強化邊疆治理 補齊戰略短板

周平

國家既是人類創造的政治形式，也是政治地理空間單位。而作為政治地理空間單位的國家本身，又處于更大的地理空間格局中。因此，任何一個國家的發展都是在自身及相關的地理空間中實現的。近年來，中國發展中的地理空間問題，也由于邊疆問題而被凸顯——中國的發展已經處于一個前所未有的全方位和立體化的地理空間場域之中。然而，從國家發展戰略的角度來審視這個地理空間場域便會發現，邊疆的發展明顯滯后于核心區的發展，并因此而成為國家發展總格局中的短板。在這樣的情況下，通過強有力的邊疆治理來補齊這塊戰略短板，既是國家發展的必然選擇，也是推進國家治理體系和治理能力現代化必須面對的重要課題。

跨入21世紀以來，中國面臨著前所未有的發展環境，國家的邊疆形勢也發生了重大改變。經過由改革開放推動的現代化30多年的快速發展，中國的國家形勢和外部環境都發生了根本性改變，從而將中國的邊疆形勢凸顯在一種新的環境之中。

面對形勢變化對國家發展形成的剛性要求，中國必須在一個更大和更加廣闊的地理空間范圍內來謀劃國家發展，從而以一種新的視角來看待國家的邊疆。首先，在國家領土的范圍內，不僅要將邊疆與核心區或內地的發展結合起來，作為一個整體來看待并謀劃發展。同時，要將陸地邊疆與海洋邊疆結合起來，將平面的邊疆與空中邊疆、底土邊疆結合起來，凸顯邊疆的立體結構；其次，要確立中國的利益邊疆、戰略邊疆，進而將領土邊疆與這些新形態邊疆結合起來，形成一個全方位的、立體化的邊疆結構。

總之，今天的中國不僅有必要也有可能和能力，將領土的核心區與邊緣區、陸地邊疆與海洋邊疆、平面邊疆與立體邊疆、領土邊疆與新形態邊疆結合，進行全面地審視、謀劃和統籌。也只有這樣，才能有效地實現國家發展。而這樣一來，中國的發展也就被置于一個宏大的立體化的空間場域中——國家發展和國家利益的維護，都必須在這樣一個空間中實現。同時，只有在這樣一個宏大的空間場域中進行謀篇布局，才能做好促進國家持續發展的大文章。

從古至今，邊疆的界定與邊疆治理都是相輔相成的。邊疆是因為國家治理的需要而界定的，邊疆治理則進一步鞏固了邊疆的區分，進而強化了邊疆的存在。但從中國目前邊疆治理及邊疆發展的狀況來看，雖然取得了巨大的成就，卻與國家發展的要求之間存在一定的差距。

中華人民共和國成立后，國家按照民族國家的制度要求調整了對邊疆的看法，加強了包括開發和建設在內的邊疆治理。但是，在整個國家治理格局中，邊疆治理受到重視的程度遠遠不夠，邊疆治理在國家治理中長期處于從屬地位。國家的邊疆治理基本上是針對陸地邊疆的，進而將陸地邊疆等同于“民族地區”，將邊疆治理置于民族問題的框架下布局和實施。

邊疆治理的這種格局，在國家的區域發展戰略中表現得尤為突出。在新中國成立至20世紀60年代中期，國家經濟建設的重心是在中部地帶，重點發展重工業。從60年代中期到70年代末，國家以建設“大三線”為戰略目標，將經濟布局的重心放在西部地區，但重點是發展軍工企業。改革開放以后，為了讓一部分地區先富起來，國家實施“非均衡發展戰略”，按東、中、西部三大地帶序列分階段、有重點地開展布局，并實行東、中、西部的梯度政策，在相當長的時期內優先發展沿海地區。到了20世紀末，才在繼續沿海地區優勢的同時，逐步加快中西部地區的發展。進入21世紀以來，國家實施西部大開發，加大對西部開發的力量，并實施“興邊富民”行動。誠然，在東部和西部都有邊疆部分，但無論是東北部還是西部的發展，重點都不在邊緣部分。

