定圖書館人、財、物等事項，如廣州圖書館。

第二，理事會的職責劃分雖然有比較統一的標準和內容，但在圖書館的現實運行中無法真正得到落實。理事會成員的表決權也往往成為一種可有可無的“形式”，比如來自政府代表的理事不可能突破自身身份和政府代言人的限制，也不可能站在圖書館的立場為圖書館說話，因此很多時候不發言、不投票、不表態，起不到真正的作用。從社會代表中選取的理事，也往往受制于行業和專業知識而無法真正提供合理建議或行使表決權。最關鍵的是現行制度下，許多可以由理事會審議決定的內容，由于政府的配套改革遲遲不落實也淪為一種“形式”，比如審議薪酬分配方案、用人計劃及考核制度，審議圖書館財務預算等。

此外，我國缺乏培訓和激勵理事的社會機制。怎樣做一名理事，做好一名理事的回報是什么等問題基本沒有配套的制度和機構來解決。

第三，公共圖書館自身面對法人治理結構改革的內在動力不足。法人治理結構不僅需要政府轉變觀念，更需要圖書館管理層轉變觀念。在建立法人治理結構前，圖書館管理層的產生由上級主管部門直接任免，在發展規劃與重大事項上主要依據上級政策或聽命于行政指令。如果建立法人治理結構，組建一個由政府、社會人士、圖書館代表構成的理事會，政府與理事會之間通過委托代理關系，將管理層的人事提名或審議權、重大事項決策權交給理事會，那么管理層的職權將大大減少。

此外，外部理事的加入使公共利益與讀者意愿將被更多考量，圖書館曾經的封閉管理狀態將被打破。這些都成為圖書館不愿過快過早建立法人治理結構的內在原因。

從目前圖書館法人治理結構的運行現狀來看，即便是建立了理事會的圖書館，對上述問題都還遠未觸及，這也從另一個側面反映出我國理事會治理結構的建設工作流于表面，形式大于內容的弊端。

3　結　語

法人治理結構作為政府轉變職能、公共圖書館體制創新的重要手段，結合我國的基本國情和特色，其基本邏輯應該是：政府轉變職能，從直接管轉向間接管（將決策權交給理事會），從微觀管理轉向宏觀指導，從行政管理轉向法治管理（制定法律法規或規章，明確各自的權利義務，理順各方關系），從而使公共圖書館成為獨立的事業法人，能夠自主行使權利，靈活處理事務。由此可見，政府職能的轉變是公共圖書館法人化、理事會有效行使權力的前置性條件。然而，由于我國現行公共圖書館管理體制存在著“法制化程度低，政府職能錯位、越位、缺位并存，行業管理體系獨立性差、成熟度低、規范性弱，法人制度欠完善等問題”，使公共圖書館法人治理結構的建立，將在較長一段時間內處于最初級的摸索階段，短期內難以形成完善的治理模式。

綜上所述，目前我國公共圖書館法人治理結構的建立開始步入積極推廣，廣泛嘗試的階段，各地區圖書館紛紛成立理事會，圖書館屆正式開啟了法人治理的新紀元。但形式上的完備不等同于實施上的有效，僅僅搭建起理事會的框架不等同于法人治理結構的全面建立，我國公共圖書館法人治理結構的建設需要進行全面而周密的制度設計，需要政府配套制度的支持，也必將受到政府與事業單位改革進程，特別是政府職能轉變進程的影響。

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A

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