國(guó)企改革重在“有效市場(chǎng)+有為政府”

□ 文/本刊記者　田野

國(guó)企改革重在“有效市場(chǎng)+有為政府”

□ 文/本刊記者田野

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，經(jīng)歷4年時(shí)間，百次修改，殊為不易。媒體對(duì)該《指導(dǎo)意見》有兩個(gè)重要評(píng)價(jià)：一是新時(shí)期深化國(guó)有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件；二是在國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展史上具有重要里程碑意義。前半句話是內(nèi)向的，是由《指導(dǎo)意見》的現(xiàn)實(shí)地位決定的；后半句話是外向的，必將由《指導(dǎo)意見》的歷史地位決定。

改革開放以來，國(guó)有企業(yè)改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是放權(quán)讓利和政企分開階段。首輪通過擴(kuò)權(quán)讓利、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等措施，把國(guó)有企業(yè)引入市場(chǎng)。二是抓大放小和建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段。第二輪改革著力解決國(guó)有企業(yè)走向市場(chǎng)后暴露出來的結(jié)構(gòu)不合理、機(jī)制不適應(yīng)、社會(huì)負(fù)擔(dān)重、歷史包袱多等問題。三是股份制和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革階段。第三輪改革按照所有者和出資人權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，推行股份制、公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)。

回首前三輪國(guó)企改革會(huì)發(fā)現(xiàn)，盡管我國(guó)國(guó)有企業(yè)問題諸多，各種利益盤根錯(cuò)節(jié)，但只要能夠恰當(dāng)?shù)胤纸鈫栴}，按照“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府”原則，真正形成市場(chǎng)在行業(yè)領(lǐng)域資源配置中起決定性作用的局面，既有問題再沉重，也有望分步解決。

新一輪國(guó)企改革是在什么樣的背景下展開的？為何淡馬錫模式或匯金模式走不通？分類改革因何是國(guó)企改革的前提和序曲？一場(chǎng)旨在強(qiáng)化企業(yè)與市場(chǎng)深度融合的改革將會(huì)怎樣激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力？全面推進(jìn)能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革對(duì)于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有怎樣的戰(zhàn)略意義？如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)+有為政府”的有機(jī)統(tǒng)一？本期《專家訪談》將對(duì)話專家學(xué)者，和讀者共同感受新一輪國(guó)企改的革難題與方向。

記者：我國(guó)能源體制主要問題是什么？為什么說分類改革、分類監(jiān)管是國(guó)企改革的前提？我國(guó)國(guó)資改革為何不走匯金和淡馬錫模式？

張亮（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員）：我國(guó)能源發(fā)展長(zhǎng)期受到總量、結(jié)構(gòu)和環(huán)境問題的制約。從能源總量看，從1978年到2014年，我國(guó)年能源總消費(fèi)量從5.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤到42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增長(zhǎng)6.5倍，但能源儲(chǔ)量有限，傳統(tǒng)化石能源儲(chǔ)采比一直呈下降趨勢(shì)。從能源結(jié)構(gòu)看，煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比較高，超過70%。相比之下，天然氣和包括核電、水電、風(fēng)電與光伏發(fā)電在內(nèi)的非化石清潔能源占比較低。從環(huán)境角度看，我國(guó)85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物排放量、70%的煙塵排放量，以及80%的二氧化碳排放量都來自于燃煤，整個(gè)社會(huì)已為能源環(huán)境污染付出了高昂代價(jià)。

