公立大學回應社會問責的新思路

余平

摘要：受新管理主義的影響，問責制被逐步引入美國高校領域，成為公立高校提高社會問責意識、規范社會問責行為的一個有效手段。美國加利福利亞大學（以下簡稱“加州大學”）自2009年起發布年度問責報告，以自愿問責取代以往政府為主導的行政問責。通過《加州大學2014年問責報告》的解析，可以為我國公立大學回應社會問責提供新的思路。

關鍵詞：加州大學;問責報告;教育問責

自20世紀80年代以來，隨著知識經濟的到來，高等教育在政治、經濟以及科技等諸多領域的作用日益突出，美國高校自身承擔的責任也越來越重要。公立高校由于資金方面主要依靠政府支持，因此，接受政府和公眾的監督可以說是義不容辭的責任。同時，受新管理主義的影響，美國政府開始對高等教育進行適度干預，高等教育質量也成為公眾關注的焦點之一，問責制從以往的政府機關、公共部門領域逐步進入了公眾的視野。在這種情況下，公立高校就如何回應社會的問責在各州出現了制度上的分野，一是以政府為主導的行政問責，二是美國高校的自愿問責系統。

一、加州大學年度問責報告的源起與發展

加州高等教育問責制由來已久。面對公立高校出現的諸多變化，如學費上漲壓力、在校率和畢業率的日趨減退，社會大眾也開始質疑他們所花費的高昂學費最終能夠產生何種收益。[1]1991年，迫于外界壓力，加州政府通過了《加州高等教育問責報告條例》。該條例旨在希望各高校通過人、財、物等多方面的努力，提高學生在校期間的知識、能力和技能。同時，加州政府要求所有公立高校每年必須向州教育主管部門提交問責報告，內容涵蓋學生的生存現狀、教師的教學與科研水平、院校財務狀況以及其他與學生利益密切相關的規章制度等幾大領域。[2]在此基礎之上，包括加州大學在內的公立高校也開始著手年度報告，希望通過年度的問責報告向州政府提交“行政任務”，以回應公眾對高校的質疑。但由于報告本身存在著諸多的弊病，如學生在校的水平無法衡量、必要的資源（學生背景和種族狀況）難以獲取和分析。另外，問責報告主要應付教育行政部門或者政策制定者，而非廣大的公眾。因此，建立在行政基礎上的問責報告缺乏有效的公信力，其執行阻力重重。

2008年，面對愈演愈烈的公立高校信任危機，加州大學校長馬克·尤杜夫（Mark G.Youdof）改變以往被動的行政問責策略，取以公開辦學信息、主動接受公眾監督的方式。在他的領導下，加州大學于2009年發布了新的年度問責報告，該報告通過完備的體系以及更加詳細、透明的數據向公眾說明加州大學是如何有效完成教育使命的;加州大學每年是如何針對性地使用資金的;面對新的環境變化，加州大學又是如何及時做出反饋的。報告也向加州地區民眾和立法者說明加州大學的本質，即公立高校的任何決策是完全對加州地區民眾開放和負責的。[3]近幾年來，加州大學的年度問責報告又經過多次修訂，并日趨完善。

二、美國《加州大學2014年問責報告》的內容解析

通過對《加州大學2014年問責報告》（以下簡稱“報告”）的內容解析，發現它將聚焦點放在學生、教師和學校三大層面。在學生層面，重點關注學生發展的問題，引領學生來源多元化;在教師層面，強調教學質量至上，重視教師隊伍專業建設;在學校層面，呼吁為社區服務，倡導多元融資及合理分配。

（一）關注學生發展問題，引領學生來源多元化

學生發展是高等教育的重要問題。在當前的高等教育質量的聚焦點下，很多公立高校正調整這方面的政策，不斷引入對高等教育新的評估方式。《報告》回顧了學生的發展情況，指出新生的人數變化以及面臨生存的壓力，并通過各項措施引領學生來源多元化。

