行政體制改革法治化研究

王雅琴

摘 要：回顧中國行政體制改革的歷程，對改革的法治化路徑重視不夠、改革過程中法律的幾近缺席是改革存在的重要問題。推進(jìn)行政體制改革的法治化對深化改革具有關(guān)鍵意義。行政體制改革基本問題與法治具有高度相關(guān)性、法治對行政體制改革提出了內(nèi)在要求，推進(jìn)行政體制改革法治化需要通過多種具體方式展開。

關(guān)鍵詞：行政體制改革；法治；行政法治

中圖分類號：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）05-0086-06

在我國，行政體制改革是繼續(xù)全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它不僅決定著經(jīng)濟體制改革能否繼續(xù)深入，也決定著政治體制改革的進(jìn)程，決定著法治國家建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。行政體制改革是政府管理走向法治化的前提和基礎(chǔ)，如果政府職能轉(zhuǎn)變不能到位、政府職能不能合理定位，行政管理依然遵循陳舊的方式和模式，就不可能真正實現(xiàn)行政法治。同樣，行政體制改革離不開法治的保障。行政體制改革能否被納入法治軌道，是行政體制改革能否成功的關(guān)鍵，行政體制改革法治化的目標(biāo)之一，就是法治政府。

一、行政體制改革基本問題與法治的相關(guān)性

法治是指在社會中法律是社會最高的規(guī)則。近現(xiàn)代以來，西方的法治特別強調(diào)公法之治，與立憲主義緊密聯(lián)系。1959年在印度召開的“國際法學(xué)家會議”通過了《德里宣言》，宣言確認(rèn)了法治是一個“能動的概念”，它“不僅被用來保障和促進(jìn)公民個人的民事的和政治的權(quán)利，而且要創(chuàng)造社會的、經(jīng)濟的、教育的和文化的條件，使個人的合法愿望和尊嚴(yán)能夠在這樣條件下實現(xiàn)?！雹龠@標(biāo)志著法治概念的新發(fā)展，《德里宣言》把法治理論發(fā)展為以下三項原則：第一，根據(jù)法治原則，立法機關(guān)的職能在于創(chuàng)設(shè)和維護(hù)得以使每個人保持“人類尊嚴(yán)”的各種條件；第二，法治原則要求建立法治機制以防止行政權(quán)被濫用；第三，司法獨立和律師自由是實施法治原則必不可少的條件。[1]由此，法治的要旨在于約束政府權(quán)力，行政法治是法治在行政領(lǐng)域的展開，是法治建設(shè)的重要組成部分，“法治意味著政府的全部活動應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約，這些規(guī)則能夠使人們明確地預(yù)見到在特定情況下當(dāng)局將如何行使強制力，以便根據(jù)這種認(rèn)識規(guī)劃個人事務(wù)。”[2]法治天然地與圍繞政府活動的相關(guān)問題發(fā)生聯(lián)系，如權(quán)力界限、體制、權(quán)力運行的機制和方式等。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能就是重新定位政府的權(quán)力邊界[3]

1988年，我國首次提出要轉(zhuǎn)變政府職能，之后的歷次改革都以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，改革前期主要是政府基于經(jīng)濟建設(shè)的需要而向市場和企業(yè)釋放了部分權(quán)力，改革后期主要表現(xiàn)為政府對公共服務(wù)職能更加關(guān)注。特別是2003 年之后，政府的公共服務(wù)和社會管理職能日益受到關(guān)注。政府職能轉(zhuǎn)變從實質(zhì)來看就是對政府與市場、社會、個人之間的權(quán)力（利）與自由的重新配置。目前，政府與市場之間的關(guān)系并未完全理順，我國并未完全建立起與現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府架構(gòu)和政府職能體系，政府宏觀調(diào)控的方式有待發(fā)展，宏觀調(diào)控的水平亟待提高。要進(jìn)一步厘清政府和市場、政府與社會的關(guān)系，使企業(yè)、社會、公民權(quán)利和政府權(quán)力各盡其責(zé)，市場的歸于市場，政府的歸于政府，使改革獲得持續(xù)性動力，這一切都離不開法律的作用。

（二）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)意味著重構(gòu)行政主體[4]

