農信社縣級聯社的多元目標和選擇性執行

劉開宇+李曉雨+周立

在農信社的管理和運作中，除了股東與管理層的委托代理關系外，還存在農信社與央行、銀監會、地方政府以及省聯社之間的委托代理關系。由于多個委托人的目標有所差異，甚至相互沖突，所以多重委托關系的并存使農信社在經營中存在多元目標，帶給基層農信社的一個基本問題就是“協調”。本文基于河北省農村信用社某縣聯社的調研，分析農信社的多個委托人與多元目標的形成，以及多元目標之間的沖突和協調問題。截至2015年4月末，該縣聯社共有職工466人，總資產133.8億元，吸收存款近120億元，各項貸款余額45.6億元，其中涉農貸款32.2億元，較年初增長1.8億元；小微企業貸款余額16.3億元，較年初增長1.4億元。該縣聯社于2015年8月召開了社員代表大會，通過了組建農村商業銀行的議案，開始農信社向農商行的改制。

縣級聯社的多元目標

該縣聯社首先是具有追求商業利潤的目標。除此之外，還有另外四個目標來自四個“委托人”：中國人民銀行（以下簡稱“央行”）、中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱“銀監會”）、河北省農村信用社聯合社（以下簡稱“省聯社”）以及該聯社所在的縣級市政府（以下簡稱“市政府”）。這五方面的經營要求，使得縣級聯社經營，處在多元目標中。

央行與銀監會的監管

央行和銀監會是農信社的主要監管機構。銀監會主要監管“風險”，以微觀上的經營風險監管為導向；而央行監管“錢”，以宏觀上的系統性金融風險監管為導向。

銀監會設置了信用風險、流動性、效益性以及資本充足情況等分類監管指標，每年都會對金融機構進行監管評級，并根據監管評級和風險等級，決定對農信社的業務審批（如是否允許增開網點、設立接口）、進入退出（如是否批準加入同行拆借市場）和高級人事的控制。值得注意的是，日前通過的《商業銀行法修正案（草案）》中刪除了存貸比不得超過75%的規定，并由法定監管指標轉為流動性監測指標。此外，銀監會要求該縣聯社等涉農金融機構執行“兩個不少于”的政策，即“涉農貸款投放的增速要確保不低于全部貸款增速，投放的增量要確保不低于上年”，完成目標能得到相應的財政獎勵。

央行對存、貸款利率進行管理，并通過存款準備率（定向降準）、再貼現（支農再貸款）、公開市場操作（銀行間市場利率）以及2011年新設的合意貸款（合意貸款是指央行對銀行業金融機構在一個時期內的貸款總額進行投放節奏與投放規模的調控）影響農村金融機構的經營。央行以合意貸款的方式對縣級聯社的貸款實施規模管控，即該縣聯社貸出的數額不得多于人行給定的配額，否則將對該縣聯社進行行政約談或施以減少未來貸款規模等懲罰。

省聯社的管理及與銀監會的對比

一般而言，省聯社由省內各個縣級聯社共同出資組建。河北省聯社管理該縣社的經營狀況，如客戶管理、效益管理、風險內控，并且控制該縣聯社的招聘指標。在績效考核上，河北省聯社建立了全省統一的績效考核系統，通過綜合的指標體系評價各家縣級聯社的總體經營情況，這樣的排名機制具有很好的激勵性，但在具體的指標設計上不盡合理。

首先，很多指標都要計算人均。使用人均指標的初衷是評價該縣聯社的經營效率，但是經營不好的縣聯社可能就會少招聘、減少員工人數，經營好的縣聯社為擴大業務可能多招聘、增加員工人數。這樣一來經營好的縣聯社的人均指標可能反而不如經營差的縣聯社。如果用整個聯社的數據評價效益，或者用單位資產供養的員工數來評價社會效益，或許更顯公允，因為這反應了該聯社解決了多少就業。

其次，在業務上，省聯社管理權限較寬，但權力和責任不對等，而且具有自身利益訴求。第一，規模以上貸款需經省聯社批準，這是必須的一道程序，否則縣聯社就不能放款。省聯社擁有這項權力，卻不承擔相應的責任，因此并不把這項批準程序稱為“審批”，而是稱為“咨詢”，在回復批文中明確指出“放與不放，由聯社自己決定，由聯社自擔風險，自主承擔民事責任”。第二，若該縣聯社以自己的名義申請進入銀行間交易商協會，在程序上會慢一些，但是同業拆借利率可以由自己決定、收益可以由自己享有；如果經由省聯社進入銀行間交易商協會，可能在程序上快一些，但是獲得同業拆借的利率更低，因為其中省聯社要分享一部分。第三，省聯社的辦事效率低，就該縣農信社改制成農商行簽章的事，在省聯社就用了一個月，前前后后耽誤了三個月時間。