1.關注學生發展問題

加州大學對學生發展問題高度關注，特別是學生的生存能力的問題。在過去的20年里，加州大學新生人數逐年增加。據統計，每年申請加州大學的學生人數以10%的速度遞增。[4]這主要歸功于加州地區的《高等教育總體規劃》（the California Master Plan for Higher Education），后者保證優秀的高中畢業生和部分社區學院轉換生進入加州大學，從而為其提供了充足的生源。盡管加州大學近幾年在緩解學生的經濟壓力方面做了一系列的努力，如為低收入家庭的學生爭取聯邦佩爾助學金（the federal Pell Grant program）的名額;實施加州大學經濟援助計劃（UCs financial aim program）以及聯邦、州、學校三級系統的教育補助金。但《報告》指出，目前學生們的生存壓力仍然面臨著挑戰。首先，學生的學雜費上漲和生活成本增加（如圖1所示）。目前，加州大學的學雜費和生活成本普遍高于AAU（Association of American Universities，美國大學聯合會）的公立學校成員，部分原因在于加州地區物價水平比其他地區要高。其次，迫于當前的經濟不景氣狀況，加州大學低收入家庭學生面臨貸款壓力。2012-2013年加州大學學生財政資助的年度報告（Annual Report on Student Financial Support）中指出，超過一半的本科生依靠學生貸款來完成學業，平均貸款額為20500美元，未來償還期限也將不斷延長。[5]

2.引領學生來源多元化

長期以來，加州大學致力于提供一種多樣性、多元化的環境。對此，加州大學采取了一種針對學生來源多元化的調查，旨在研究當前學生來源的問題及提出相應的解決思路。總體來看，近十年來加州大學的種族多樣性體現明顯（如表1 所示）。在性別結構上，女生除了一些個別偏向的領域如物理工程學方面外，在各個學科都有一席之地。另外，在幫助弱勢群體子女通過接受大學教育實現社會流動方面，加州大學比其他公立大學做得更出色。從學生種族和畢業率的關系來看，亞裔學生畢業率最高，白人次之，其后是墨西哥裔、西班牙裔和拉丁裔，黑人最低。另外，《報告》還提出多元化帶來的問題，如加州大學一項針對校內的風氣調查（UC Campus Climate Survey）中明確指出當前校園排外現象仍需改善，這主要表現在校園的種族歧視問題上。相關數據顯示，大約79%的本科生對學校的環境氛圍總體感到滿意，但部分非裔美國人的民族認同感比較低。在宗教方面，調查中的穆斯林學生普遍感到不受尊重。[6]

（二）強調教學質量至上，重視教師隊伍專業建設

從世界發展趨勢來看，高等教育質量評估是頗受社會各界關注的重要議題。加州大學在本科教學質量評估和研究方面做出了不懈的努力，同時也重視教師專業隊伍建設。

1.強調教學質量至上

加州大學強調教學質量至上，并為其提供一系列的保障。總體來看，加州大學本科教學質量保障主要有外部評審和內部自評兩種方式。外部評審是指高校授權專業的評估機構進行針對性地評估，如西部院校聯盟（Western Association Of Schools And Colleges）每五年會對成員院校進行各方面評估，包括學生的學術目標與進展等，近幾年聯盟又將學生的學業目標作為重點評估項目，以確保院校間的教學質量問題。內部自評是指加州大學每兩年針對本科生進行的學習經歷調查（UC Undergraduate Experience Survey，UCUES），該調查目的是通過了解本科生的基本信息和學習經歷，為本科生的質量評估提供依據。最新的調查報告數據顯示，80%的學生對大學的學習經歷很滿意。在學習結果的調查中發現，學生們普遍認為與剛入學相比，他們的分析和評判思維能力、閱讀和理解學術資料的能力、口語表達能力有了很大的提高。[7]目前，加州大學的十所分校擁有超過800個研究中心、機構、實驗室及研究項目，有5個醫學研究中心，3個國家能源實驗室等，這些條件能為加州大學在教學與研究方面的進步與突破提供幫助。