我國的行政體制改革一直被稱為機構(gòu)改革，主要原因是：作為我國行政體制改革的突破口，機構(gòu)改革一直是政府體制改革的重要內(nèi)涵，同時也是政府理順與市場關(guān)系的重要手段。迄今為止，政府機構(gòu)改革進(jìn)行了七次。經(jīng)過了幾次改革，政府機構(gòu)數(shù)量在減少，結(jié)構(gòu)也在優(yōu)化。進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，圍繞著優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、管理層次、工作流程進(jìn)行，并完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。這就意味著對重塑行政主體提出了要求。

（三）政府管理方式轉(zhuǎn)變需要法律的規(guī)范和保障

轉(zhuǎn)變政府管理方式，從微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)該減少對經(jīng)濟主體的直接管理，更多地運用宏觀經(jīng)濟政策對宏觀經(jīng)濟運作進(jìn)行控制或調(diào)節(jié)，更多地運用間接調(diào)控手段，以更靈活多樣、更講究效益的方式進(jìn)行宏觀調(diào)控。這些手段要符合法律精神，也依賴法律保障。政府要轉(zhuǎn)變行政方式，由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政，這就是要依法行政。推行公開化和信息化管理，這既是行政民主、行政效率的要求，也受法律保護(hù)。在我國，進(jìn)一步保障公眾對政府信息的知情權(quán)、對重大公共項目決策的參與權(quán)，還需要法律的明確規(guī)定和法律規(guī)定的有效實施。

（四）法治政府是政府改革和轉(zhuǎn)型的目標(biāo)之一

行政體制改革要求規(guī)范政府行為，在深化行政體制改革的過程中，我國提出了建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的目標(biāo)。建設(shè)服務(wù)型政府，是建設(shè)責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的前提和基礎(chǔ)。建設(shè)責(zé)任政府，首先必須使各級政府履行好基本公共服務(wù)的責(zé)任，盡到這方面的義務(wù)。建設(shè)法治政府，就是要依法明確政府的公共服務(wù)職責(zé)，保障公民權(quán)利，規(guī)范政府行為。深化行政體制改革，通過轉(zhuǎn)變政府職能推動政府轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府和法治政府。

二、我國行政體制改革存在的問題及其法學(xué)分析

回顧三十多年改革的歷程，我國的行政體制改革是自上而下的由政府主導(dǎo)推進(jìn)，改革由政府自上而下、運動式推進(jìn)，法律的作用沒有充分顯現(xiàn)，改革很長時期游離于法律之外，改革過程中的許多問題由此產(chǎn)生。

（一）政府機構(gòu)“精簡—膨脹”循環(huán)的原因

幾次機構(gòu)改革的問題，主要表現(xiàn)為政府機構(gòu)設(shè)置與變更缺乏法律約束，行政改革缺乏法律依據(jù)和有效制約，基本的組織法體系不完善，沒有規(guī)定行政組織法定原則。政府機構(gòu)能夠很輕松地膨脹，主要是行政機關(guān)內(nèi)部人員控制的問題，機構(gòu)設(shè)置與職能變更，行政人員有很大的權(quán)力，行政機關(guān)自己就可以確定，而不受立法機關(guān)的約束，沒有外部的約束力量?，F(xiàn)行的中央政府和地方政府組成的規(guī)定過于原則，中央和地方之間缺乏明確的職權(quán)劃分，在實踐中主要依靠政策調(diào)整，缺乏法律依據(jù)，因而隨意性很大，使行政改革始終難以跳出“放權(quán)—收權(quán)”的循環(huán)。行政體制改革的法制建設(shè)滯后，不利于行政管理的法治化，也不利于行政改革以法治化方式推進(jìn)。

（二）對地方改革經(jīng)驗總結(jié)、提升不夠的原因

在改革中，由于缺乏對改革的法制設(shè)計，因此對于各地方探索改革、創(chuàng)新的經(jīng)驗總結(jié)、提煉不夠。這與改革程序缺乏法治化、改革沒有納入法治軌道有密切關(guān)聯(lián)，即改革中缺乏法制的引領(lǐng)和保障。綜觀國際上行政改革的經(jīng)驗，改革由立法啟動，改革的設(shè)計、程序、保障等方面全方位地實行法治化，而不是由行政機關(guān)自己來設(shè)計、主導(dǎo)改革。而我國憲法、行政組織法、行政編制法等法律中關(guān)于政府職能配置的規(guī)定極不完善，不能為行政體制改革提供有效的法律保障。在實踐中，中央和地方的關(guān)系處于一種復(fù)雜的不確定狀態(tài)，法律供給不足使得行政改革處于主體不明確的困境，這對于行政體制改革的深化形成障礙。

