央企境外資產監管亟待加強

□ 文/國務院國資委研究中心原主任、監事會巡視員　李保民

央企境外資產監管亟待加強

□ 文/國務院國資委研究中心原主任、監事會巡視員李保民

“十二五”以來，央企境外資產總額從2.7萬億元增至4.9萬億元，年均增長16.4%；營業收入從2.9萬億元增至4.6萬億元，年均增長12.2%。截至2014年底，共有107家中央企業在境外設立8515家分支機構。但在審計方面，目前央企境外資產主要依靠企業自行審計，導致其賬本成了一本“糊涂賬”。隨著“一帶一路”戰略的實施，大量國有資本將走出國門，央企境外資產透明化、公正化的問題也更加凸顯。

現狀

隨著央企上市和國際化步伐的加快，境外資產規模日益擴大，但與此相對應的企業境外資產管理制度和手段卻仍較為缺乏，境外資產管理水準和境外資產監管力度都亟待加強。不少企業在境外資產管理和境外投資監管等方面存在很大的漏洞，境外國有資產流失的潛在風險依然很大。

央企境外資產規模大、投資項目多、產業鏈條長，客觀上加大了企業管理難度。境外資產存續海外，受駐在國國家政策、法律法規和經營環境差異的制約，一些企業境外機構需要以私人名義在境外注冊公司、投資參股、購置資產或進行其他經營活動；還有一些境外機構在開拓市場階段，由于規模小、人員少，難以實行內部控制制度；一些境外機構在工程項目完工后存在大量已提足折舊的施工機械設備，在轉讓、報廢、損毀、盤虧時難以進行固定資產清理。這些錯綜復雜的現象給企業境外資產監管工作帶來一定難度。

目前央企境外資產實物管理主要由境外機構負責，公司本部財務部負責對境外資產進行價值形態的管理，包括境外固定資產會計核算和境外資產會計報表管理，而更多的資產實物管理權限和管理責任基本由境外機構自身承擔。一些企業在管理制度中對境外資產的主責管理部門未明確定位，或定位模糊，給境外資產監管工作的組織協調和深入開展帶來一定影響。很多企業對境內資產管理、監督做的相對較好，境內資產財務管理制度也比較健全完善，但在如何管理和監督境外資產上，無論是理論還是實踐都尚在探索階段，沒有可以借鑒的成功管理經驗和模式，需要企業管理層、境外機構、項目管理人員、財務人員和企業審計監察人員在實踐中總結摸索。

境外機構權屬、地產及房屋的產權管理不明晰。境外機構的土地及房屋取得方式各異，有的因歷史原因以個人名義對外購買房產，有的房產系無償轉讓形成但沒有資產歸屬證明，還有一些境外機構以租賃方式取得，但租期各異，法律規定各異，境外機構的注冊方式也因各國法律規定不同存在很大差別。一些企業疏于對境外機構注冊文本、營業執照、地契、房產合同等重要資產文本的管理和監控，也沒有建立相應的檔案管理制度進行規范，造成境外產權檔案管理的漏洞。

企業境外機構負責人和管理人員均周期性輪換，人員流動性較大。根據國資委新出臺的境外資產管理辦法規定，注冊人員變更應及時在駐在國當地辦理變更登記手續，并統一由中央企業向國資委履行產權登記手續。但由于各種客觀因素影響，一些企業的境外機構并未及時履行境外機構產權變更登記，造成注冊人與實際法人情況不符。國有產權關系沒有及時進行變更，不僅會給企業后續經營帶來隱患，也不符合境外資產管理要求，加大了境外資產流失風險。

問題

央企境外機構法人治理結構不健全，境外機構管理機制不能適應國際市場競爭需要。目前很多企業在境外資產管理方面已逐步探索出一些行之有效的方法，如在海外投融資和財務資金方面實行統一管理，在境外人力資源方面采取公司本部直接派駐和人才屬地化相結合的管理模式等。但受傳統管理體制和缺乏境外機構管理經驗的影響，很多境外企業的法人治理機構仍缺乏健全機制，機構設置極不健全，企業管理極不完善，造成一些境外投資行為和國有資產管理長期游離于國資監管之外。一些企業對境外機構只要求其完成年度財務預算指標與年度經營任務即可，忽視對境外機構經營狀況、資產管理、內控體系、風險管理的關注和控制。目前很多企業的境外機構大多實行承包經營式的管理模式，在產權關系仍不明晰的情況下，這種管理模式很難保障國有企業出資人權益，容易使境外機構過于關注自身經濟利益最大化，而忽視對境外資產的環節管理和控制，導致境外國有資產流失。

企業境外國有資產管理制度、監管機制和風險防范、內控體系缺失。境外國有資產管理屬于國有資產管理的重要組成部分，但其境外存續的特殊性和風險的不確定性，又需要企業單獨制定針對境外資產的管理制度，包括日常管理、內部控制、風險防范和過程監督。但在現實中，很多企業的境外管理制度要么過于簡單化形式化，沒有風險防控點，要么執行措施乏力，沒有形成管理、監督、防控的境外資產管理體系。一些企業甚至在境外資產制度建設上存在盲區，制度和機制的空白不僅給境外資產管理和監督帶來難度，也極容易造成境外國有資產失控甚至流失。