2.重視教師專業隊伍建設

加州大學高質量的教學和研究保障離不開一流的教職工系統。《報告》也提到加州大學極其重視教師隊伍的建設。珍妮特·納波利塔諾校長（Janet Napolitano）認為教師們對加州地區乃至整個國家的貢獻功不可沒：“我們不僅是為加利福尼亞州服務……同時我們是為世界而服務。”[8]事實證明，專業隊伍的建設帶來的效果顯著。加州大學教師隊伍在過去的十年間取得的成績頗豐：目前已經取得60項諾貝爾獎以及61項國家自然社科獎。截止2013年6月，加州大學中就有61名教師被授予麥克阿瑟榮譽勛章（MacArthur “Genius” Grant），286名教師是美國社科院的成員以及410名教師是美國科學藝術協會成員。[9]與此同時，行政人員的增加也為教師專業隊伍建設提供必要的保障。在過去的幾十年間，加州大學行政人員的人數占教職工總人數的比例從原來的11%上升到34%。[10]近幾年，由于州政府財政扶持力度的銳減，加州大學在教師專業隊伍建設方面仍面臨挑戰。如優質人才引進與留守方面的壓力增加了教師隊伍“更新換代”（faculty renewal）的難度，教職工薪資改革帶來的阻力等，這些都影響教師專業隊伍建設的進程。加州大學在未來的教師管理工作中將繼續自我審視，從制度完善、人文關懷等方面予以支持。

（三）呼吁高校為社區服務，倡導多元融資及合理分配

現代大學自產生以來，就生成了“教學、研究與服務”三大職能。作為公立高校的加州大學，一直將社區服務作為發展的特色與重點;在資金來源和使用方面，倡導多元融資及合理分配。

1.呼吁高校為社區服務

自20世紀60年代以來，加州教育行政部門頒布的《高等教育總體規劃》中便提到：加州大學及加州學院（現已改名為州立大學）都有服務社區的義務，特別是以培養醫療健康專業人員著稱的加州大學更有義務為社區的安全與健康著想。[11]《報告》也指出，加州大學目前是該地區唯一的能夠授予醫學博士學位的公立機構。換句話來說，加州大學培養醫學專業人員旨在服務于當地的醫療系統，保障加州地區的公共健康。同時，加州大學還擁有針對性的醫學博士學位點以及輔助的健康科學項目。醫學包括了牙醫科學、藥學、視光學以及護理和公共衛生等方面;健康科學項目的研究，目的是培養海內外精英人士具有教學、研究和臨床的技能。據統計，該項目每年平均能為加州地區輸送14000名醫療健康專業的人才。近年來，加州大學啟動了3000多個醫學臨床試驗，相應的經費也高達20億美元。[12]總之，在當前的條件下，加州大學所屬的5個醫學研究中心能有效地保障整個加州地區的醫療系統，特別是在培養醫學人才、促進生物醫學和臨床前沿性研究、為成千上萬名從事醫學的人提供就業方面予以支持。

2.倡導多元融資及資金合理分配

為保障高校的可支配資金的持續增長，加州大學希望建立起多元化的大學融資機制，該機制是一種可持續性、可依賴的收益方式。事實上，美國公立大學的資金來源除了政府的必要支持外，還有很大一部分是來自社會的捐贈。就政府支持層面來說，其財政預算將進一步緊縮，這讓加州大學的融資陷入尷尬境地，一方面社會的捐贈并未實行有效的管理措施使得資金難以保障，另一方面加州大學在近幾年支出不斷上漲。《報告》針對該問題指出，加州大學未來將通過多種途徑來實現融資的多元化。一是必要的學費上漲;二是呼吁政府支持力度的恢復;三是完善私人捐贈體系。同時，為保障資金的有效利用，加州大學強調必須通過與多部門的合作，合理分配資金。在過去的經驗探索中，加州大學在減少必要的開支方面早有先例。如2012-2013年期間，加州大學40%以上的教育支出都是通過不同部門之間的通力合作來完成的。[13]