從世界范圍來看，在經(jīng)濟(jì)總量排名前十的經(jīng)濟(jì)體中，我國(guó)化石能源儲(chǔ)量?jī)H次于美國(guó)和俄羅斯。但我國(guó)單位GDP能耗卻遠(yuǎn)高于俄羅斯和印度以外的主要經(jīng)濟(jì)體，是意大利和英國(guó)的4倍，德國(guó)和法國(guó)的3.5倍，日本的3.2倍，巴西的2.5倍，世界平均水平的1.8倍。儲(chǔ)量和能耗數(shù)據(jù)對(duì)比的巨大反差表明，我國(guó)能源發(fā)展的總量約束，不是來自儲(chǔ)量過低，而是來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過于粗放導(dǎo)致的能源利用效率低下。因而，解決我國(guó)能源問題的關(guān)鍵在于大幅度提高能源利用效率，并積極發(fā)展天然氣、核電和可再生能源等清潔能源。但我國(guó)能源領(lǐng)域長(zhǎng)期呈現(xiàn)市場(chǎng)高度集中、價(jià)格嚴(yán)格管制的狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了稀缺能源資源的高效率利用。也就是說，在經(jīng)濟(jì)層面上，長(zhǎng)期以來行政干預(yù)建立并維護(hù)行政性壟斷和價(jià)格管制，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格生成功能基本喪失。

張春曉（國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心咨詢部部長(zhǎng)）：我國(guó)資本密集型能源行業(yè)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代通過各種價(jià)格扭曲和政策補(bǔ)貼“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的戰(zhàn)略背景下，集中全社會(huì)力量建設(shè)而成的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，能源行業(yè)缺乏比較優(yōu)勢(shì)，這在客觀上要求在改革開放后較長(zhǎng)的一段時(shí)間政府需要以行政性壟斷方式對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼性保護(hù)。同時(shí)，長(zhǎng)期以來，及時(shí)、有效地進(jìn)行能源供應(yīng)是我國(guó)能源行業(yè)的第一要?jiǎng)?wù)，在確保供應(yīng)前提下，難以對(duì)能源領(lǐng)域的各種問題進(jìn)行深入改革。

在油氣領(lǐng)域，我國(guó)實(shí)施礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法，以及原油和成品油進(jìn)口環(huán)節(jié)進(jìn)口資質(zhì)和配額管制，維持了油氣上游勘探環(huán)節(jié)和下游進(jìn)口環(huán)節(jié)行政性壟斷。截至目前，國(guó)內(nèi)原油產(chǎn)量的94%、原油加工量的81%和零售市場(chǎng)份額的82%集中在國(guó)有石油企業(yè)手中。行政性壟斷的建立，必然要求政府對(duì)行業(yè)價(jià)格進(jìn)行管制，以謀求公共利益和國(guó)有企業(yè)政策性保護(hù)的平衡。與此同時(shí)，為追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，政府也通過管制手段長(zhǎng)期壓低能源價(jià)格。目前，我國(guó)基本上是以“成本加成”的原則對(duì)石油、天然氣和電力價(jià)格進(jìn)行管制，并對(duì)最終用戶進(jìn)行分類歧視性定價(jià)。另一方面，能源的消費(fèi)和生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染，但包括資源稅、污染稅等在內(nèi)的環(huán)境價(jià)格管制卻長(zhǎng)期缺位，致使能源價(jià)格無法包含其環(huán)境成本，不但導(dǎo)致能源價(jià)格總體偏低，而且形成清潔能源和非清潔能源的價(jià)格結(jié)構(gòu)性失衡。

徐晉濤（北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授）：分類改革是國(guó)企改革的前提和序曲。只有對(duì)國(guó)有企業(yè)的功能、性質(zhì)和作用進(jìn)行科學(xué)定位，劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，才能真正提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性和考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，從而推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入融合，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

國(guó)企類別劃分的主要目的是便于分類監(jiān)管和分類考核。《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確指出，對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力；對(duì)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；對(duì)主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，在考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，以及完成特殊任務(wù)的考核。這在一定程度上，解決了國(guó)企一直面臨的“盈利性使命”與“公共政策性使命”訴求的沖突問題。但還需注意，即使是商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，也不能忽視其應(yīng)有的“公益性”功能，這是由國(guó)有資本的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和所內(nèi)涵的國(guó)家意志決定的。“公益類”國(guó)有企業(yè)也不應(yīng)片面地強(qiáng)調(diào)公益性，而不計(jì)損失和代價(jià)，要在保證公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的條件下適度盈利，以緩解財(cái)政的壓力。