（三）政務(wù)中心運行出現(xiàn)問題的根本性原因

本世紀(jì)初，全國各地紛紛建立政務(wù)服務(wù)機構(gòu)，使行政管理體制增強了活力。運行多年來，政務(wù)中心在實踐中出現(xiàn)了一些問題，需要加以重視和解決。這些問題是：第一，推動改革的黨政領(lǐng)導(dǎo)個人因素帶有很大的不穩(wěn)定性和非持續(xù)性。第二，政務(wù)服務(wù)中心法律定位不明確。第三，雙重管理制度容易形成政務(wù)服務(wù)中心工作體制不順，力度不夠。第四，政府服務(wù)功能前移暴露了機構(gòu)臃腫、人浮于事的問題。產(chǎn)生上述問題的主要原因來源于三方面：一是政務(wù)服務(wù)中心作為我國行政管理體制改革的新生事物，缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)范和要求，對于政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展中遇到的深層次困難和問題，各地很難在現(xiàn)行的管理體制和法律框架內(nèi)予以解決。二是行政管理體制和法律制度的制約。在我國，由于現(xiàn)行法律并沒有明確政務(wù)服務(wù)中心執(zhí)法主體資格，沒有賦予政務(wù)服務(wù)中心相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，在依法行政的背景下，其合法性受到質(zhì)疑，作用有限。三是政務(wù)服務(wù)中心權(quán)威不夠。作為改革的新生事物，由于沒有法律法規(guī)作為政務(wù)服務(wù)中心的堅強保障，因此政務(wù)服務(wù)中心的作用主要取決于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識和態(tài)度，政務(wù)服務(wù)中心在機構(gòu)設(shè)置上普遍存在規(guī)格不高、職責(zé)不明、手段欠缺等問題。[5]

（四）行政體制改革動力不足的原因

在我國，由于行政體制改革是政府的自我革命和完善，政府既是改革的主體也是改革的客體，行政體制改革的動因來自于社會的需要，也來自于改進(jìn)政府管理的需要。由于改革都是政府自身由上而下推進(jìn)的，政府既是改革的執(zhí)行者和推動者，又是改革的直接對象，角色悖論也在一定意義上阻礙改革的深入。一方面，由于改革缺乏頂層、總體設(shè)計和制度規(guī)范，當(dāng)改革進(jìn)行到一定深度，就會出現(xiàn)動力不足的問題。另一方面的原因是“行政改革的中央主導(dǎo)推進(jìn)型路徑”。[5]總體來看，行政推進(jìn)式的改革有其優(yōu)勢，但更有關(guān)鍵性不足，由于改革的過程、結(jié)果都缺乏法律的支持和保障，改革能否成功，在很大程度上依賴于改革者的魄力和社會的認(rèn)可程度，改革方案的理性化程度、改革成果的鞏固程度都會因法治的缺失受到嚴(yán)重影響。

三、法治對行政體制改革的基本要求

在依法治國的方略下，行政體制改革始終要堅持法治原則，就是改革要以法治化方式推進(jìn)，改革的職權(quán)法定、改革權(quán)力行使的程序法定、責(zé)任法定，法治原則也鼓勵和保護(hù)各改革主體積極進(jìn)行探索、創(chuàng)新。

（一）改革權(quán)力依法實施

依據(jù)我國《憲法》、《立法法》、《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》的規(guī)定，我國各級人大和行政機關(guān)不同程度地享有行政管理體制改革與創(chuàng)新的權(quán)力。《憲法》第62、67條規(guī)定，全國人大有權(quán)修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律；全國人大常委會有權(quán)解釋憲法，制定和修改基本法律以外的其他法律。《立法法》第63條規(guī)定，地方較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。由此，行政機關(guān)可以通過抽象行政行為和具體行政決定的方式行使改革權(quán)，對轄區(qū)內(nèi)有關(guān)行政管理的重大問題作出規(guī)定，實施相應(yīng)的改革和創(chuàng)新活動。行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)由法定的主體實施，全國人大、國務(wù)院擁有全國范圍內(nèi)進(jìn)行改革部署和籌劃的權(quán)力。

