國外新能源汽車財稅政策研究及啟示

摘要：在能源危機、環境污染和經濟轉型的多重壓力下，發展壯大新能源汽車產業開始逐漸成為世界各國的共同選擇。作為新興產業，新能源汽車市場的形成需要經歷一個培育和發展的過程，政策的激勵和引導在其中將發揮重要作用。近年來，世界主要發達國家均出臺了相應的產業優惠激勵政策以推動新能源汽車產業的發展。文章將在梳理研究國外新能源汽車產業公共政策的基礎上進行思路總結，以期為相關政府部門的政策規劃和制定提供一定的經驗借鑒。

關鍵詞：新能源汽車；政策；經驗總結

一、 引言

在全球能源危機和環境污染的雙重壓力下，如何轉變傳統的能源利用方式開始成為世界各國亟待解決的問題。在這種背景下，發展壯大新能源汽車產業開始逐漸成為世界各國的共識。特別是自2008年全球金融危機以來，世界主要發達國家還將該產業視為新的經濟增長點。為此，各國紛紛制定了一系列政策以推動新能源汽車產業的發展。從當前的形勢來看，這一新興產業發展的技術路線已基本確立，即從混合動力逐步過渡到純電力驅動。不過，受制于電池技術、配套基礎設施和消費成本等多種因素，新能源汽車產業的實際發展步伐仍相對緩慢。而且，由于存在外部性等問題，上述制約因素單純依靠市場力量很難克服。因此，推動新能源汽車產業的發展，公共政策的支持、激勵和引導尤為重要。近年來，我國已經有針對性地制定了一些優惠政策和扶持措施，為相關產業的發展營造了良好的政策氛圍。目前，我國已經在產業規劃布局、技術標準和創新、配套基礎設施建設等方面取得了較大進展。整車銷量也從2012年的不足1萬輛，發展到2014年的7.4萬輛，但和之前規劃的“2015年累計實現50萬輛的插電式混合動力和純電動車的目標”仍然存在很大差距。從新能源汽車產業的發展來看，其推廣應用有明顯的政策依賴性。為此，本文將在梳理研究國外新能源汽車產業公共政策的基礎上進行思路總結，以期為相關政府部門的政策規劃和制定提供一定的經驗借鑒。

二、 各國支持新能源汽車產業發展的財稅政策

作為戰略性新興產業，新能源汽車產業的培育和發展離不開政府的引導和支持。目前，世界主要發達國家均制定了相應的公共政策以促進相關產業的發展，如歐盟各國普遍都針對新能源汽車的購置出臺了一系列稅收優惠政策（具體見表1）。美國和德國作為全球汽車產業的領先者，其在新能源汽車產業方面的公共政策尤其值得我們關注和學習。

1. 美國支持新能源汽車發展的財稅政策。美國政府高度重視新能源汽車產業的發展，在復蘇與再投資法案（American Recovery and Reinvestment Act）中，政府專門拿出24億美元資金用于支持新能源汽車項目。該筆資金旨在加速提升美國在電池和電力驅動組件領域的制造能力，推動電動車的發展。所有資金被分為3大部分：（1）15億美元支持企業生產電池及相關組件、加強電池的循環利用能力。（2）5億美元用于支持開發機動車的電力驅動組件，如電力發動機、電動器件（Power Electronics）等。（3）4億美元用于部署插電式混合動力和純電動機動車進行性能測試、建設充電基礎設施，其中的一部分也用于教育和勞動力培訓以積累電動交通體系所需的人力資本。而具體的支持項目則是由能源署通過競爭性過程選定。