彭建國(guó)（國(guó)資委研究中心副主任）：很多人都認(rèn)為，未來國(guó)資國(guó)企改革方向是淡馬錫模式或者匯金模式。但這兩個(gè)模式是否可行，關(guān)鍵是看能否符合三中全會(huì)所提出的改革大方向和大原則。第一個(gè)大方向是立足國(guó)情，走中國(guó)特色道路。國(guó)資改革如何借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要強(qiáng)調(diào)是否符合中國(guó)特色。新加坡淡馬錫集團(tuán)成立時(shí)管理資產(chǎn)才16億元人民幣，目前也就1萬億元人民幣，但我國(guó)一個(gè)央企的資產(chǎn)就可能達(dá)上萬億元。考慮到國(guó)資委所監(jiān)管央企的資產(chǎn)近40萬億元，全國(guó)除金融國(guó)企之外的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)100萬億元，我國(guó)這么龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模、如此多樣性的國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)，難以像新加坡那樣僅靠淡馬錫一家投資管理公司來管理。第二個(gè)大方向是市場(chǎng)化。要讓國(guó)企真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，就要堅(jiān)持三個(gè)改革原則，即政企分開、政資分開、政事分開。但淡馬錫和匯金模式是政企不分、政資不分。我國(guó)國(guó)企改革在這三條改革原則上已是“開弓沒有回頭箭”，絕對(duì)不能開改革的倒車。匯金公司以我國(guó)外匯儲(chǔ)備為基礎(chǔ)，實(shí)際上是一個(gè)金融系統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管模式。這同國(guó)資委監(jiān)管的實(shí)業(yè)國(guó)有資產(chǎn)有很大不同，所以也不可能采取同樣的管理模式。

記者：為什么價(jià)格改革是深化國(guó)企改革的核心？怎樣看待國(guó)有企業(yè)改革和能源行業(yè)改革的關(guān)系？國(guó)有能源企業(yè)如何分類？國(guó)企改革為什么要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向？

張亮：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要由市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，而價(jià)格是市場(chǎng)機(jī)制的核心。市場(chǎng)主體根據(jù)價(jià)格信號(hào)追求利益最大化，通過無數(shù)個(gè)別行為的合力、一種自發(fā)的作用，使社會(huì)資源得以合理配置。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，價(jià)格機(jī)制未必能夠正常發(fā)揮作用，比如，在自然壟斷和合法壟斷條件下，無法通過充分競(jìng)爭(zhēng)形成市場(chǎng)價(jià)格，甚至?xí)斐蓛r(jià)格扭曲。以油氣價(jià)格為例，盡管我國(guó)已明確了原油和成品油與國(guó)際接軌的定價(jià)原則，但定價(jià)機(jī)制仍不健全。國(guó)內(nèi)原油價(jià)格被動(dòng)跟蹤國(guó)際油價(jià)，不能準(zhǔn)確反映國(guó)內(nèi)市場(chǎng)真實(shí)的供求關(guān)系和成本變化，更無法發(fā)揮價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系的作用。成品油定價(jià)機(jī)制存在滯后性，國(guó)內(nèi)油氣消費(fèi)者沒有充分分享國(guó)際油氣價(jià)格走低帶來的“紅利”。國(guó)有油氣企業(yè)也不能參與國(guó)際期貨市場(chǎng)交易，既不利于我國(guó)參與國(guó)際石油定價(jià)，也無法對(duì)沖油價(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，多年價(jià)格改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，某種產(chǎn)品或服務(wù)越是供不應(yīng)求，價(jià)格越是居高不下，就越需要放開價(jià)格，通過市場(chǎng)來調(diào)節(jié)供求，通過競(jìng)爭(zhēng)來形成合理價(jià)格，并促進(jìn)生產(chǎn)。在30年的價(jià)格改革中，我們對(duì)鋼材、煤炭、糧食、棉花、食油、豬肉等商品價(jià)格的放開，已充分說明了這一點(diǎn)。

