京津冀地區協同發展研究

摘要：京津冀地區具有重要的地理優勢和政治地位，擁有領先的科技教育資源等，但面臨瓶頸性的制約因素，如可持續發展問題，競爭力提升問題等。京津冀三地各有突出的比較優勢，通過協同發展可以使各自的優勢資源在更大范圍內發揮和利用。怎么樣實現協同發展能更進一步提高區域整體競爭力水平是研究的重點和難點。

關鍵詞：經濟增長；京津冀地區；協同發展；協同效應

一、 引言

京津冀地區是我國北方重要的經濟增長級，在發展版圖上具有重要戰略地位。京津冀地區國土面積約為21.8萬平方公里，大于世界上超過一半的主權國家面積，大約是德國的61%，法國的40%；該地區2012年總人口達到1.08億，人口總數也可以位列全球第12位，約為德國的1.35倍，法國的1.7倍。

協同理論是系統科學的重要分支，系統科學最主要的特征是整體突現性，即系統作為整體所具有的性質是其組成部分的個體或個體之和都沒有的性質，整體不是簡單的部分之和，古希臘哲學家亞里斯多德就曾提出“整體大于部分之和”的理論，因此京津冀作為一個整體協同發展，將成為我國最重要的經濟增長級和對外開放高地。

京津冀要協同發展的思想早在20世紀80年代就已提出，在天津市市長李瑞環的倡導下，環渤海地區15個城市成立的環渤海地區市長聯席會是京津冀地區區域合作的啟蒙階段，經歷了長期的嘗試和努力，也取得一些成果，但總體上沒有太大起色。直到2004年，三地達成“廊坊共識”，在一些重要產業上簽訂了戰略合作協議，標志著京津冀區域合作機制正式進入啟動階段。2006年，國家發改委正式著手《京津冀都市圈規劃》的編制工作，但該規劃醞釀多年卻未能出臺。2010年以來是京津冀區域合作加速推進階段，由于對區域協同的必要性和緊迫性認識不足，加上缺乏中央層面的有力推動，形成京津競爭、河北苦等狀態。十八大之后，習近平總書記在天津、河北考察的一系列講話中對京津冀區域一體化發展寄予了厚望，傳遞了中央最高領導層對三地協同發展的迫切愿望和決心。伴隨重度霧霾天氣等影響可持續發展的問題頻發，也迫使三地政府加快協調發展的意識不斷增強，京津冀協同發展迎來了新的契機。習近平總書記在2014年召開京津冀協同發展工作座談會中將京津冀協同發展提到國家戰略層面，京津冀協同發展真正進入進展階段。

二、 文獻綜述

關于京津冀協同發展的研究，國內文獻比較多，國外文獻較少涉及，主要集中在國家整體一體化發展層面。國內關于京津冀協同發展研究領域較為廣泛，筆者只對其中比較重要的領域如功能定位、結構調整和資源環境進行了梳理，也為后面分析部分做鋪墊。

1. 功能定位。京津冀地區在引領中國未來發展和經濟轉型上具有非常重要的意義，北京作為世界城市最終會引領中國參與世界競爭。但目前與長三角和珠三角相比，京津冀地區整體上競爭力還是相對滯后，發展水平和發展活力也相對滯后。除此之外，在自然基礎和人文社會發展方面相比，京津冀地區整體上也有不小的差距。因此，京津冀地區的功能定位成為未來京津冀地區整體發展的最主要核心力量，城市功能疏解應該是整個區域的城市功能協調發展，而不僅是北京市，北京一些功能就要放棄。

北京師范大學馬克思主義學院李子祥認為京津冀協同發展首先是要對待平等問題。建國以來，作為首都的北京集諸多功能于一身，“營養過于富足化”。而天津、河北兩地，天津作為門戶、河北作為腹地都為北京的發展貢獻了巨大力量，從而導致自己長期“營養不良”。由于為首都服務的意識濃厚，天津的城市建設和經濟發展相比北京已遠遠落后許多，河北省更是出現了環首都貧困帶，不平等問題立馬凸顯。京津冀如同龍頭、龍身和龍尾，天津和河北如何在京津冀協同中準確定位完全取決于北京的城市功能定位。從某種程度上來說，北京的虹吸作用已使得自身增重許多，而天津和河北則骨瘦如柴了，功能定位對北京來說就要減肥瘦身、強健體格，對天津和河北來說則是增重健身、共享紅利。北京的城市功能定位牽一發而動全身，，有些功能該放就要放，對于加快推進京津冀一體化進程具有重要的戰略意義。

