片區攻堅與精準扶貧耦合機制研究

楊朝中+殷雄飛+夏智

耦合是指兩個或兩個以上的實體相互依賴對方的一個量度。片區攻堅與精準扶貧作為新階段扶貧開發的兩大核心戰略和基本路徑，前者更加注重區域發展帶動減貧，后者強調直面貧困人口。如何實現二者相互銜接、深度耦合，發揮最大減貧效應，是扶貧開發面臨的嶄新課題。本課題從比較分析兩種扶貧路徑入手，對二者耦合的條件、結點、支撐途徑與運行機理進行研究，提出對策建議。

片區攻堅與精準扶貧是扶貧的兩條基本路徑

在短短兩年時間里，中央相繼作出片區攻堅與精準扶貧兩大戰略決策，凸顯了扶貧開發的極端重要性，也表明單一的片區攻堅遇到執行“瓶頸”，需要精準扶貧“幫襯”，以確保貧困地區和群體同步全面小康。我國實施這兩大扶貧戰略，實質上是兩條減貧路徑，時而交叉重合，時而同向并行。它們是扶貧開發中并行不悖、終極目標一致的兩大政策舉措，相輔相成、互為補充、耦合運行。

片區攻堅與精準扶貧是一個問題的兩個方面，其間差異性明顯。片區攻堅主要針對區域發展，精準扶貧主要針對群體脫貧，其差異明顯。首先，對象分布不兼容。湖北省33個片區縣有貧困村2470個、貧困人口330.4萬人，分別占全省的51.2%、56.1%，還有48.8%的貧困村、43.9%的貧困人口分布在片區之外。其次，動機需求不一致。據課題組與部分黨政領導座談時了解到，他們更關注片區規劃項目落實，更關心區域發展，更注重整體面貌改觀。而貧困群體更關注直接脫貧。據對建始等11縣442個貧困戶的調查顯示，在有項目需求的424戶貧困戶中，59.2%的將增收項目作為第一需求，19.8%的將建房作為第一需求，21.0%的將提高保障水平作為第一需求。三是減貧內容方式不同。片區攻堅更注重經濟發展、基礎設施改善、社會事業完善、生態環境建設，立足于把“蛋糕”做大；精準扶貧著重解決貧困戶產業發展、能力提升等問題，強調精確瞄準、定向打擊，直接扶持貧困戶脫貧。

片區攻堅與精準扶貧作為兩種扶貧路徑，客觀上具有內在耦合機理。首先，從矛盾運動的角度來看，片區攻堅與精準扶貧實質上是矛盾的兩個方面，它們根植于扶貧開發，形成一個統一體。片區攻堅對貧困群體的影響一般是正向的，在群體大面積貧困、區域整體發展滯后時，片區攻堅對群體脫貧影響巨大，此時片區攻堅成為主要矛盾。但隨著貧困群體大幅減少，由于區域增長需要和內生功能擴張，配置給貧困群體的扶貧資源客觀上存在被強勢群體擠占的可能，此時精準扶貧就成為主要矛盾。對片區攻堅與精準扶貧的矛盾分析，為耦合提供了理論前提。其次，從減貧的最終目標來看，無論是片區攻堅還是精準扶貧，其根本目的都是為了貧困人口數量的減少和生活質量的提高。二者目標的一致性是最大“交集”，其耦合成為共同基礎，成為必然。最后，從前期實踐來看，湖北省按照“區域發展與扶貧到村入戶同步推進”思路，針對全省扶貧工作頒布了新十年綱要和“十二五”規劃，針對片區攻堅分區出臺了推進意見和實施規劃，針對精準扶貧制訂了整村推進等六個辦法，形成了保障片區攻堅與精準扶貧既并行不悖又相互融合的制度體系，加快了減貧進程。近3年減貧155.8萬人，其中2011年40萬人、2012年50.9萬人、2013年64.9萬人，減貧速度明顯加快。湖北省實踐證明，片區攻堅與精準扶貧耦合具有可行性。

片區攻堅與精準扶貧是耦合的“兩難”選擇

近年來，各地按照省委、省政府“兩手抓”工作思路，認真實施片區規劃，全面落實到戶措施，特別是中辦25號和省委12號文件出臺后，各地行動迅速。如宜昌市籌集4.35億元資金開展30個特困村綜合治理，恩施州為貧困戶提供“10個政策大禮包”，十堰市組織1000支工作隊、10000名干部、1000家企業和1000名科技特派員幫扶貧困村等。也應看到，一些地方推進片區攻堅與精準扶貧時，往往將二者分離開來單向抉擇，形成“兩張皮”，耦合成為“兩難”選擇。