省聯社與銀監會的監管同作為行業管理，一方面很多監管指標比較相似，比如都設置了風險性指標，且在風險指標的細分指標上也大同小異，只不過省聯社更偏重于實務經營中的風險。另一方面二者又有不同，銀監會將主要精力放在風險監管；省聯社在其指標設計更關注效益。銀監會只設置了一類效益性指標；而省聯社設置的效益性指標、發展性指標和客戶與市場等在廣義上都可以歸為效益性指標。銀監會屬于政府部門，與農信社之間的利益關系較小，而且銀監會對農信社的監管不收取監管費，從政府作為全體人民的委托人這一角度來看，將風險作為第一監管要務理所應當；省聯社作為全省農信社的協調管理部門，更多地為農信社的經營和發展考慮。因此二者在指標設置上的差異一方面是職能不同所致，另一方面也是在監管上分工合作、各有側重。

地方政府的角色

市政府和縣聯社之間沒有直接的管理關系，但是與市政府保持良好關系可以獲得相當程度的“人情收益”，這些“人情收益”體現在縣聯社股份制改制時的全力支持、獲得相應榮譽以及行政事務上的便捷。

農信社作為縣域的獨立法人機構，往往也是縣域最大的金融機構，與地方政府有著密切聯系。2003年改制以前農信社是地方政府的“錢袋子”、地方經濟的“臺柱子”，改制后地方政府又以城投公司為依托，利用信托、城投債等多種形式要求農信社提供貸款支持。在2008年國家推出4萬億經濟刺激計劃時，地方融資平臺的大部分資金都流向了地方上的基礎設施建設（高鐵、機場、高速公路等）。市級農信社系統也向當地融資平臺投放了七八十億元的貸款，其中縣農信社向其縣域融資平臺公司投放了8億元貸款（據了解，該地高鐵站就有農信社資金支持），至今還未收回。

但這種情況今后不會再出現了。2014年國務院43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）對地方債和地方融資平臺公司作了明確規定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”、“明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔”。《意見》表明，今后地方政府舉債只能自己發債，不能再通過融資平臺公司，“經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。”

這樣一來，地方政府對農信社的要求基本只有支持當地企業、促進當地經濟發展。根據縣農信社的描述，為了激勵農信社支持當地企業發展，政府對其支持地方經濟發展的激勵力度比較大，比如提供資金支持、財政補貼等，而且還有公車獎勵。今后改制成農商行后跨縣域經營，也少不了地方政府往外“推銷”。

多元目標的沖突和選擇性執行

農信社的盈利目標受到以上四個“委托人”目標的影響，并且“委托人”目標之間也存在相互影響，這些矛盾導致農信社對部分政策一定程度上的選擇性執行。

合意貸款規定的選擇性執行

農信社的盈利目標也受到人行合意貸款進行貸款規模控制的負面影響。從經濟轉型升級的角度來看，合意貸款有其合理之處，控制貸款規模、防止經濟過熱來為產業結構調整留下空間。然而，這一目標卻對農信社縣聯社的經營收入和利潤產生較大影響，與其盈利的目標相沖突，對該縣農信社這樣即將改制成農商行、有擴大業務需求的農信社來說更是如此。縣農信社存款規模近120億，貸款規模40多億，存貸比僅30%左右，但就是因為央行合意貸款規定貸款規模每月不能“超支”，導致這部分資金只能閑置或者尋找利率較低的銀行間市場，無法滿足實體經濟的信貸需求，而且農信社為此要負擔較大的負債成本壓力，降低了農信社的盈利能力。

縣聯社在對這一沖突的處理中，采取了在市政府幫助下選擇性執行合意貸款規定的方法，具體而言就是采用“先斬后奏”的策略爭取政策照顧。以該縣農信社為例，在2014年其前三季度貸款超過了央行合意貸款設定的上限值，為此央行石家莊中心支行就貸款規模、是否存在違規貸款等在該縣農信社開展了為期一個月的調查。縣聯社認為他們放貸都是符合實體經濟需求的，既然沒問題就應該增加貸款額度，但最后一個季度貸款額度仍然是0。

由此可見，銀監會在對存貸比指標放松，央行則自2011年以來使用合意貸款給農信社等金融機構更多約束，二者施加給農信社等基層金融機構的目標并不一致甚至有一定沖突，也讓農信社面對沖突的“雙重任務”。只不過在這“雙重任務”中，合意貸款是配額管理，是一個硬性的指標，而存貸比則屬于可以彈性執行的軟約束，尤其是在《商業銀行法（修正案）》即將實施之后。根據該縣聯社描述，央行和銀監會剛分開的時候，農信社和央行關系更好；但近幾年，農信社和銀監會的關系反而更近，和央行的關系更緊張，很大程度上就是因為貸款規模管控這一政策并非十分合理。