（二） 改革行為要遵循憲法的基本原則

各類改革主體實施改革，必須以憲法和法律的基本原則為指導(dǎo)，還必須與中央制定的改革基本精神相一致。改革行為必須有自主性，但不能有隨意性。上世紀(jì)末，學(xué)術(shù)界曾進(jìn)行過關(guān)于“良性違憲”問題的討論，[6]郝鐵川教授提出“良性違憲”的概念，“良性違憲”是那些雖然違反了憲法條文但符合人民根本利益的行為，如有利于生產(chǎn)力的發(fā)展或有利于維護(hù)國家和民族的根本利益的行為，認(rèn)為“良性違憲”與“惡性違憲”有著根本的不同。[6]童之偉教授提出了截然不同的觀點，他認(rèn)為“良性違憲”與“惡性違憲”的區(qū)別不成立，或沒有實質(zhì)差別，違憲行為必須被追究責(zé)任。[7]韓大元教授認(rèn)為憲法規(guī)范調(diào)整社會生活的領(lǐng)域與制約的范圍是有限度的，在急劇的社會變革時期，憲法的規(guī)范性和社會現(xiàn)實性之間的沖突是不可避免的?！傲夹赃`憲”的情況也正說明了這一點。在遵循憲法基本原則與基本精神的前提下，同憲法規(guī)范的某些內(nèi)容不一致的行為并不影響憲法功能的發(fā)揮。社會現(xiàn)實中出現(xiàn)的違背現(xiàn)行憲法規(guī)定的措施、提法，如果是符合人民的根本利益，符合社會發(fā)展的客觀要求的話，不應(yīng)把它人為地歸入到違憲范疇，而應(yīng)作為正常沖突的概念來加以分析。[8]這一討論實際涉及了改革合法性的問題。無疑，行政管理體制改革會出現(xiàn)與現(xiàn)行的憲法和法律相沖突的情況，而對于那些有利于生產(chǎn)力的發(fā)展、有利于人民利益的改革措施，從實質(zhì)法治主義的視角，應(yīng)視為現(xiàn)實與規(guī)范沖突的范疇，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵。當(dāng)然，“從我國的實際情況出發(fā)，強調(diào)變革時期改革措施的合憲性具有特別重要的意義。對于已經(jīng)出現(xiàn)的同憲法規(guī)定不一致的社會事實應(yīng)通過憲政程序使之盡快進(jìn)入規(guī)范之中；對于正在準(zhǔn)備出臺的改革措施，應(yīng)按照憲政程序提供其合憲基礎(chǔ)；對于地方的‘試點也應(yīng)嚴(yán)格管理，確定其內(nèi)容與程序的規(guī)范化?！盵8]“當(dāng)社會變革的要求通過憲法規(guī)范的內(nèi)在機制具有合憲性時才有可能出現(xiàn)穩(wěn)定而有效的憲法秩序，憲法才有可能成為指導(dǎo)人們行為的準(zhǔn)則。在憲法的社會適應(yīng)性與現(xiàn)實的憲法適應(yīng)性之間的矛盾與協(xié)調(diào)中憲法體現(xiàn)其價值與生命力?！盵8]

（三） 改革要以法治思維和法治方式推進(jìn)

法治思維強調(diào)理念層面，法治方式是強調(diào)行動層面，是在操作執(zhí)行層面提出了明確要求和行為準(zhǔn)則。從依法治國方略的提出到“運用法治思維和法治方式”的提出，表明了執(zhí)政黨全面推進(jìn)依法治國方略的鮮明態(tài)度和堅定決心。這個要求就意味著，在進(jìn)一步深化改革、促進(jìn)發(fā)展的過程中，各級政府不僅要有創(chuàng)新思維、管理思維，還要強化法治思維，謀求新時期行政能力的提升，各項工作必須在憲法和法律范圍內(nèi)開展，尤其是與群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)，更加需要堅持依法行政。用法治思維化解糾紛，更有利于妥善解決群眾實際問題，更有利于增進(jìn)社會諒解，促進(jìn)社會和諧。樹立法治思維也是對提升公民素質(zhì)的要求。只有法治思維深入人心，融入社會生活的方方面面，才會對中國未來的法治進(jìn)程產(chǎn)生積極影響。