此外，針對新能源汽車產業發展所面臨的各類問題，美國政府還實施了一系列優惠和支持政策：

一是對新能源汽車產業鏈上相關配套設施的發展提供一定的稅收優惠。根據美國政府提出的《能源獨立和安全法案》，無論是新能源汽車制造企業還是與汽車制造相關的零部件生產企業，均可以享受到政府給予的稅收減免政策支持。而且，為了鼓勵相關企業生產能夠替代傳統化石燃料的新能源燃料，美國政府將這種企業也納入稅收減免政策的適用范圍，具體的稅收優惠額度則是依據企業的生產規模進行測定。充電設施作為新能源汽車不可或缺的配套基礎設施，是新能源汽車產業得以推廣和發展的核心支撐。為了鼓勵私人部門加大對這一基礎設施的建設，美國政府專門制定了相應的的稅收減免優惠政策。根據相關政策規定，美國政府將按照充電設施安裝費用的一定比例給予相應的稅收減免，同時，政府對私人部門所能享受的減免額度設置了上限且這一額度是逐年遞減的。例如，根據規定，2010年當年的稅收減免金額為充電設施安裝費用的50%，其中家庭用戶可以享受到的稅收優惠上限是2 000美元，而企業用戶則是50 000美元。2011年當年的稅收減免金額為充電設施安裝費用的30%，其中家庭用戶可以享受到的稅收優惠上限是1 000美元，而企業用戶則為30 000美元。

二是對購置新能源汽車的消費者提供相應的財政補貼和稅收優惠。2009年7月1日，美國政府推出了一項總額為10億美元的財政補貼計劃，該政策的持續時間為一年。這項優惠政策的主要是向符合節能條件的汽車消費者提供財政補貼支持，以鼓勵消費者購置能耗效率更高的機動車。例如，如果消費者新購置的汽車每加侖行駛里程數比原有汽車提高4公里，就可以獲得3 500美元的財政補貼。不過，根據該項政策的規定，隨著能耗效率的提高，消費者所能獲得的補貼額度增幅是遞減的。此外，美國政府還對購置新能源汽車的消費者提供相應的稅收優惠。根據相關政策，自2010年1月1日起，購置插電式混合動力汽車和純電動汽車的消費者將可以享受到2 500美元～7 500美元的稅收減免優惠，優惠金額則是參考汽車的動力電池組能量來測定。例如，如果所購買汽車的電池組能量為4kWh，消費者能夠享受2 500美元的稅收優惠，如果所購買汽車的電池組能量為16kWh，消費者則能夠享受7 500美元的稅收優惠。而且，政府還為上述優惠政策設計了退出機制——當某一廠商銷售的插電式混合動力汽車和純電動汽車的累計銷量達到20萬輛后，從下一個季度開始，政府提供的稅收減免額度將減少50%，從第四個季度開始會進一步再減少25%，從第六個季度開始該產品將不再享受稅收減免優惠。

三是通過政府采購的形式擴大新能源汽車的市場需求。為了鼓勵各州和地方政府部門加強對新能源汽車政府購買的支持力度，美國政府運用專項財政資金資助實施了一個涵蓋30個地區的新能源汽車示范性項目。根據該項目的相關政策，受資助對象最多可以獲得1 500萬美元的財政資金支持，該筆資金的資助范圍不僅包括各類新能源機動車輛的購置，還包括新能源汽車運行相關基礎設施和設備的建設、運維支出等。同時，聯邦政府本級也獲得了相應的政府采購支持。按照美國能源法案通過的政府資助計劃，聯邦政府本級分別在2008年～2010財年享受到了1 500萬美元、2 500萬美元、6 500萬美元的財政撥款支持來進行新能源汽車及相關設備的購置和租賃。另據本屆政府的要求，自2015年起，聯邦政府在實施公務用車的政府采購時將只考慮各種類型的新能源汽車。

2. 德國支持新能源汽車發展的財稅政策。和美國一樣，德國政府也將經濟刺激計劃中的相當一部分資金用于支持新能源汽車產業發展。在2009年施行的經濟救助計劃中，德國政府投入大筆資金設立了專項規劃項目，用于支持新能源整車研發及包括充電網絡在內的一系列產業配套基礎設施的開發建設。