張春曉：我國(guó)能源行業(yè)的特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)集中度高、國(guó)有企業(yè)比重大，如電力行業(yè)資產(chǎn)主要集中在兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)；油氣行業(yè)資產(chǎn)主要集中在三大油氣企業(yè)。推進(jìn)電力、油氣改革無法回避國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)企改革也無法回避能源領(lǐng)域改革，如何將兩者統(tǒng)籌考慮是當(dāng)前面臨的突出問題。

能源是商品，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)對(duì)能源資源配置起決定性作用，從這個(gè)意義上講，能源企業(yè)應(yīng)當(dāng)劃歸商業(yè)類。但現(xiàn)在國(guó)有電網(wǎng)企業(yè)、油氣企業(yè)又負(fù)有能源普遍服務(wù)職責(zé)，如滿足弱勢(shì)群體用能需求、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低價(jià)電、低價(jià)油等，這些業(yè)務(wù)具有一定的公益性。電網(wǎng)企業(yè)和油氣企業(yè)將商業(yè)性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)混在一起，內(nèi)部形成了交叉補(bǔ)貼，無論將他們歸為商業(yè)類還是公益類都不夠準(zhǔn)確。解決這個(gè)難題，首先要?jiǎng)澢逭推髽I(yè)的職責(zé)，即政府應(yīng)當(dāng)為公民和企業(yè)提供基本公共服務(wù)，包括對(duì)困難群體用電用油提供補(bǔ)貼等；能源企業(yè)則要按供求關(guān)系定價(jià)，按商業(yè)原則經(jīng)營(yíng)；工商企業(yè)和居民用能則按市場(chǎng)價(jià)格付費(fèi)。

在明確政企職責(zé)的前提下，應(yīng)當(dāng)將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能從能源企業(yè)中剝離出來。盡管政府滿足特殊群體能源基本服務(wù)需求的職能，仍然要由能源企業(yè)來完成，但政府與能源企業(yè)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是政府購買服務(wù)，而不是通過能源企業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼完成。在能源企業(yè)剝離公共服務(wù)職能后，能源企業(yè)才能真正定義為商業(yè)類企業(yè)。實(shí)現(xiàn)這一變革需要政府職能進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，特別是財(cái)政預(yù)算中要增加支出，以滿足能源普遍服務(wù)的需要。

徐晉濤：新一輪國(guó)企改革在具體制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略層面，提出具有重大突破和戰(zhàn)略眼光的制度設(shè)計(jì)，無論是國(guó)企分類改革，還是從管企業(yè)到管資本，以及混合所有制改革，核心就是堅(jiān)持國(guó)企改革的市場(chǎng)化方向，堅(jiān)持國(guó)企“有所為有所不為”的戰(zhàn)略定位，這是多年來國(guó)企改革取得的基本共識(shí)，也是確保改革不走調(diào)的關(guān)鍵所在。

從黨的十一屆三中全會(huì)提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，到黨的十八屆三中全會(huì)明確“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，我國(guó)走了一條市場(chǎng)化改革的道路。油氣行業(yè)在改革開放頭20年經(jīng)歷了放權(quán)讓利、政企分開，與全國(guó)改革保持了同步。但1998年以后，油氣領(lǐng)域加強(qiáng)了行業(yè)集中，弱化了競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)化改革陷于停滯。未來油氣體制改革要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，建立單一的市場(chǎng)體制，而不是計(jì)劃與市場(chǎng)并存的雙重體制。

彭建國(guó)：為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，油氣領(lǐng)域改革的總體思路是圍繞“一條主線、三個(gè)維度、多個(gè)環(huán)節(jié)”進(jìn)行“鏈?zhǔn)礁母铩薄＜锤母镆杂蜌猱a(chǎn)業(yè)鏈為主線，從企業(yè)、市場(chǎng)、政府三個(gè)維度出發(fā)，對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)鏈的各主要環(huán)節(jié)，包括礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)運(yùn)輸、流通、煉化等，進(jìn)行全方位市場(chǎng)化改革。在企業(yè)層面，要實(shí)現(xiàn)政企分開、主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開；在市場(chǎng)層面，油氣上中下游市場(chǎng)全面放開準(zhǔn)入；在政府層面，要簡(jiǎn)政放權(quán)、政監(jiān)分離、強(qiáng)化監(jiān)管。同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)行業(yè)改革與企業(yè)改革，加快油氣法規(guī)廢、改、立進(jìn)程。

