國企改革頂層設計出臺
——解讀《關于深化國有企業改革的指導意見》

□ 文/本刊記者　莫北

國企改革頂層設計出臺
——解讀《關于深化國有企業改革的指導意見》

□ 文/本刊記者莫北

廣受矚目的國企改革指導意見9月13日下發。

這個新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件——《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對深化國有企業改革做出重大部署。

同日，國務院國資委主任、黨委書記張毅就《指導意見》制定和實施有關問題，回答新華社記者提問。14日上午，國務院新聞辦舉行吹風會，國資委副主任張喜武、國家發展改革委副主任連維良、財政部部長助理許宏才、工信部副部長辛國斌、人社部副部長張義珍介紹《指導意見》相關情況。

國有企業改革不僅僅是一項經濟改革。它牽一發而動全身，關系到社會主義基本經濟制度和社會主義市場經濟改革方向。在做好頂層設計、穩妥推進的同時，必須強化改革政策之間、措施之間、工作之間的銜接配合、協同發力，以形成最大合力。連日來各路專家、各大媒體紛紛就《指導意見》進行解析、報道。本刊綜合各家觀點解讀《指導意見》，以期與讀者共同深入理解新一輪國企改革綱領，領會《指導意見》精髓。

改革都是因問而設，本輪國企改革也不例外。《指導意見》開篇就指出了當前三類亟待解決的矛盾和問題。

第一類問題來自國企國資管理的內部，包括一些企業市場主體地位尚未真正確立，現代企業制度還不健全、國有資產監管體制還有待完善、國有資本運行效率需進一步提高。

小溪/制圖

第二類問題來自針對國企的內外部監督，包括一些企業管理混亂，內部人控制、利益輸送、國有資產流失等問題突出。

第三類問題來自于黨建。《指導意見》明確指出，一些企業黨組織管黨、治黨責任不落實、作用被弱化。

正是針對這三類問題，《指導意見》推出了一系列改革措施。

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五部委權威“解碼”國企改革

財政部

國資收益上繳比例將提高到30%

財政部部長助理許宏才介紹說，《指導意見》明確要求，提高國有資本上繳公共財政的比例，更多地用于保障和改善民生。經過連續多年的調整，國有資本收益的收取比例已經從2007年設立之初的10%、5%、暫緩三年收取和免交等四檔，逐步提高到目前的25%、20%、15%、10%和免收等五檔，今后還要逐步提高，到2020年提高到30%。

發改委

多領域、多方式、多途徑推進發展混合所有制

發改委副主任連維良表示，國有企業發展混合所有制經濟總的要求是，堅持政府引導、市場運作，堅持完善制度、保護產權，堅持嚴格程序、規范操作，堅持宜改則改、穩妥推進，特別是要切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，防止國有資產流失。引入非國有資本參與國有企業改革是發展混合所有制的一個重要切入點，《指導意見》明確要多領域、多方式、多途徑推進。

人社部

國有企業領導人員實行差異化薪酬分配辦法

人社部副部長張義珍表示，隨著社會主義市場經濟體制逐步健全，國有企業改革不斷深化，需要進一步改革和完善國有企業薪酬分配制度，實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配制度。明確企業內部的薪酬分配權是企業的法定權利，由企業依法依規自主決定，要求完善既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合企業一般規律又體現國有企業特點的分配機制，建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤 的工資決定和增長機制，科學評價不同崗位員工的貢獻，合理拉開收入分配差距，切實做到收入能增能減和獎懲分明。

工信部

建設制造強國國企應發揮示范和引領作用

工信部副部長辛國斌表示，我國經濟發展進入了新的階段，必須牢牢把握新一輪科技革命和產業變革與我國加快轉變經濟發展方式，形成歷史性交會的戰略機遇期，堅定不移的推進結構調整和轉型升級，搶占未來發展的先機。

國資委

筑牢“四道防線”、健全“六個機制”防止國有資產流失

國資委副主任張喜武表示，國有企業改革首先要加強監管、防止國有資產流失，這一條做不好，其他改革也難以取得預期成效，這是推進國有企業改革的一條重要經驗和根本保障。《指導意見》提出了一系列措施，集中體現為筑牢“四道防線”、健全“六個機制”，織密國有資產“安全網”。