“兩個不低于”政策的選擇性執行

自提出涉農和小微貸款“兩個不低于”的目標以來，各級農村金融機構都有意將信貸資金向“三農”和小微企業傾斜。根據《中國人民銀行中國銀行業監督管理委員會關于建立〈涉農貸款專項統計制度〉的通知》（銀發[2007]246號），“中國人民銀行總行及分支機構采集和匯總涉農貸款數據后，與銀監會及其分支機構進行數據信息共享”。但是《涉農貸款統計制度》對一些涉農口徑貸款分類的模糊性，使得農信社容易尋找政策空間，為完成“兩個不低于”的目標而可能向央行虛報或錯報數據。

“兩個不低于”與農信社盈利目標之間有一定的沖突性。以該縣農信社為例，前三年都完成了這一任務，但2015年預計很難完成，銀監部門對此沒有硬性規定對完不成的縣聯社進行處罰，但是會限制一些業務的辦理，比如農信社改制成農商行的日程要因此拖后一年。所以一定程度上看，“兩個不低于”是一種帶有政治任務的要求，雖不像風險監管指標那樣必須滿足規定、不折不扣執行，但2015年對縣農信社而言，卻屬于明確要求但執行困難的任務，雖然有一定彈性，但是彈性執行的空間比較小，否則自身利益受損。而且，上級交代的任務沒完成，縣農信社也會在與其他完成任務的農信社的對比中，感覺到上級領導對待的特殊性，這也是一種“無形的壓力”。

為滿足銀監部門“兩個不低于”的要求，2015年第一季度，縣農信社對有關涉農、支農、小企業和微型企業貸款的部分項目進行了選擇性調整。不過在2015年5月份央行石家莊中心支行對該縣農信社的檢查中，以上四項貸款的部分項目因不符合《涉農貸款專項統計制度》的規定，被要求重新劃分歸類。縣農信社通過對部分涉農指標的選擇性劃分，完成了上級規定的任務，看似操之過急，亦是可以理解，至少未來幾年滿足要求，就變得很容易了。

結論和政策建議

從這次調研可見，縣級聯社存在盈利、與地方政府形成良好關系以及服從央行、銀監會和省聯社的管理的多元目標。并且，央行的管理與銀監會的管理、央行的管理與縣級聯社的盈利以及銀監會的管理與縣級聯社的盈利都存在一定的沖突，為解決這些沖突，縣級聯社選擇性執行了銀監會“兩個不低于”的政策和央行合意貸款的規定。

在解決合意貸款的選擇性執行問題上，如何協調銀監會與央行“一松一緊”之間的沖突？簡單來說，實行分類監管：對存貸比較高的商業銀行實行較嚴格的合意貸款控制，而對存貸比較低的商業銀行則允許短期內突破合意貸款的限制。

在解決“兩個不低于”的政策的選擇性執行上，銀監會首先不應“一刀切”地針對所有金融機構，畢竟對于涉農貸款已經很高的農信社，面對產值比重本身就低的農業，很難在一個高基礎上繼續保持高增速、高增量。在對農信社支農、涉農貸款的統計制度上應該統一部門或者緊密合作，并進一步細化對于涉農貸款口徑下幾類貸款的規定，減少基層機構的可乘空間。

與地方政府相比，省聯社對農信社的制約卻比較大，二者之間的問題主要在于權責不對等。省聯社掌握了農信社管理較大的“權”，卻沒有承擔著這些權利相對應的“責”，這樣的權責不對等，一定程度上降低了農信社的經營效率，導致當下對省聯社去行政化的呼聲很高。為協調縣級聯社與省聯社的關系，一要減少省聯社的權力范圍，將其建設成服務性平臺而非行政性機構，增加農信社的自主權；二要增加省聯社應該擔負的責任，使省聯社為行使的權力負起相應的責任，減輕農信社的負擔。總而言之，權責對等是一個基本的原則，而且現在面臨農信社向股份制農商行改制，明確省聯社的權力范圍，才能避免未來在對農商行的管理上和董事會相互掣肘。

在縣級農信社與地方政府的關系上，地方政府的管束和制約會越來越少。農信社在信貸方面，力圖為支持當地經濟發展，多爭取貸款額度；同時，縣政府則給予農信社一定程度的財政補貼、稅收優惠、榮譽獎勵，這一點在縣政府對農信社股份制改制的大力支持上得到了充分體現。在處理農信社與當地政府的關系上，這樣的良性互動、互利共贏的關系，以及已經取得的改革經驗，是值得借鑒和推廣的。

本文獲得國家自然科學基金（71573265）支持。

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）