記者：在新一輪改革中，如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)+有為政府”的有機(jī)統(tǒng)一？

張亮：構(gòu)建多方利益平衡的財(cái)稅關(guān)系，是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵。油氣資源稅費(fèi)制度改革的思路是：理清利益關(guān)系，落實(shí)有償取權(quán)，穩(wěn)定所有者權(quán)益，促進(jìn)資源開發(fā)，兼顧各方利益，構(gòu)建新型資源稅費(fèi)體系。首先，改革油氣稅收體制，按照競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)入、高風(fēng)險(xiǎn)持有、收益合理共享原則，體現(xiàn)國(guó)家資源所有者的權(quán)益。其次是理順中央與地方財(cái)權(quán)分配關(guān)系。按照實(shí)際管轄權(quán)限和經(jīng)濟(jì)功能，對(duì)礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、資源稅、價(jià)款、權(quán)益金等稅費(fèi)，可與地方進(jìn)行適當(dāng)形式的分成。再其次是提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，增加國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例。另外，還應(yīng)建立石油基金，保障公益事業(yè)。權(quán)益金收入的管理方式可借鑒挪威模式，建立作為主權(quán)財(cái)富基金的石油基金，用于員工安置、解決歷史遺留問題、保護(hù)環(huán)境及其他公共事業(yè)。

彭建國(guó)：建立“政監(jiān)相對(duì)獨(dú)立、分段分級(jí)監(jiān)管、部門分工明確、監(jiān)管權(quán)責(zé)清晰”的現(xiàn)代管理體制，是構(gòu)建“有為政府”管理體制的關(guān)鍵。

一是規(guī)劃統(tǒng)一，分級(jí)實(shí)施。國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局是能源行業(yè)的政府主管部門，可賦予其更全面完整的管理權(quán)限。地方發(fā)改委、地方能源局的職責(zé)主要是落實(shí)國(guó)家油氣發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施。二是構(gòu)建“分段分級(jí)監(jiān)管”油氣監(jiān)管體系。國(guó)家能源局、國(guó)土資源部、商務(wù)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家安監(jiān)總局分別承擔(dān)不同的監(jiān)管職能。特別是要加強(qiáng)對(duì)油氣管道環(huán)節(jié)公平開放和輸配價(jià)格、油氣礦權(quán)公平出讓等方面的監(jiān)管。三是減政放權(quán)、放管結(jié)合。各主管部門不再干預(yù)微觀主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并盡快拿出權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單。大幅度減少對(duì)油氣項(xiàng)目的審批。對(duì)確需審批的項(xiàng)目，改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，取消對(duì)油氣運(yùn)營(yíng)的調(diào)配權(quán)，取消對(duì)下游煉化項(xiàng)目的審批。

徐晉濤：政府應(yīng)盡快制定出臺(tái)覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的一攬子方案，分三步走推進(jìn)改革。第一步，在礦權(quán)改革、管網(wǎng)改革、國(guó)企改革、財(cái)稅改革四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上率先突破。第二步，放開進(jìn)出口和流通準(zhǔn)入，放開價(jià)格管制。第三步，全面完善政府監(jiān)管。這里需要說明的，以往改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)說明，在市場(chǎng)發(fā)育不足的情況下，監(jiān)管部門不易實(shí)施有效的監(jiān)管。在油氣改革之初，政府部門應(yīng)將主要精力放在突破舊的體制。隨著全產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)格局逐步形成，政府職能再轉(zhuǎn)向全面完善監(jiān)管。