透視土地制度改革三大看點

陳瑜　郭雅茹　陳剛

剛剛發布的中央一號文件對土地制度改革的部署又有重要指向，集體經營性建設用地入市由2014年的“允許”變為“賦予”，首提“改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制”，加上“引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業”，成為農村土地制度改革三大看點。

中央一號文件在土地制度改革板塊首先“連脈”中央深改組第七次會議有關土地改革的“三不”底線，各類試點須以“確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”為前提“審慎穩妥”推進，并做到“封閉運行、風險可控”，防止出現顛覆性錯誤。其后，提出一系列關于“三塊地”（農村土地征收制度、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革）的試點部署。而對于承包地的相關問題，則散見于集體產權改革和加快構建新型農業經營體系中。

針對集體經營性建設用地入市，文件由去年的“允許”變為“賦予”，可以理解為政策上的賦權。改革在更前進了一步的同時，也倒逼現有法律必須突破，修法指日可待。

中國社科院研究員王小映表示，農村集體經營性用地若要入市，肯定要和城鎮國有經營性建設用地市場并軌。首先體現在，同樣可以通過出讓、租賃、入股三種方式進入市場；農村集體經營性建設用地出讓后，還可以和國有出讓土地一樣進行轉讓。“這意味著，將來經營性建設用地不管是國有還是集體所有，將實行統一的使用管理制度，建立統一的一級市場和二級市場。”

在宅基地方面，文件首提“改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制”。國務院發展研究中心農村部研究室主任、研究員張云華認為，“福利分配，免費使用”是農民住宅用地取得與使用制度，國家在很大程度上保護了廣大農民的居住權利，但與此同時，這種制度也造成許多農村中存在“一戶多宅”和空心村現象，大量宅基地閑置浪費。

“近年來，數億農村人口進入城鎮定居，未來若干年還將有上億農村人口遷入城鎮居住，越來越多的農宅將空置。在此背景下，農民住宅用地取得方式有必要進行改革。”張云華說，“一方面應重點鼓勵農民利用農村中原有的空閑農宅，對農民利用閑置農宅給予獎勵或補貼，以經濟激勵來變廢為寶，節約土地。另一方面應試點宅基地有償取得與有償使用制度，對城郊地區新申請宅基地實行有償取得方式，對農村外來人員使用農宅，及農戶多占宅基地的則實行有償使用制度。”

“引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業”是土地承包經營權改革的新提法。“引導”二字說明中央對這幾年地方搞土地股份合作的認可；首次提出“土地經營權入股”而非“承包經營權”入股，則區分了入股的主體。中國社科院農發所研究員黨國英表示，只講經營權入股，體現了漸進改革精神，防止了農民因股份流失而失去承包權。

“但是，有兩個問題需要注意，一是家庭經營是可以做到規模經營的，家庭農場規模經營主體等更適合生產環節，相比較而言，合作社應該在流通、農機等服務環節發揮作用。二是搞土地股份合作規模往往比較大，所以必須要以農民自愿為前提，這是關鍵問題。”黨國英說。