中央財經大學經濟學院戴宏偉認為首先要將北京、天津、河北在京津冀經濟圈的定位梳理清楚，他認為北京的定位政治中心和文化中心；天津的角色是北方的經濟中心；河北建設沿海經濟強省。京津冀之間合作取決于產業上的合作關系，產業上分工是不是明確。對于北京城市功能疏解，遷都并不能根本上解決問題。北京的職能應該由過去的全能型首都城市向單一型首都城市發展。

南開大學人口與發展研究所李建民認為北京的城市功能的疏解與首都的功能的疏解還不太一樣。首要的問題是作為首都的北京能不能放手一些資源，其次是能不能限制一些資源進來。北京遷都很難實現，但是遷一部分的功能是可以的。北京市之所以聚集過度人口是因為只進不出，北京和天津的人口退休了、仍然在北京養老，因為這里有很好的醫療公共資源。這涉及到公共服務一體化。讓人口轉移，需要提供同樣的服務甚至是更優質的服務。在河北省的基礎設施建設上需要加以資助，以承接北京和天津疏散出來的產業和資源。人口會跟著就業的機會和資源走。南開大學濱海發展研究院薄文廣表示，京津冀的淡水資源短缺是非常嚴重的問題，但隨著生活方式的變化、人需求的變化以及科技發展等，很多問題是不確定的。

2. 結構調整。從產業轉型看，京津冀地區也是給國家提供一個模式或者經驗。產業調整應該是結構調整，而不僅是園區調整。

天津市社會科學院城市經濟研究所韓士元認為，以往研究的很多沒有結果，推不動最根本的原因是行政分離，各個地區自成體系、劃地為牢是主要的因素，應該根除障礙，在此基礎上一定要把握住要素流動、產業融合。只有產業上融合了，經濟才能一體化協調發展，生態和社會才能一體化協調發展。北京是全國資源最密集、最富饒、最優秀的地方，資源應該給全國服務，給京津冀和周邊地區服務，這不是減功能，而是把資源發揮在更大的范圍內，使北京的收益更大。首都經貿大學葉堂林認為，京津冀最缺乏的是頂層設計，京津冀三個地方沒有協同，由于三個地方合作較少。天津行政學院經濟發展戰略研究所臧學英認為，區域一體化發展是重要的，不協調的原因是制度問題，仍需進一步改革。天津若能成為經濟中心可緩解北京很多的壓力。天津依然是重化工業，產業結構依然有問題，如果不調整的話，轉變經濟發展方式就是一句空話。

3. 資源環境。北京大學環境與經濟研究所張世秋表示，以過往研究經驗看，京津冀大氣污染方面的合作推動起來異常艱難。南開大學人口與發展研究所李建民認為，北京目前大城市的城市病，除了貧民窟和失業，剩下的全都具備，交通擁堵、環境污染、房價高漲。

從資源環境向創新驅動轉型來看，京津冀具有天然優勢。未來京津冀協同發展的重點要把資源環境承載能力放在首要的位置上。丁任重將資源環境承載力定義為在可預見的時期內，使用本地已有能源和其他資源等能夠持續供養與其社會文化準則相符的物質生活水平下的人口數量。資源環境承載力的研究大多集中于土地和水資源，其中以土地承載力研究最為深入。關于資源環境承載力國外的專門研究并不多。Bishop將它定義為在可以接受的生活水平條件下，一個區域所能永久承載的人類活動的強度。Schneider則將資源環境承載力解釋為，在不遭到嚴重退化的前提下，自然系統對人口的容納能力。資源環境承載力還沒有學者給出完美答案，許多重大問題還需要研究。除此之外，京津冀地區的環境污染治理和區域經濟與環境協調發展問題也值得深入研究。