（四）改革成果要及時地進(jìn)行制度化提煉

毋庸置疑，改革和法治確實存在緊張關(guān)系。隨著改革的深入人們逐漸清晰地認(rèn)識到了這個問題，并尋求解決的方案。法律自身的悖論不等于改革創(chuàng)新就不受憲法和法律的約束，法治對于改革創(chuàng)新也要有適度的寬容。符合中國實際的解決這個問題的方法需要我們不斷在改革實踐中去探索。再塑行政體制改革的合法性，一項重要內(nèi)容就是對改革成果及時地進(jìn)行制度化吸收和提升。

（五）改革應(yīng)當(dāng)遵循法律程序

正當(dāng)法律程序有利于防止行政權(quán)力濫用，保障實體公正的實現(xiàn)。人類法治實踐的歷程表明，程序?qū)s束權(quán)力具有工具價值。設(shè)計嚴(yán)密、合理，充分體現(xiàn)各方面要求的程序，是保障行政權(quán)力得以正確行使，保障相對人合法權(quán)利的最有效措施。正當(dāng)法律程序要求行政主體不偏不倚地進(jìn)行裁量行政，它給予當(dāng)事人要求進(jìn)行聽證、參與權(quán)力行使的機會，規(guī)定了行政主體的表明身份、告知理由、說明依據(jù)等程序公開的義務(wù)，從而保證了行政權(quán)力得以公正、公平、公開的行使，防止權(quán)力被濫用，促進(jìn)了實體公正的實現(xiàn)。對于改革行為來說，為了實現(xiàn)對改革的程序保障和程序規(guī)范，可以設(shè)定一些基本的程序制度，如專家論證、改革主體說明理由、改革規(guī)劃公開討論、上級部門備案審查等。

綜上所述，改革的規(guī)范化、制度化具有重大現(xiàn)實意義。政府改革創(chuàng)新是政府權(quán)力的運作過程，在本質(zhì)上，也是政府存在的一種常態(tài)，在現(xiàn)代社會行政改革自然而然地會與法治契合。而政府改革創(chuàng)新是一個長期的過程，作為一種自我調(diào)適或自我革命，它又會不斷地與法治形成悖論。隨著改革創(chuàng)新的不斷深入，人們在清楚地看到這種悖論的同時，也更加意識到以法治的方式進(jìn)行改革創(chuàng)新的必要性，政府改革創(chuàng)新作為政府權(quán)力的一種形態(tài)將其納入法治化的軌道，依法進(jìn)行改革、變革，是法治國家的必然選擇。

四、推進(jìn)行政體制改革的法治化

行政體制改革法治化就是通過各種法律法規(guī)規(guī)范改革事務(wù)，國家各項改革工作依法進(jìn)行，從而實現(xiàn)行政管理的制度化、法律化。理性化、規(guī)范化的行政體制改革離不開法治方式。把改革、創(chuàng)新納入法治的軌道，推進(jìn)行政管理體制改革法治化，可以最大限度避免改革出現(xiàn)失誤，為改革提供良好的環(huán)境和穩(wěn)定的秩序，有序推進(jìn)改革發(fā)展。行政體制改革法治化的目標(biāo)就是通過法律規(guī)范改革主體的權(quán)責(zé)、程序、方式，使得責(zé)任明晰，通過制度、規(guī)范使得改革獲得持續(xù)性的動力。推進(jìn)行政體制改革法治化要具體落實在改革各個環(huán)節(jié)及各項工作中。

（一）完善行政組織法制

在行政管理體制改革中，應(yīng)當(dāng)重視行政組織法的作用。轉(zhuǎn)變政府職能，深化政府機構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級，理順職責(zé)分工，提高行政效率，降低行政成本，實現(xiàn)政府職責(zé)、機構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化，合理劃分中央與地方及地方各級政府間在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)。這些目標(biāo)的實現(xiàn)，都有賴于行政組織法制的進(jìn)一步完善。與行政組織相關(guān)的重大問題則必須由憲法和法律進(jìn)行規(guī)范，充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)在行政組織設(shè)置和編制管理等方面的作用。當(dāng)前，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步為地方各級政府和國務(wù)院各部門制定相應(yīng)的組織法（或條例），應(yīng)當(dāng)完善、修訂現(xiàn)有的國務(wù)院組織法、地方政府的組織法，明確規(guī)定國務(wù)院及地方各級政府組成機構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)權(quán)限、基本準(zhǔn)則、調(diào)整程序，可以考慮增加有關(guān)權(quán)限劃分、組織調(diào)整程序、領(lǐng)導(dǎo)體制方面的具體內(nèi)容，可以以法律、法規(guī)的形式確定各級政府和政府部門的機構(gòu)、職能、編制等。通過加強行政立法體系建設(shè)，使行政組織立法體系更加具有合理性和可行性。