總之，受制于各種主客觀因素，邊疆治理總體上處于滯后狀態。因此，從國家總體發展來看，邊疆的薄弱明顯存在。這樣的狀況，不僅制約了國家整體實力的提升，而且還會引發更多的問題：一是不利于國家領土主權的鞏固，甚至有可能導致國土被他國蠶食；二是多發的社會矛盾與民族矛盾糾纏在一起，邊疆日漸增多的矛盾和沖突已經影響著國家的整體穩定；三是不能有效地維護中國的海外利益，限制了中國影響力的生成和發揮；四是影響了國家地緣政治戰略的實施，不利于中國全球戰略的構建。因此，從國家發展總體戰略的角度來看，邊疆已經成為國家發展的戰略短板。

如今，國家發展已經處于一個由核心區和邊疆——包括陸地邊疆、海洋邊疆、空中邊疆、底土邊疆和利益邊疆、戰略邊疆——組成的宏大的地理空間場域中，而在這樣巨大地理空間中的邊疆治理和發展又相對滯后，并導致了邊疆的薄弱，進而影響到國家發展總體目標的實現。那么，從國家戰略的高度重視邊疆治理及加強邊疆治理，盡快補齊國家發展的戰略短板，就成為必然的選擇。

從國家發展和國家治理的地理空間場域的角度來加強邊疆治理，著眼的并不是邊疆治理的某個或某些具體的方面，而是要從國家戰略的角度或層面來考慮問題。同時，堅決摒棄將邊疆問題或邊疆治理置于民族問題的框架下研究和謀劃的方式。從目前的現實來看，關鍵是要解決兩個方面的問題：一是對邊疆及邊疆治理的認識問題，二是構建邊疆及邊疆治理的戰略問題。

關于邊疆的認識，具體包括兩個基本的方面：一是邊疆的形態變遷問題，二是邊疆在國家發展中的意義問題。首先，邊疆的形態并不是一成不變的。迄今為止，國家疆域已經經歷過無主權疆域、主權性疆域（即領土）兩個基本形態，目前又出現了非主權的疆域。中國絕不能自囿于傳統的狹隘邊疆觀，必須與時俱進和乘勢而為。其次，在國家發展的不同階段，邊疆的意義是不一樣的。今天中國的發展及所處的外部環境，已經改變了邊疆作為國家發展的末端和邊緣性部分的定位，并將其凸顯為國家發展最有潛力的區域和新的增長極。

國家邊疆戰略具有宏大的格局和豐富的內容，但必須包括以下內容：一是恰當地界定自己的陸地邊疆、海洋邊疆，以及太空邊疆和底土邊疆，尤其是要加強陸地邊疆與海洋邊疆的整合；二是合理界定利益邊疆、戰略邊疆，以及利益邊疆中的經濟利益邊疆和安全利益邊疆的區分，并認真研究如何通過鞏固的戰略邊疆支撐利益邊疆等。

如果說國家的邊疆戰略要解決的是國家的邊疆格局問題，那么，國家的邊疆治理戰略要解決的則是對各種形態的邊疆的有效治理問題。從中國目前的情況來看，利益邊疆涉及的主要是構建和管控問題，戰略邊疆主要涉及的是戰略布局問題。而國家邊疆治理的戰略，主要是涉及陸地邊疆的治理和海洋邊疆的治理兩個大的方面。作為國家層面的陸地邊疆治理和海洋邊疆的治理，必須確定邊疆治理的戰略地位、邊疆的開發和建設規劃、經濟和社會發展的基本政策、邊疆發展中的政策支持，以及內地支援邊疆等若干具體的政策。

（作者系國家社科基金重大項目“中國的邊疆及邊疆治理理論研究”首席專家，中國政治學會副會長、云南大學教授）