尋覓油氣改革突破口和試驗田

□ 文/張抗

尋覓油氣改革突破口和試驗田

□ 文/張抗

莫北/圖

作為中國能源和經濟體制改革的重要組成部分，油氣體制改革目前呈現蓄勢待發之勢。

油氣生產不能滿足經濟發展和能源結構優化需求，油氣管理體制與深化改革形勢難以互容，國有油企大而不強，效率、資本回報率較低，以及管理體制缺陷成為人們詬病的焦點。人們議論紛紛：油氣體制改革卡在哪里？突破口在何處？怎樣才能走上一條較為順暢的改革之路。

9月13日，我國國企改革總體框架文件《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》正式對外公布，再提“混合所有制改革”問題。混合所有制的目的是建立市場化的經營管理體制，但混合所有制改革的要點不止于“混合”本身，而是要通過它實現國有企業資本多元化、管理體制現代化，使之更適合于市場化運作。目前這方面工作只是試探性的第一步，還要做更多更深入的工作才能達到深化改革的要求。

進一步地說，混合所有制改革雖然涵蓋油氣企業，但還未能反映出油氣體制改革的特殊性。在此之外，還必須深入探討油氣工業體制所擁有的深層次問題。

改革關鍵點在于礦權資源

油氣行業上游企業存在的前提是取得有法律保障的勘探開發區塊。在與此有關的法規條例頒布初期，我國只有少數幾家單位（后來演變成現在的“三桶半油”）進行油氣勘探開發，因而它們順理成章地獲得區塊申請資格。此后幾十年，人們一直拘泥于這種對當時資質的認定，以致有人認為這就是上游行政壟斷的法律依據，促成“三桶半油”壟斷油氣礦權的局面。目前國務院已把礦權管理交給國土資源部負責，后者可以在國務院授權下對準入資質做出符合市場規律的機制改革。在深化改革中，上海自貿試驗區經驗已逐步成為全國上下的共識，只要沒列入負面清單便可以獲得礦權許可。在上游區塊獲得上，經注冊登記的合法油氣企業，都應該有平等區塊申請資格。區塊的獲得要通過公開公正招標程序，誰的勘探開發方案最能促進儲產量增長，誰就能中標，這就是由市場決定資源配置。

按照我國相關法律法規，獲得勘探開發區塊的企業要在規定年限內完成相應工作量，未能完成的必須逐步縮小直至完全退出已占有的區塊。換言之，企業不能占有大面積區塊而不去勘探開發。但近30年來，這些規定并沒有真正落實，占有區塊的企業沒有按時報告工作，區塊管理部門也沒有按期檢查區塊投入的工作量，沒能使過期或投入工作量不足的區塊及時退出。這就致使大量已探明儲量，長期被空置而不能變成產能。

還有一個情況需要注意，當初制定相關法規時所規定的區塊最低投資量和實物工作量現在看來偏低，應該依據國際標準調整最低投入指標。只要是調整了最低投入量指標，短期內就會釋放大量區塊空間供市場公開招標，這也是檢驗礦權改革成功與否最關鍵的部分。

在礦權信息資源方面，全球主要國家都有要求在保護商業秘密基礎上，按工作階段上交地質和開發資料。這些資料由專門部門進行管理，屬于國家基礎性、公益性信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開發的企業和相關研究者，可以按照規定向管理部門申請獲得這些資料資源，這有益于加快勘探開發進程。我國類似規定在油氣資源管理中執行得非常不到位。因為對地質資料上交、保管、獲得的有關規章不夠完善、缺乏可操作性，資源擁有者長期未上交相關資料，致使新進入油氣領域的企業無法迅速開展工作，浪費大量資金，延緩了勘探進程。

改革突破口可考慮川渝兩地

油氣體制改革是對能源革命全局有重大影響的系統工程，既需要有高屋建瓴的頂層設計，也需要有逐步完善的實施細則。在分步實施中，首先選點進行試驗是許多專題性研究的共性認識，而川渝“頁巖氣勘探開發示范區”恰恰提供了這樣的機會。以頁巖氣為代表的非常規油氣發展快、潛力大，而非常規油氣和常規油氣的差別主要在技術上，從管理體制上看基本是一致的，故以此為整個油氣體制改革突破口非常合適。

頁巖油氣在川渝兩地最為富集，擁有致密（砂巖）油氣、常規油氣，以及發達的油氣中、下游產業鏈。在此進行深化改革綜合性試驗區，可以影響全產業鏈。川渝兩地共處于油氣地質上的四川盆地及周緣，在類型上常規與非常規油氣都有，在賦存層位上海相、陸相和海陸交互相都有，在產層地質時代上晚元古代、古生代、中生代都有。在這樣復雜的多種油氣類型上取得進展，對進一步研究、勘探開發我國的非常規油氣可起到典型的引路作用。

需要強調的是，因為常規與非常規油氣可以共生于一個地區、一個區塊，甚至同一層位不同埋深處，所以常規與非常規界限可能是過渡的，從礦種上把它們的勘探開發完全分割是不恰當的。更進一步地說，油氣與其他沉積礦產也有類似關系，尤以鹽類、煤炭、鋁土礦和地浸砂巖型鈾礦最為明顯。資源的綜合勘探、綜合開發、綜合利用是合乎資源賦存客觀規律的，也有利于提高經濟效率的。

我國已陸續出臺不少法規，鼓勵從勘探開發入手的資源綜合利用，但一直沒能真正落實。因此，應該從綜合試驗區入手，大力倡導不同類型的油氣資源乃至不同種類地下資源的綜合勘探與開發。

目前，油氣作為特殊礦種由國家實行一級管理，在實踐中已暴露出許多弊端。在政府機關編制嚴格限定的情況下，要求中央部門管理監督大量區塊準入和退出轉讓是不現實的。改革中可以借鑒美國經驗，試行中央和地方多級管理模式：礦權上一級登記、監管上分級實施。當然這就要涉及責、權、利的劃分，如何既統一管理又調動各方面的積極因素；如何既要照顧到各地差別又防止地方分割和排他性保護，都需要通過實踐逐步找到解決的辦法。

（作者是中國能源研究會常務理事）