改革基礎 國企分類

《指導意見》：分類推進國有企業改革。將國有企業分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。

國企分類改革是長期以來困擾國企改革的問題，這是官方首次正式明確將國企分公益類、商業類進行改革。這也意味著，新一輪國企改革將首先給國企分類。《指導意見》將國企分為“公益類”和“商業類”，可較好地適應現實。公益類國企，如不采取加以規范，則容易憑借市場中的特殊地位，收取高價，不利于市場經濟的正常運行和良好市場秩序的形成。這就要求做好國企分類工作。僅僅“誰投資誰分類”的規定是不夠的。國企所在的行業以及運作方式都應統籌考慮。公益類國企存在的必要性應是彌補市場缺陷，為社會提供公共產品和公共服務。商業類國企完全采取市場化運作方式，遵守商業規則，在市場競爭中求生存和發展。市場競爭意味著商業類國企可能在競爭中破產，這就要求有良好的國企運作機制。

中國政法大學教授李曙光表示，這主要是因為現在5.2萬家央企及其下屬企業，除國資委管理的一部分外，還有很大一部分由財政部等部委管理，誰出資誰分類能夠界定不同部委在國企分類上的權限。

中國企業改革與發展研究會副會長李錦表示，分類改革有助于提高監管的有效性、考核評價的科學性，避免了過去“眉毛胡子一把抓”的弊端，不同類型國企有著不同的目標和考核方式，也有助于提升國企的活力。在分類基礎上，預計商業類國企將進一步向民企等多種所有制資本敞開大門，國企的并購重組會進入一個新的階段。

一張圖看國企改革頂層設計

基本框架

國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。深化國企改革是經濟社會發展的必然要求，是全國人民的熱切期盼。《關于國有企業改革的指導意見》分為三大板塊，設8章30條。

相關要求

五大基本原則

四大主要目標

到2020年，形成更加符合我過基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本布局結構更趨合理，早就一大批德才兼備、善于經營、充滿活力的優秀企業家，培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨干企業，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。

國有企業公司制改革基本完成國有資產監管制度更加成熟國有資本配置效率顯著提高企業黨的建設全面加強

最大亮點 “管資本”

《指導意見》：以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變。國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。

“管企業”向“管資本”轉變，這被外界視為本輪國企改革最大的亮點之一。

根據《指導意見》，國企改革要實現從“管企業為主”向“管資本為主”的轉變，過多地糾纏國有企業的直接管理和國有資產管理，容易帶來政企不分問題。“管資本為主”也必然要求國有資本管理體制作相應改革，以更好地實現國有資本管理目標。

李曙光表示，“以管資本為主”是國資監管思維的一大變化和進步，表明國有資產監管機構將更多扮演“老板”的角色，而不是“婆婆”的角色，原來“管人、管事、管資產”的管理風格將會改變，不再過多干預企業經營的事務，而是主要關注國有企業增值保值、做強做大做優，強調國有資本功能的放大。

中國社會科學院經濟研究所副所長楊春學認為，“最大亮點是指導意見各種表述中滲透著的市場化精神。這就意味著允許謀利空間的存在。”他說，即便是對公益類國有企業的改革，也要強調“可以通過購買、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。”

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國企改革投資機會

國企改革頂層方案的正式推出，將撬動幾十億的資本市場“熱潮”，成為當前資本市場一個最活絡的投資主題。

對股票市場的穩定有積極作用

英大證券首席經濟學家李大霄表示，國企改革指導意見是重大利好，對于完善現代企業制度、發展混合所有制經濟、增加國企活力、防止國有資產流失都具重要的指導作用，采用類似但更加科學合理的淡馬錫模式是正確的方向，對提升經濟增長效率有重要作用，對于股票市場的穩定發展也有積極作用。

后續將有大量國有資產注入資本市場

民生證券研究院預測，國資證券化將成為國企改革的排頭兵，而提高國資證券化率的根本途徑是整體上市。其研究報告認為，國資證券化因其擁有上市融資的功能，改革阻力較小，且通過增資擴股，將直接降低國有企業的杠桿率。