為了保持在汽車領域的領先地位，德國政府在新能源汽車產業的發展過程中高度重視對關鍵技術領域的研發支持。首先，德國政府制定了新能源汽車的技術路線規劃并將鋰離子電池技術確立為相應的關鍵技術突破點。其次，為保障上述重點項目的順利實施，德國政府牽頭建立了包括汽車工業界和各類研發機構等在內的鋰離子電池聯盟開展跨部門協作攻關，并在此過程中提供了高達6 000萬歐元的財政預算資助。另外，根據2011年實施的政府行動計劃，德國將在2013年底之前累計投入20億歐元的財政資金用于資助電動汽車的研發工作。同時，在新能源汽車產業的推進中，德國政府也高度重視充電基礎設施的建設。按照德國在上述配套設施方面的規劃，聯邦政府將給予總額達3 600萬歐元的財政資金支持用于擴大充電網絡的規模，目標是截止到2020年在境內擁有90萬個充電站點。

為了推動電動汽車市場的形成，德國政府曾制定了一項政府采購計劃，目標是截止到2013年，政府新購買或租賃的機動車中，10%的機動車污染排放標準要達到每公里二氧化碳排放量低于50克。為了保障該項政府采購計劃的持續推進，政府還將電動汽車領域的一些專家納入進來，并會同各自治區和州議員共同制定了相應的政府采購指導手冊。而在推動社會需求方面，2012年10月25日，德國聯邦議院通過的交易稅修正案提出，對于首次登記不晚于2015年12月31日的非混合動力電動轎車和其他機動車輛，將機動車稅的免稅時間從5年延長到10年；對于在2016年1月1日到2020年12月31日之間登記注冊的車輛，則可享受5年的免稅優惠。另據2013年聯邦參議院通過的年度稅收議案，為了鼓勵機構購買新能源汽車，德國還將對電動和混合動力型公務車實施一定的稅收優惠政策。該政策將依據電池的動力來計算公務購車的稅收優惠額度，優惠金額大致相當于電池的價格。

三、 國際經驗的政策啟示

總結德國和美國的財稅政策，盡管兩國在具體的激勵措施上存在差異，但有一些優秀做法是值得我國借鑒學習的：

一是重視財稅激勵政策的系統性。無論美國還是德國，其財稅激勵政策大都具有較為明確的規劃，且在企業自主研發、基礎設施建設、市場培育、人才培養、政策法規等各個環節均作出了全面、細致的安排，保證了較強的可操作性和指導價值。例如，德國政府對于新能源汽車產業的研發創新支持提出了明確的技術路線規劃，這有利于技術創新沿著既定的方向持續推進，從而也有助于確保財政資金支持的效用最大化。相比之下，目前我國的產業政策還缺乏系統性，且存在各地方政府相關優惠政策不夠協調、新能源汽車市場割裂等問題。因此，未來我國在制定相關產業促進政策時應遵循統籌兼顧的原則，推動各產業主管部門及地方政府之間的協調合作，構建更加系統性和中立性的產業優惠政策體系。

二是相關優惠政策特別是稅收政策的出臺都經過立法或議院審議，例如，美國的稅收優惠政策一般都會以法案的形式公布實施，德國的稅收優惠政策也是經議院審議批準通過之后才開始執行。通過這種方式實施稅收優惠，保證了相關政策的合法性，而且能避免政府利用優惠政策對微觀市場運行進行隨意干預，這有助于穩定各方的市場預期，避免了政策的隨意性及由此引發的市場行為扭曲，因此也更有利于發揮市場機制在推動新興產業發展中的決定性作用。

三是重視對相關產業基礎設施建設，特別是人力資源培育的政策支持。例如，美國復蘇與再投資法案中的新能源汽車發展支撐計劃中，專門有一部分資金用于教育和勞動力培訓以積累電動交通體系所需的人力資本。德國在“國家電動交通工具發展計劃”中，也提出要加大對相關產業人才職業培養的支持力度，并特別指出要為本產業領域內的技術人員提供技能再培訓。作為新興產業，配套基礎設施和產業人才的相對匱乏均是新能源汽車產業得以發展的重要制約，而且這些因素特別是人力資源積累往往也容易被政策所忽視。目前，我國針對新能源汽車產業發展的公共政策中也缺乏專門針對產業人才培養的措施。為此，未來的財稅激勵政策在這方面應有所加強。另外，政府對于相關基礎設施的建設應制定相應的規劃和技術標準，同時可以考慮在條件合適的地區通過PPP模式（Public-Private-Partnership，即公私合作模式）引入社會資本參與相關產業配套基礎設施的建設，從而更好發揮財政資金的杠桿效應。