三、《加州大學2014年問責報告》的特征

《加州2014年度問責報告》的特征顯著，主要體現：涵蓋的內容極其廣泛，報告的主體是以學生為中心，并關注以績效為核心的動態評估，旨在解決學校與社會兩個層面的問題。

（一）內容涵蓋面廣泛，指標體系完備化

加州大學2014年問責報告內容十分豐富，幾乎涵蓋了高校的全方位。具體來說，報告主要包括三大方面：第一部分是從整體的視角總結過去的一年中，加州大學所遇到的機遇與挑戰，并對重要問題進行解釋與分析。第二部分是報告的重點，涉及到學生入學、學術科研、教職工情況等內容，并對各個情況進行詳細地說明。內容共有13個一級指標，下設69個二級指標（如下表2所示）。第三部分則是附錄，主要是說明該報告所用的研究方法與數據來源。

加州大學2014年問責報告的內容也體現了指標的完備化。整個問責報告是通過橫縱向兩大層面來進行說明。橫向上，報告內容所引用的數據來源主要包括三個方面：一是加州大學各機構部門針對學校各方面進行調查研究生成的基礎數據;二是加州教育主管部門的真實數據;三是非政府組織的調查數據。如加州大學集合美國大學聯合會（AAU）其他成員的相關信息，數據信息最終以均值作對比而產生。為保證數據的科學和完整性，加州大學的部分辦學指標還與其他研究型大學對比產生。縱向上，加州大學對比了近10年來其數值的變化，以此反映其動態發展狀況。

（二）報告重點關注學生的發展，著眼于高校績效評估

雖然問責報告輻射面廣，包括了校方、教職工以及學生發展三大層次，但就內容的著重點來說，問責報告以學生的發展為中心，既重視教育過程，也著力于教育輸出。例如在問責報告章節分布上，就涵蓋了本科生的注冊與錄取、學生的支付能力、學生的學習情況和科研水平多個方面。在加州大學看來，學生的學習和研究質量的提高是公立大學發展的首要前提。同時，報告也提供了一種新思路，即通過調查學生的在校經歷，分析可能影響學生學習質量的幾大因素，如社會背景、學術參與、校園活動，最終以翔實的數據來說話。在高校的績效評估問題上，問責報告也以“衛生科學和醫療服務”兩大方面回答了本大學系統如何滿足本州教育需要以及服務地區發展，體現了“效率與公平”的評估原則。

（三）報告有效解決大學與社會之間的矛盾

公立大學與社會之間的矛盾，可以歸結二者對高校外部問責的看法不同。如何健全問責制度及改進高校的透明度，也是美國各界人士思考的問題。加州大學問責報告基本上每年對該問題進行陳述和解釋，指出“問責報告的內容可能有所變化，但是遵循自愿問責的方式將恒久不變” [14]。自愿問責制度服務于不同的社會對象，旨在展示公立大學的責任和管理能力等多方面的形態。這也是美國高等教育未來委員會在2006年發布報告《領導力的考驗：美國高等教育未來規劃》（A Test of Leadership： Charting the Future of U.S.Higher Education）所提到的：“在美國高等教育問責之下，其學生入學機會、負擔能力以及質量問題將得到改善。”[15]

四、加州大學問責報告對我國的借鑒與啟示

雖然我國的教學質量評估也在近幾年有了長足的發展，在教學成效、評估手段方面也取得了很大成效，但是對于本科教學質量評估的制定與影響來說，還不能令人滿意。對此，通過加州大學問責報告的解析，可以為我國公立大學回應社會問責提供新的思路：轉變高校問責的方式是回應公眾質疑的有力途徑;規范問責報告的內容是促進教育進步的重要手段;擴寬數據采集的渠道是保證問責績效的關鍵因素。