民生證券研究院執行院長管清友預計，后續將有大量國有資產注入資本市場。相關方案如果出臺，將成為資本市場最值得期待的催化劑。

國企改革概念股有望全線爆發

機構普遍認為，國企改革概念一直是近期市場的絕對主線，從央企改革到地方國企改革都掀起了一陣炒作熱潮，且有向地方蔓延之勢。

上海北京仍是龍頭。就市場機會來看，券商偏向于從地方國資改革下手。可以看到，地方國資國企改革競相展開。目前，多數省區市已出臺當地的國資國企改革方案，部分地方政府和國企已有實質性動作。作為改革先鋒的北京、上海，相關概念股最值得投資者關注。

就北京來看，據資料顯示，北京市國資委監管企業67家，上市公司達到46家，總市值超過5500億元。分析人士指出，隨著資本市場中并購重組的提速，也在為北京部分國資的整體上市及證券化提供環境支撐，而相應的整合或已出現在部分公司中。

上海作為國企改革的排頭兵一直備受市場關注。據統計，在A股市場有72家與上海國資相關的股票。這些上市公司的總資產超過1.3萬億元。

安信證券分析師徐彪則認為，“管資本”意味著這是一份可以打上市場化標簽的頂層設計文件。文件提出國資監管體系要從啥都管轉變為管資本，主要思路就是推廣國有資本運營、投資公司。一共就三件事：退出賣掉一批公司，重組整合一批公司，然后創新投資一批公司。

李錦的觀點是，國有資本經營公司的主要功能是在資本市場通過資本運作有效組合配置國有資本，充當賽場上的“教練員”，而國資委則作為對國有資本的統一監管者充當國家隊的“裁判員”，國有實體企業是“運動員”。

混改 沒有時間表

《指導意見》：對于適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，要充分發揮市場機制作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。

《指導意見》明確了引入非國有資本參與國有企業改革、鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業，實際明確了混合所有制是國企、非國企之間“雙向進入”到落實方向。

混合所有制改革是社會高度關注的問題。在市場經濟中，不同來源的資本進行組合，本來是很平常的事，此間，無所謂民營資本、國有資本。混合所有制改革關鍵在于“混合”方式的選擇，是否不損害國有資本利益，是否是在國有資本和其他資本平等的基礎之上混合。

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國有企業改革“路線圖”

●十一屆三中全會：承包經營與放權讓利（1978-1984年）

● 十二屆三中全會：政企分開與兩權分離（1985-1992年）

●十四屆三中全會：現代企業制度與抓大放小（1993-2002年）

●十六屆三中全會：股份制與深化國資管理體制改革（2003年-2012年）

● 十八屆三中全會：全面深化國資國企改革（2013年—）

2013年11月，黨的十八屆三中全會明確全面深化改革的總目標。自2013年底以來，全面深化國企改革的“頂層設計”一直在有序制定和推進過程中：

2013號角吹響之年

1.11月12日，十八屆三中全會《決定》提出全面深化改革總目標。

2.11月13日，國務院國資委召開專題會議響應《決定》作出的總部署。

3.12月19日，國務院新聞辦舉行新聞發布會，國務院國資委副主任黃淑和介紹深化國企國企改革有關情況，提出從五個方面完善國有資產管理體制。

4.12月26日，國資委召開2014年中央企業、地方國資委負責人會議，對深化國資國企改革作出部署。

2014全面深改元年

1.1月29日，國務院國資委召開全面深化改革領導小組首次會議。

2.3月9日，習近平總書記在與全國“兩會”代表座談時指出，“要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。改革關鍵是公開透明。”

3.上半年，國資委先后召開17次會議研究討論全面深化改革工作。

4.7月15日，國資委啟動“四項改革”試點工作，中糧等六家央企入選首試點名單。

2015改革關鍵之年

1.2月10日，國資委全面深化改革領導小組召開第二十次全體會議，審議并原則通過了《國資委全面深化改革領導小組2015年工作要點》及相關文件。

2.2015全國“兩會”政府工作報告提出，加快國有資本投資公司、運營公司試點，打造市場化運作平臺，提高國有資本運營效率。

3.5月15日至16日召開的2015年全國經濟體制改革工作會議，將深化國企國資、重點行業、非公經濟等改革議題放在突出位置。

4.5月18日，國家發改委出臺《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》，首次明確了深化國資國企改革的“1+N”方案。