一是兩大戰略相互策應不夠。一些地方認為只要把經濟搞上去了，依靠涓滴效應，貧困村、貧困戶的脫貧問題就順利解決了，其工作的著力點往往放在大項目和財源建設上。由此帶來貧困戶對精準扶貧政策知之甚少、參與熱情不高。據對22個貧困村420名村民問卷調查顯示，整村推進、扶貧搬遷、產業扶貧、實用技術培訓、雨露計劃等政策知曉度分別為60.9%、49.4%、32.2%、30.7%、19.2%，表明精準扶貧政策還沒有家喻戶曉。也有地方認為國家強調精準扶貧，片區攻堅就可以弱化了，片區實施規劃就可以束之高閣了。上述心態認識，必然導致片區攻堅與精準扶貧在現實中的割裂，造成二者各行其是，不能相互促進，使扶貧綜合效益難以提升。

二是兩條路徑耦合平臺不多。平臺是片區攻堅與精準扶貧的連結點和耦合點。實踐證明，整村推進上聯片區、下聯貧困戶，是一種成熟、成功的扶貧開發模式，農民擁護，社會認同，效果顯著。毫無疑問，它仍將是片區攻堅與精準扶貧耦合的平臺。此外，湖北省近年發展起來的小片區綜合治理模式，立足于將片區微觀化、整村推進連片化、各類項目集中化，深受基層歡迎，日益顯示出強大生命力，無疑會成為片區攻堅和精準扶貧相耦合的創新平臺與載體。但僅有兩種平臺還是遠遠不夠的。需要進一步解放思想，銳意創新，從戰略上著手，始終保持二者同步推進的戰略定力；從政策上著手，始終致力于群體區域雙脫貧；從方式上著手，始終推進減貧治理結構體系現代化，形成更多平臺載體，使片區攻堅與精準扶貧深度融合。

三是二者對接機制不暢。片區攻堅與精準扶貧耦合平臺少，機制對接不暢，造成扶貧資源整合不到位。平臺要靠“材料”去構建，各方資源就是最好的“材料”。將“材料”整合成有效平臺，需要解決好由誰來整合、怎樣整合，由誰來監管、怎樣監管等問題。這就要建立高效運轉的組織動員協同機制、渠道暢通的資源傳遞使用機制、監督有力的項目實施監管機制、科學嚴格的工作評估問責機制。這些機制并沒有完全建立，在一些地方黨委政府不敢主導、部門利益不愿整合、項目監管多頭推責、問責機制尚不完備，由此帶來平臺即便建起來也形同虛設。

著力構建片區攻堅與精準扶貧耦合平臺

以建檔貧困村為“點”，深入實施整村推進。整村推進是片區攻堅與精準扶貧耦合的基本“結點”，已經成為湖北省一大扶貧品牌，需要繼續堅持。一是堅持規劃優先。遵循村民自治、參與式扶貧理念，讓村民、貧困戶成為規劃制定的第一主體。縣、鄉政府和駐村工作隊作為第二主體，要做好基線調查、政策宣傳、組織發動、規劃起草及審批協調工作，確保規劃成為整村推進實施藍圖和資源整合的重要依據。二是堅持“產業第一、能力至上、條件改善”的推進思路。把發展產業、增加貧困戶收入擺在首位，按照特色化、規模化、品牌化的方向，因地制宜、發揮優勢，宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游。把提高貧困人口自我發展能力擺在重要位置，在培育自主創業思維、增強自我積累能力、提高綜合素質上下功夫。把改善生產生活條件作為重要內容，切實解決行路、飲水、上學、通信、就醫等難題。三是堅持駐村幫扶。完善“1119”“1321”幫扶制度，開展黨員干部對貧困戶“一幫一”，幫助貧困戶轉變觀念、制定規劃、提高能力，建起一個致富項目。

以深度貧困帶為“線”，扎實開展小片區綜合治理。深度貧困帶包含若干貧困村，是貧困人口的集中“線”、是“小片區”。開展小片區綜合治理，對山、水、林、田、路、村、社區實行綜合整治，體現了資金投放的集中性和治本性，是扶貧開發的發展方向，需要加以引導。一是合理確定深度貧困帶。充分考慮貧困因素。將“貧中之貧”選擇出來，宜單個推進的則單個推進，不宜單個推進的則納入貧困帶。充分考慮一致性因素。村與村要位置相鄰、收入相近、困難大致相同。充分考慮連片因素。為避免“天窗”，可把貧困村之間的非貧困村納入范疇。貧困帶劃定后，分別制定綜合扶貧規劃，按時間節點分帶推進。二是準確把握綜合治理原則。堅持縣統籌、鄉組織、村實施、扶貧到戶的原則，縣級組織制定規劃、整合各類資源、督辦項目落實；鄉鎮組織實施項目、落實配套措施和相關服務；村負責實施本村項目、組織村民投工投勞。同時各級根據貧困戶貧困成因確定幫扶責任人和幫扶項目。三是突出綜合治理的重點。分類實施產業開發、基礎設施建設等項目，緩解制約瓶頸；大力實施扶貧搬遷等項目，打造片區“中心村”，建立“鄉集鎮—中心村—扶貧安置點”新型城鎮化網絡；探索“富村幫窮村、中心村帶邊遠村”的幫帶模式，實現區域優勢互補、互惠互利、共同發展。