企業境外機構財務基礎工作和財務管理仍不夠規范、健全，給境外資產管理帶來難度，造成境外國有資產大量流失。目前，央企海外機構大都建立內賬、外賬兩套賬務體系，外帳應對當地法律、財務和稅務的相關規定，內賬則反映企業真實財務、資產狀況，并保證與境內母公司財務核算體系口徑一致。兩套賬目體系的存在盡管有其客觀理由支撐，但一定程度上也給境外資產管理帶來風險，加大了資產流失甚至出現違法現象的發生。一些企業境外機構利用兩套賬目違規設立“小金庫”化公為私，或者以投資實體為名通過兩套賬非法、隱匿性轉移境外資產；一些企業的境外機構甚至未設立專職財務人員，財務工作和報表匯總均定期由公司總部財務人員代為完成，公司總部僅以所屬境外企業的財務報告和報表上的數字來了解其資產狀況，造成境外機構的日常資產管理疏于管理和監督，企業總部亦無法有針對性對境外機構實施資產效益的考核和評價。

受海外機構設置及人員的局限，目前大多數國有企業均未在境外機構設立專門審計監察部門，因此對海外機構及所屬海外項目的審計監察均由公司總部審計部門行使，很多企業的審計任務繁重，真正對境外資產效益實施專門的審計較少；由于企業管理鏈條長，實施企業境外資產監察的組織協調也較為復雜，造成企業財務審計和監察力度乏力，直至境外機構資產出現流失和海外經營出現重大漏洞或失誤后，公司總部才開始介入現場審計監察及賬務清理。因審計監察環節的薄弱給企業造成損失的事例已經在很多企業中出現。

措施

全面梳理企業境外資產真實情況，為后續管理和監督夯實基礎。境外資產主要涉及產權歸屬、境外投資和固定資產等方面，情況復雜，需要企業對境外資產進行一次徹底全面的海外清產核資，摸清企業境外資產的實物存量和管理現狀，對做法不規范和制度建設缺失的情況及時進行糾正。

進一步建立和完善企業境外國有資產管理制度和海外投資制度建設，構建“促進企業提高執行力、強化內部管控、防范國有資產流失”的制度體系和操作規程。2011年6月，國資委公布了針對央企境外資產監管的兩份重要文件，對中央企業境外國有資產監管制度作出了較為完整的規定，表明維護境外國有資產的安全、完整已納入政府出資人的監管視角。央企可以根據國家相關政策并結合企業實際，在全面梳理境外資產的基礎上，重點加強境外機構管理制度建設和內控風險管理體系建設。在總部層面深化企業改革，加快轉變發展模式，加大科技創新力度，梳理健全境外資產管理制度、境外資產責任追究制度、境外資產內部控制制度、境外資產文件歸檔制度等相關管理辦法。辦法應涉及產權、財務、風險、內控、投資等方面，從制度上規范和加強境外資產管理，在企業建立起完善的既符合固定資產管理一般要求又符合境外資產管理特殊要求的管理體系；在境外機構層面，應建立現代公司治理機構，加強內部制衡，保證境外投資決策程序的科學，從源頭上加大風險防范力度，強化企業管理和風險管控。

企業應建立起實物管理、價值管理和使用管理三個管理體系，切實履行和發揮對企業境外資產的管理職能。包括保障企業境外資產所有權、強化產權約束、控制產權變動及對企業的經營管理實施監督等。企業境外資產管理部門應嚴格清晰部門管理權限，明確境外資產的主責部門，實物管理、價值管理和使用管理部門之間應建立日常聯動、協商的工作機制，通過部門之間的協調、合作和彼此控制，達到境外資產“統一領導，歸口管理，分級負責，嚴格審批，責任到人，物盡其用，效益優先”的管理要求。

建立境外資產監管長效機制。央企在境外資產監管方面一般采取兩種方式，一種是通過公司董事會進行監管，另一種就是公司內部監管。企業應加強兩個方面的監管力度，建立起境外資產監管的長效機制和內部控制體系及責任追究機制，并與懲防體系建設有效對接，重在預防，監督靠前，重點監督境外機構執行國有資產管理規定情況，及時排查境外資產管理中的潛在風險及管理漏洞，及時糾正管理中的違規問題并制定整改措施。通過監管機制和管理體系的健全完善，努力使企業在實現企業價值最大化管理目標的同時，履行企業境外國有資產保值增值的社會職責。

加大企業境外資產專項效能監察和專項審計力度。企業應充分發揮效能監察和內部專項審計對境外資產的監督作用，把境外資產效能監察工作提到企業日程上來，對境外固定資產采購、使用、審批、境外機構權屬進行專項效能監察和內部審計，同時在對企業境外資產實施效能監察和內部審計時，應配備熟悉海外業務、熟悉財務、工程業務的高素質的專業人員，確保工作完成。

國有出資人和政府管理部門加大、延伸監管觸角。作為央企出資人和對外貿易主管部門，國資委和商務部應加大對央企海外業務指導和境外資產的監管力度，從政府層面出臺完善境外資產管理制度和實施細則，同時進一步推進并規范中央企業對外投資合作行為，減少“走出去”過程中的盲目和激進，避免企業短期投資行為和過度競爭，保障境外資產安全、完整和保值增值。

新一輪國企改革大幕已經開啟，其中一個重要的核心就是強化監管。針對央企境外資產監管難題，應該分別從資產、人、制度等方面進行監管細化。首先，需要對境外企業進行分類管理。此前，關于央企功能界定分類方案的初步意見已經形成。按照方案，央企將被分為公益保障類、特定功能類和商業競爭類，且不同類型的央企未來的改革方向也各有側重。其次，要強化對人的監督。要讓紀委、監察、審計、監事會等各自的功能與境外企業產業鏈條匹配起來，與境外人員匹配起來。盡快從制度規范，特別是從境外企業立法的角度去思考。進一步完善已有管理辦法，從法制層面對境外企業進行更加規范化的監督和管理。此外，還要充分利用現在的互聯網技術，借用信息化網絡來進行監管。