（二）加強行政執(zhí)法體制改革的法律支持

目前，行政執(zhí)法體制改革成為行政體制改革的突破口。應(yīng)當(dāng)通過加強立法鼓勵、支持行政執(zhí)法體制改革的探索和試點，整體規(guī)劃行政執(zhí)法體制改革，以實現(xiàn)各改革領(lǐng)域、范圍，各項改革措施的有機銜接。法律的主要內(nèi)容是明確授權(quán)縣級以上各級人民政府在嚴(yán)格履行報批程序的基礎(chǔ)上可以進(jìn)行行政執(zhí)法體制改革的試點，通過法律鞏固和推廣實踐證明有效的改革措施，如執(zhí)法重心下移、綜合執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置、政府績效考評的方法體系等，同時，依法鼓勵各地方各部門在相對集中執(zhí)法權(quán)、集中處罰權(quán)等方面，進(jìn)行新的改革措施的探索實踐。

（三）以落實《行政許可法》為基礎(chǔ)深化行政審批制度改革

行政審批制度對于克服市場失靈、維護(hù)社會秩序具有積極作用，是現(xiàn)代國家最重要的政府規(guī)制手段。然而行政審批設(shè)置不合理會導(dǎo)致經(jīng)濟社會失去活力，政府喪失公信力?！吨腥A人民共和國行政許可法》確立了在行政審批方面一系列較為先進(jìn)的原則和制度，但也在實踐中顯現(xiàn)出了一些缺憾。推進(jìn)行政審批制度改革，各級行政機關(guān)要認(rèn)真貫徹《行政許可法》，在充分運用行政審批這一行政管理手段的同時，對行政審批行為進(jìn)行規(guī)范，根據(jù)社會的發(fā)展需要，調(diào)整行政審批的范圍，取消不必要的審批制度，對行政審批的程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。也要在實踐中，探索設(shè)立推進(jìn)《行政許可法》實施的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)等各種方式彌補立法缺憾。

（四）依法重塑政府與公民的關(guān)系

在政府積極行政時代，“法不禁止即可為”為權(quán)利與權(quán)力劃出了界限，強調(diào)的是法律的地位和作用，一切行動都以法律為準(zhǔn)繩和標(biāo)準(zhǔn)。一方面有助于克制公權(quán)力一經(jīng)授予便肆無忌憚。法治要求公權(quán)力干預(yù)、妨礙到個人自由必須有既定的法律依據(jù)，還要對權(quán)力的行使進(jìn)行外部的監(jiān)督和控制。市場主體的“法無禁止即可為”可以增加主體的積極性和活力，有利于更加有效地發(fā)揮市場作用，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，有利于政府與市場、與社會關(guān)系的重新調(diào)整，有利于塑造有限而有力的政府。另一方面，從現(xiàn)實來看，對公權(quán)力而言，“法不禁止即可為”要求公權(quán)力在法律無明文規(guī)定的情況下為社會謀福利，這是實質(zhì)法治的要求。公民的“法不禁止即可為”不等于公權(quán)力應(yīng)當(dāng)消極無為，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，或者說在法律授予的自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，在特定的職能履行中，也應(yīng)當(dāng)是法不禁止即可為，積極為社會謀福利，這也正是實質(zhì)法治的要義所在。因而，在遏制公權(quán)力的法不禁止即自由的前提下，在確定絕對免于權(quán)力干預(yù)的最低限度自由的前提下，應(yīng)該以職能為基礎(chǔ)來確定公權(quán)力對“法無授權(quán)即禁止”適用。為了追求公民的積極自由，在自由的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)平等的價值，公權(quán)力可以以積極態(tài)度、采取積極措施，即在法律既未明確授權(quán)又未明確禁止的情況下積極采取行動?！胺ú唤辜纯蔀?，法無授權(quán)即禁止”應(yīng)當(dāng)成為保障公民權(quán)利、規(guī)范政府公權(quán)力的手段，而不是禁錮政府的藩籬。從形式法治的視角來看，“法無授權(quán)即禁止”要求公權(quán)力在法律無明文規(guī)定的情況下實施自我約束?！胺o授權(quán)即禁止”的首要目標(biāo)始終在于通過法律對權(quán)力的授予，控制權(quán)力的擴張和危害，這也是處于轉(zhuǎn)型期的中國需要強調(diào)的法律原則。公權(quán)力既主動實施自我約束又積極履行職責(zé)，這是中國推進(jìn)行政法治的宗旨和目標(biāo)。