三、 突出的問題

當前京津冀協同發展面臨的挑戰也是多方面和極其嚴峻的，突出問題表現為資源與環境承載力較弱、區域經濟與社會發展不平衡、大城市病突出、極化嚴重等。

資源環境承載力由一系列相互制約又相互對應的發展變量和制約變量構成，可分為自然資源變量以及環境資源變量，具體包括大氣、水資源、土地資源、能源、人口、交通等。按照國際公認標準，京津冀地區屬于嚴重缺水地區；隨著一體化的發展，土地需求也會進一步加大，但京津冀地區的土地資源利用效率一直很低，存在浪費嚴重，結構性短缺問題；先天性能源稟賦不足，主要靠外部調入，除此之外能源結構不合理也是京津冀地區突出癥結；環境污染問題是近年來最突出的問題，不止京津冀地區，全國環境污染都很嚴重，據統計京津冀13個城市中有8個城市位列全國前十大污染城市，京津冀的環境面臨很大的挑戰。

從區域內部看，京津冀三地各處于不同發展階段，發展很不平衡。北京和天津處于發達階段，河北相對落后許多，傳統重工業仍然是河北的主要產業，高污染高耗能附加值較低，這為實現三地協同發展也帶來很大難度；從產業發展整體來看，產業集群發展滯后，產業同構問題突出；除此之外公共服務上的巨大差距也是京津冀地區突出的問題，如戶籍制度導致了公共服務的分割化，現行的醫療、教育、養老、住房保障、最低生活保障都是以戶籍為依據的，這也使得地區之間公共服務存在較大不平等。

經濟發展如經濟增長、財政收入的增多，招商引資等仍是當前地方官員考核的重要因素，這使得每個地方政府都有去做大自己地區經濟盤子的激勵，同時這也會導致過度競爭，忽視對全局利益的考慮。例如為了增加財政收入，地方政府都有動力去發展有利于提高收入的行業和產業，甚至不惜代價的給予各種優惠競相引進大投資、大項目，在土地和基礎設施建設等方面也形成了惡性競爭，在現行的財稅體制缺乏規范化的區域間橫向轉移支付制度，使得京津冀三地政府間利益分化。

京津地區匯聚了大量優質資源，尤其是北京吸引很多流動人口，導致這個地區人口迅速膨脹，人口多的后果就是城市擁擠，交通擁堵，城市垃圾變圍城。除此之外，較多的人口又面臨住房成本，生活成本，職業發展的壓力大，容易引起社會分層固化，導致社會沖突等問題，對北京乃至全國穩定都是嚴峻挑戰。

四、 發展思路

為實現協同發展，首先三地應具有共同的目標，其次商品和生產要素在區域之間能夠充分自由流動，最后三地能發揮各自的比較優勢，通過協同可以互相彌補短板，整合資源實現共同發展。

北京是國家政治中心，對外開放的重要門戶，科技創新的高地，人才聚集的地方，有著優質的公共服務；天津具有臨港優勢，是我國北方重要高端制造業基地，綜合配套改革試驗區，物流中心；而河北勞動力成本低，土地后備資源充足。通過比較可以清楚認識到京津冀地區之間相互彌補短板實現的可能性。

隨著我國綜合實力的不斷提升，北京在政治、經濟和文化上的影響力顯著提升，這也是天津和河北兩地可以借用的優勢；北京和天津有著巨大的科技創新潛力，科技研發經費投入居全國前三，知識產權綜合實力居全國前七，兩地的科技創新能力可以有效地彌補河北創新能力薄弱的短板；在區域內，北京和天津又是高水平人才聚集地，高端勞動力資源相對充裕，人才優勢凸現，可以彌補河北低端勞動力過多的短板，實現勞動力平衡發展；北京和天津的交通樞紐作用明顯，交通基礎設施較完善，北京空港優勢明顯，天津臨港優勢明顯，三地在空港、海港、鐵路和公路交通上各具優勢；北京是我國國際交往中心，天津對外開放的主要門戶，兩地有助于彌補河北對外開放程度低、吸收利用優質國際資源能力不足的缺陷；河北的土地后備資源相對充足，有助于緩解北京天津土地后備資源不足的問題；河北水資源總量相對充裕，有助于緩解北京天津兩地的水資源嚴重短缺局面，區域水資源優化配置尚有一定發展潛力；北京和天津公共資源如教育、醫療、文化等事業發達，集中了大量優質資源，而河北則相對滯后，通過協同可使兩地的優質教育、醫療和文化資源向河北輻射。