四是重視對于技術研發的政策支持。無論是德國還是美國都對新能源汽車所涉及的關鍵技術研發工作給予了高度重視，并專門撥付了大規模財政資金用于鼓勵研究機構或企業進行研究開發工作。德國政府采用公共政策和財政資金引導支持工業界和研究機構合作攻關的做法尤其值得我國借鑒學習。未來，我國也可以考慮設立專項產業研發基金，并鼓勵企業和科研院所加大產學研的合作力度，尋求產業關鍵領域的技術突破。

五是重視財稅政策在電動汽車市場培育初期的推動和支撐作用。與傳統機動車相比，新能源汽車的私人消費成本相對較高且面臨著配套基礎設施匱乏的困境。在產業發展初期，單純依靠消費者的自發購買行為很難形成足夠的市場規模，這時就需要充分發揮財稅政策在市場培育階段的支撐作用。從國外的經驗來看，針對私人部門的優惠政策主要應用于銷售環節，使產業政策的最終受益者為機動車消費者。而在政府采購環節，往往也會引入社會資源（如外部專家）和地方政府力量，并制定詳盡的方案，確保政府采購政策的可實施性和財政資金的效率。

四、 結束語

推動新能源汽車產業發展是世界各國應對能源危機、環境污染和經濟轉型的共同選擇。對我國而言，發展新能源汽車產業既是機遇也是挑戰，一方面，該產業擁有巨大的發展空間和潛力，也有助于實現我國汽車工業的彎道超車；另一方面，關鍵技術研發能力欠缺、配套基礎設施匱乏和產業市場化程度不足等問題也是相關產業發展的重要制約因素。新能源汽車產業同時具備戰略性和新興性的特征，其在培育和發展初期離不開政府的政策支持。要推動新能源汽車產業的健康發展，既要發揮政府公共政策在鼓勵政府和企業投入方面的推動作用，也應在充分發揮相關政策在新能源汽車市場培育期的引導支持作用。作為政府實施微觀市場干預的重要經濟和政策工具，財稅優惠政策在推動新能源汽車產業發展的過程中扮演著重要角色。要充分體現財稅政策的價值，不應局限于其在短期內的刺激效應，而更應當注重發揮其在產業培育期對市場供給和需求的調節和引導作用，從而推動建立行業的持續發展機制。

參考文獻：

[1] 趙書博.國際上節能環保稅收政策的變化及借鑒[J].國際稅收，2014，（7）：43-46.

[2] 何鵬，鄒朋，蔡叢，翟羽.國內外節能與新能源汽車財稅政策分析[J].汽車工業研究，2014，（1）：30-34.

[3] 高志遠，梁靜.國外政采支持新能源汽車發展的經驗及啟示[J].中國政府采購，2014，（11）：75-77.

[4] 陳翌，孔德洋.德國新能源汽車產業政策及其啟示[J].德國研究，2014，（1）：71-81.

[5] 李晶，李施雨.新能源汽車產業稅收政策的國際借鑒與措施[J].稅務研究，2013，（10）：89-93.

[6] 顧瑞蘭.促進我國新能源汽車產業發展的財稅政策研究[D].財政部財政科學研究所學位論文，2013.

基金項目：教育部人文社會科學青年基金項目“基于低碳經濟的中國可持續發展研究”（項目號：12YJC630297）。

作者簡介：王坤（1986-），男，漢族，湖北省襄陽市人，中國人民大學財政金融學院財政學博士生，研究方向為財政理論與政策。

收稿日期：2015-08-18。