（一）轉變高校問責的方式是回應公眾質疑的有力途徑

接受社會和公眾問責是公立高校不可推卸的責任。加州大學通過發布年度問責報告，改變了原有以政府為主導的行政問責，取而代之的是自愿問責，這種方式的轉變是回應社會和公眾質疑的有力途徑。在以往的行政問責中，高校只是在被動地接受行政部門的行政命令，參與編寫的人員幾乎是領導層和行政管理人員，教師與學生往往被排除在外。在報告的內容上，呈現的絕大多數是行政話語和專業術語，并沒有考慮一般公眾為目標受眾。因此，以政府為主導的行政問責既不能回應公眾的質疑，又得不到公眾的理解。加州大學發布的年度問責報告則充分考慮了主要讀者群的需要，并明確指出：“作為一種管理工具，問責報告是寫給加州大學管理人員和教職工的。作為一種文件，它有權對加州大學的利益相關者，如州立法者、潛在的捐贈者以及其他有貢獻的人負責。”[16]在加州大學的認識里，滿足公眾對于公立學校的知情權，歸根結底就是高校主動將年度問責報告作為公眾了解學校的窗口，并竭盡所能向公眾展示學校的各個方面，既表明成就也不回避問題。正是有了這種方式的轉變，學校才會以學生和公眾關注的視角，將學習內容、學習方式、學習過程及結果作為選取指標，繼而形成慣例，每年向社會發布。

? （二）規范問責報告的內容是促進教育進步的重要手段

教育問責報告作為問責系統重要組成部分，其根本目的在于改善學生的學習質量。事實上，加州大學年度問責報告，除了回應公眾質疑，更主要的用以審視內部存在的問題。因此，規范問責報告的內容被視為促進教育進步的重要手段。在規范問責報告上，首先，呈現對象要清晰明確。問責報告的表述方式會隨著服務對象的不同而變化，在撰寫報告之前理應明確呈現對象。傳統的問責報告以政府為主導，服務對象絕大多數是官員和專家。加州大學的年度問責報告可以說將賦權的對象從專業人員擴展到社群和家長，這也體現了教育管理理念上的又一次進步。[17]其次，報告內容呈現的信息要全面。理論上來說，問責報告的內容就應當是問責指標，但指標的確定需要各方形成廣泛的共識。加州大學的問責報告由州和地方教育委員會確定報告應關注的內容，并將所有學生納入了報告范圍，特別是一些屬于弱勢群體的學生。再次，問責報告在內容上不能僅是簡單地羅列信息或作為總結性功能，而更傾向于一種形成性的功能。具體來說，問責報告的形成性功能表現在為參與者提供了反饋的視角，能為家長參與、支持其子女的教育提供信息基礎。[18]作為一所公立大學，在任何時候，都要將問責報告視為自我審視的一種手段，以迎接大眾的拷問。

? ?（三）擴寬數據采集的渠道是保證問責績效的關鍵因素

對于高校問責報告的內容來說，數據信息來源的多樣化是保證問責績效的關鍵因素。加州大學年度問責報告所引用的數據信息，絕大多數是從高校、政府和第三方組織的調查研究中所得到的真實反饋，因此問責報告的結論既具有權威性，又有現實意義。如加州大學在調查學生地區、習俗等的多樣性問題上，主要采用的是面向全校學生的SERU調查，它是測量全美研究型高校本科學習經歷的重要工具之一，該方法能有效反映出加州大學本科生在校的真實情況，因此采集到的數據具有代表性。相比之下，我國本科教學質量報告除了面臨報告對象錯位、報告內容失真等問題，實際上還反映出數據信息獲取單一的毛病。對此，公立大學在獲取相應數據信息上，應盡可能與政府、第三方組織聯手，擴寬數據采集的渠道。具體來說，公立大學應結合自身的真實情況，通過建立專門本科教學質量評估的機構，在實地調查基礎上能有效地采集日常教學運行狀態的原始數據并加以分析，從而為本科教學評估提供科學的決策。同時，政府部門也應該從監管的角度入手，進一步引導公立高校回歸教學本質，使其提供科學而完整的教學運行數據。此外，第三方組織亦可以與公立高校建立合作關系，為廣大民眾搭建高校問責的數據信息平臺，以此來保證高校問責的績效。對于公立大學來說，只有重視教學、研究和服務功能，才能探索出高校問責的新思路。

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（責任編輯劉第紅）