優勢資源強強聯合會提高三地的邊際產出。第一，通過專業化分工，可實現三地總體生產率的提高；第二，協同發展打破了區域行政分割，實現生產要素的充分自由流動，提高資源優化配置，實現市場結構優化；第三，更大范圍內創造了更大的要素市場，降低了供應成本；第四，協同使多種經濟主體聯系更加緊密，減少了分割狀態下資源配置的交易成本，優化了產業鏈條；第五，協同使得各區域的優勢資源輻射范圍擴大，原有的短板因素得到不同程度的彌補；最后，協同使每一子單元和子系統都得到了提升，它們作為一個整體會進一步帶來功能的優化和效率的提升。

五、 政策建議

第一，北京的功能要合理定位，根據所定位的功能決定需要聚集和疏解的資源，正因為過去對功能定位不清，才會大而全，全而雜。應堅持和優化北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的四個中心不動搖，調整和疏解部分資源，以市場手段為主，行政手段為輔調整京津冀地區整體發展定位，如鼓勵國有金融機構去天津，國企制造業總部去河北唐山、秦皇島、滄州等地安家，大的批發市場向保定、廊坊等地轉移，禁止和限制與首都城市性質和功能定位不符的經濟社會資源進一步向北京集聚。

第二，加強工業節水技術的開發和應用，淘汰高耗水企業，嚴格限制高耗水企業的過度發展和規模膨脹，挖掘河北的農業節水潛能，鼓勵城市再生水利用，通過對再生水企業提供補貼、購買公共服務等手段保障再生水設施建設；嚴格統一京津冀地區的環保標準，建立一體化的環境污染監測網絡和在線監測系統，發展資源豐富的新能源資源如風電、太陽能等，推進能源結構優化，鼓勵使用清潔能源產品，突破新能源發電入網技術和制度的瓶頸。

第三，充分利用信息化技術，擴大京津地區對河北教育的培訓和支持，發揮京津兩地優勢教育資源，結合首都功能疏解的要求，促進區域內教育資源的平衡發展；積極推廣應用信息技術，為河北貧困落后地區提供遠程診斷、醫務人員培訓及醫療機構咨詢等服務，綜合運用人事薪酬激勵京津醫護人員在河北設立分支機構，構建京津冀社會保障信息管理一體化制度。

第四，健全社會服務體系，強化區域內就業促進和社會救助專項，完善中心城市住房保障體系，擴大保障性住房供給，使之覆蓋沒有城市戶籍的"蟻族"等發展脆弱的人群，加大對脆弱人群的就業支持力度，積極發展公益性社會組織，完善社會治理。

第五，建立由三地發展改革委員會組成的區域規劃委員會，負責京津冀地區發展的總體規劃和重點規劃編制工作，重點完成首都功能疏解規劃、京津冀地區交通發展規劃、水資源保護規劃、大氣污染防治規劃、產業發展重點規劃等，與周邊省份規劃形成有效的對接。

第六，關于京津冀協同發展大多只是建立在理論層面上，究竟發展到什么程度算是協同發展，用什么指標來衡量和評估這種協同程度，目前相關的研究還比較缺乏。因此，需要進一步對協同發展程度進行科學、準確、量化的評估研究，將其分為不同的領域，包括經濟、政治、環境等，然后對不同領域選擇合適的指標進行協同衡量，并選擇合適的數量方法將協同程度進行量化，通過數據可發現一些更深層次的問題。如何做出一個測量的工具，不僅可以分析京津冀地區協同發展的水平，也可以分析其他地區協同發展或一體化發展的水平是下一步應要研究的重點。

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基金項目：國家社會科學基金重大項目（項目號：13&ZD049）。

作者簡介：李龍（1984-），男，漢族，山東省濟南市人，清華大學經研所經濟學博士后，國務院發展研究中心發展研究基金會助理研究員，研究方向為區域經濟。

收稿日期：2015-08-17。