（五）推進(jìn)程序法制建設(shè)，保障公民在改革方面的程序權(quán)利

建立和健全行政程序法律制度，是我國行政法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。目前，我國具體的行政程序還缺乏必要的規(guī)范，要積極加以完善，加強行政程序制度建設(shè)，要借鑒世界各國行政程序立法的成果，加快制定相關(guān)單行法，加快制定統(tǒng)一的行政程序法。在深入分析行政行為的不同程序規(guī)則的基礎(chǔ)上，科學(xué)地設(shè)定行政行為的成立要件，設(shè)定實施行政行為的程序標(biāo)準(zhǔn)，以通過程序設(shè)置確保行政行為的公正、快捷。行政決策是現(xiàn)代政府管理活動的重要環(huán)節(jié)，建立健全行政決策程序機制，是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，同樣，健全改革決策的程序機制也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，要健全科學(xué)化、民主化決策機制，完善重大改革事項的集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證、決策失誤責(zé)任追究等制度。通過這些程序制度，提高改革決策的科學(xué)化和民主化水平，使決策更加符合經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，增加改革措施的合理性和可行性。

加強改革程序法制建設(shè)，也是保障公民改革方面的程序權(quán)利的需要。程序權(quán)利是法律為公民設(shè)定的在一定程序中享有的權(quán)利，既為體現(xiàn)公民人格尊嚴(yán)、保障公民的實體權(quán)利、也為約束國家機關(guān)的權(quán)力而設(shè)。普通法系國家對于程序以及程序性權(quán)利的重視有著深厚根基，這與他們由來已久的自然公正觀念密切相關(guān)，自然公正觀念和原則進(jìn)而通過正當(dāng)程序的法律規(guī)定得到強化。在普通法上，“程序優(yōu)先于權(quán)利”，“正當(dāng)法律程序”規(guī)定起源于普通法系的自然公正原則。普通法上的自然公正原則認(rèn)為：任何權(quán)力必須被公正地行使，做出對當(dāng)事人不利的決定時必須聽取他的意見。行政法上更是如此，相對人的程序權(quán)利是指為制約行政主體的權(quán)力，保障相對方權(quán)利的實現(xiàn)，在行政程序中為相對方設(shè)定的權(quán)利。為此，行政主體承擔(dān)相應(yīng)的程序義務(wù)。在通過合法程序、參與政府活動的過程中，每一個社會成員都有機會向政府表達(dá)意見、提出建議，都有機會為謀取社會共同利益而施展、貢獻(xiàn)自己的才能。這正是程序權(quán)利本身的獨立價值所在。

注釋：

①1959年，在新德里召開的國際法學(xué)家會議發(fā)布了《法治宣言》，全球數(shù)十個國家75000名法學(xué)家通過《法治宣言》作了上述宣告。

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[5] 郝鐵川.論良性違憲[J].法學(xué)研究，1996，（4）.童之偉.“良性違憲”不宜肯定——對郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法[J].法學(xué)研究，1996，（6）.韓大元.社會變革與憲法的社會適應(yīng)性——評郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭論[J].法學(xué)，1997，（5）.

[6] 郝鐵川.論良性違憲[J].法學(xué)研究，1996，（4）.

[7] 童之偉.“良性違憲”不宜肯定——對郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法[J].法學(xué)研究，1996，（6）.

[8] 韓大元.社會變革與憲法的社會適應(yīng)性——評郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭論[J].法學(xué)，1997，（5）.

On the Reform of Administrative System under the Rule of Law

Wang Yaqin

Abstract： Looking back the course of the administrative reform in China， inadequate protection of the law is the main problem of the reform. Promoting the reform of administrative system under the rule of law is to regulate the power of the reform main body， responsibilities， procedures and the way. System will made the reform get continuous power， thus， will promote the government to effectively perform functions. There are a variety of ways to promote the reform of administrative system under the rule of law.

Keywords： The administrative system reform； Rule of law； Rule of administrative law

責(zé)任編輯：翟 祎