5.5月25日，國務院國資委發布《2015年度指導監督地方國資工作計劃》，對地方國企改革做進一步規范和指導。

6.6月5日，中央深改組召開第十三次會議，審議通過了《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》。

國家發展和改革委員會副主任連維良表示：“方式和進度要服從于效果、服務于發展。”他認為，混改要區分不同類型，鼓勵多種方式。商業類的國企原則上都要實行公司制股份制改革。主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。公益類國有企業，可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。同時要區分集團公司和子公司等不同層級。

關于引入非國有資本參與國有企業改革，民企一直有“難參與”的聲音。連維良表示，《指導意見》明確要求多領域、多方式、多途徑推進。這意味著市場競爭比較充分的領域，要積極引導發展。同時，在能源、交通、通信、資源開發、公用事業等進入門檻較高的領域，也要向非國有資本推出符合產業政策、有利于轉型升級的項目。另外，他還認為要開展多類型政府和社會資本合作，并且通過完善財政補貼制度、建立合理的價格形成機制等方式，保障社會資本合理回報。

國家行政學院研究員張春曉認為，從全民屬性上看，國有企業要為國民經濟發展搭建良好的運行平臺，有利于民間資本拓展投資發展空間，有利于促進國有資本與民間資本的深度融合，發揮各自優勢，促進共同發展，共同把民族企業做強做優做大。

李曙光認為，由于混合所有制比較復雜，此次改革更加強調“穩步進行”，向外界釋放出這種信號：不要為了混改而混改，不要盲目追求混改數量，要做就做質量高一點、好一點。而且，最重要的是要防止國有資產流失，所以要有序進行，不設時間表。

李錦認為，這體現了中央的謹慎態度，也是對市場的尊重。他表示，“市場化無疑是本輪混改的核心，下一步混合所有制改革將會提速，用100%帶動100%，只等于1，本輪國企改革要實現的是用1%帶動99%，這樣才能使各種所有制相互促進、共同發展。通過混合所有制有效放大國有資本的帶動力，發揮其影響力，來促進中國實體經濟的良性發展。”

關注薪酬及用人制度

《指導意見》：對國有企業領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對黨中央、國務院和地方黨委、政府及其部門任命的國有企業領導人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制。合理增加市場化選聘比例。

中國企業改革與發展研究會副會長周放生表示，改革的目的，就是要防止國企高管既享受體制內的行政級別，又拿體制外的高薪。而差異化薪酬分配辦法打破了薪酬“一刀切“的做法，市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬，將打破“大鍋飯”，建立比較好的激勵機制。

國企高管薪酬的確定至關重要。特別是，處于市場之中的商業類國企，需應對千變萬化的復雜市場萬象，沒有合理的國企高管薪酬體系是難以想象的。“差異化薪酬分配辦法”的原則是可行的。

中國社科院研究員楊志勇說：“接下來，關鍵是如何落實，才能讓激勵相容機制真正形成。楊志勇認為，薪酬絕非簡單的高低可以概括的。從市場選聘的職業經理人，必須實行市場化薪酬分配體制。組織任命的國企領導人，則需合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。這里仍要解決兩大問題：一是什么樣的人可以通過組織任命充當國企領導人，顯然專業因素和政治因素都不可或缺。對于商業類國企來說，缺少專業管理能力的人也是不適合的。二是年薪、收入的標準如何確定。即使是組織任命，也有一個收入與風險承擔基本相稱的問題，否則，領導人的激勵無從談起。

更需要關注的是，《指導意見》強調，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任，進一步加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設。加強對國有企業領導人員尤其是主要領導人員的日常監督管理和綜合考核評價，及時調整不勝任、不稱職的領導人員。切實落實國有企業反腐倡廉“兩個責任”，完善反腐倡廉制度體系，努力構筑企業領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

《指導意見》還提出，一是要完善相關法律法規和配套政策，確保重大改革于法有據；二是要加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，為國有企業公平參與市場競爭創造條件；三是形成鼓勵改革創新的氛圍，要大力宣傳中央關于全面深化國有企業改革的方針政策，宣傳改革的典型案例和經驗，營造有利于國有企業改革的良好輿論環境；四是加強對國有企業改革的組織領導，加強統籌協調、明確責任分工、細化目標任務、強化督促落實，確保深化國有企業改革順利推進，取得實效。