以連片特困地區為“面”，著力改善發展大環境。2013年，湖北省4個片區地區生產總值、財政收入、規模工業增加值、固定資產投資、消費品零售額等主要經濟指標占全省份額明顯偏少，分別為11.78%、8.7%、9.35%、15.59%和11.84%；農村貧困人口明顯偏多，占全省近六成。解決片區脫貧與發展問題，必須加大落實力度。一是突出片區攻堅的重點。統籌推進區域交通、水利、能源、通信等重大、骨干基礎設施建設，為片區發展創造條件；加快形成區域特色產業體系和支柱產業，為區域群體脫貧奠定基礎；推進公共資源在區域之間均衡配置，集中實施一批重點民生工程；建立生態反哺調節機制，走生產發展、生活富裕、生態良好發展路子。二是加強試點示范。在抓好脫貧奔小康試點等省級試點的同時，通過建立扶貧試驗區、建設扶貧綜合項目區等途徑，構建貧困區域發展與貧困人口脫貧相結合的長效機制。三是加快規劃項目落地。全面梳理片區規劃項目，分門別類列出清單，排出時間表、進程圖。對未實施項目，積極爭取進入“十三五”規劃“籠子”；對難以獲得支持的項目，采取市場辦法籌措資金。

加快完善片區攻堅與精準扶貧耦合運行機制

完善組織動員機制。一是堅持和強化黨委政府主導。貧困地區要按照習近平總書記兩個“重中之重”的要求，以扶貧開發統攬全局，堅定不移地推動片區攻堅，不折不扣地推進精準扶貧，統籌各方資源支持整村推進、小片區綜合治理等重點工程。二是加強部門協同配合。實施片區攻堅與精準扶貧戰略、搭建耦合平臺，要靠黨委政府協調各方，推動部門共同參與，形成合力。三是發揮扶貧部門參謀助手作用。扶貧業務主管部門應勇于擔當，加強對新問題的調查研究，尋求片區攻堅與精準扶貧耦合的新平臺、新辦法，為黨委政府出謀劃策。

完善分類管理機制。首先，加強規劃分類管理。堅持規劃管總，無論是貧困村還是貧困帶，都要制定科學、可操作的規劃，確保規劃先行。堅持規劃的嚴肅性，對已經制定的片區攻堅、精準扶貧、行業扶貧、產業扶貧等規劃，要實行分類管理，明確責任領導、責任部門，抓緊實施，確保按期兌現。其次，完善項目管理辦法。降低政策門檻，分類完善專項扶貧、部門扶貧項目管理辦法，使扶貧對象上得起項目、用得起資金。研究制定社會捐贈扶貧錢物的管理辦法，搭建愛心平臺，完善激勵機制，推動社會扶貧深入持久開展。探索建立市場主體參與扶貧項目建設的新機制、新辦法，增強企業公民意識，促其履行扶貧義務。

完善資源整合機制。一是上面要“開口子”。對用于扶貧對象的資金，相關業務主管部門要適當放寬條件，確保扶貧資源有效傳遞。二是基層要“善作為”。對于能夠“拼盤”的資金，堅持集中使用；對于不能“拼盤”的資金，則從項目整合上做文章，“各炒一盤菜、共辦一桌席”。三是試點要“敢嘗鮮”。一方面要拓展資源整合的平臺，創新扶貧試點項目；另一方面，發揮財政專項扶貧資金的“引子”和市場引導作用，撬動企業資本、社會資本、金融資本投入扶貧開發，放大扶貧資金使用規模。

完善項目監管機制。嚴格執行縣審批、市備案、省備查的專項扶貧項目管理程序，明確各級監管責任界線，防止推責諉過。針對各類項目特點，列出重點環節和“風險點”清單，加強重點監管。相關項目主管部門要建立定期協商制度，加強協同配合，對項目建前、建中、建后開展聯合督辦檢查，保證項目按期、按規定實施。發揮審計、紀檢等部門作用，加大對違規行為責任追究。完善項目公示制度，發揮社會監督作用。

完善考核評價機制。修訂湖北省地方黨政主要負責同志扶貧責任制考核辦法，把減少貧困人口數量和提高其生活水平作為主要指標，對片區、貧困戶等扶貧對象脫貧目標細化分解，形成一套定量為主、分合結合、科學完整、客觀公正的考核評價指標體系。實行現場考核與第三方評價相結合，引入信息化管理系統，減少人為因素，保證考核評價質量。發揮考核評價“指揮棒”作用，將考核結果與扶貧資金分配、扶貧試點項目安排，干部選拔、教育培訓等直接掛鉤。