天津港爆炸的環境法思考

常紀文，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員，原北京市安監局副局長

我國每年都發生一些重特大事故，造成重大人員傷亡和環境污染事件。很多區域和行業并沒有開展針對性的反思、總結和改進，事故善后不久，警醒和負責在看似平淡的日常工作中逐步被僥幸和麻痹思想取代。按照海恩法則，隱患逐步滋生，由量變到質變，下一個重特大事故的發生由此埋下伏筆。

天津港危險化學品爆炸事故，造成極為嚴重的人員和財產損失，不僅是中國少有的重特大事故，也是人類安全生產史上少有的事故。這一事故，不能白白發生，除了嚴肅追責以外，各級政府和有關部門必須認真吸取平時監管和事故應急的教訓，在全國范圍內開展一次安全生產和環境保護問題大討論、大總結和工作水平大提升工作。

正確處理國家、社會公眾與企業業主的利益關系，使監管執法回歸公正、超脫的本位

在一起起重特大安全生產和環境保護事件中，貪婪的企業業主因為自己追逐私利，不履行法律規定的培訓、投入、管理義務，將自己的安全生產和環境風險轉嫁給國家和社會，一些受害者甚至家破人亡。在此次天津港爆炸事件中，企業被允許儲存的危險化學品總類、數量和實際總類、數量相差太過懸殊，導致爆炸事故波及面擴大，事故危害程度加深，致使眾多無辜的生命消失在不應當發生的事故中。從近幾年的事故處理情況來看，很多事故的應急和善后成本，本應由違法的企業承擔，但最后由國家和社會部分甚至全部買單，這極不合理。在事故處理中，一些利益受影響者和社會公眾的合理要求和期望，因為企業主的賠償能力有限而難以得到滿足，政府不得不出面兜底，又導致受影響者、社會公眾與政府之間產生新的矛盾。究其原因，在于地方政府及其監管部門對企業平時無原則的袒護，導致其違法行為日益猖獗。

正確處理社會公眾與企業、社會公眾與企業利益相關人的矛盾關系，重塑安全生產和環境保護的監管執法公信力

通過很多事故的發生，可以發現，在環境影響評價和安全生產評價工作有重大瑕疵，如在環境影響評價方面，明知公眾明顯有不同意見，卻采取選擇性的意見征求方式甚至造假，在報告書中寫90%以上甚至100%的公眾表示同意。對于環境影響和安全危險，大篇幅寫積極影響，少寫甚至不寫負面影響；對于安全距離，為了商業利益，予以壓縮；對于監測數據，予以緩報和瞞報；對于不該調整的規劃，予以調整。在此次天津港爆炸事件中，這些現象或多或少地存在。對于人民群眾的合理訴求和民主參與請求，地方政府及其有關部門的人員不是合理引導，妥善解決，而是讓位于商業利益和與商業利益有關的官員腐敗利益，予以壓制甚至打擊，導致安全生產和環境保護監管執法公信力缺失。以此次天津港爆炸事件為例，盡管監測數據定性一樣，但天津市有關部門發布的空氣和水環境監測信息，卻得不到公眾的信任，相反地，公眾卻信任綠色和平組織發布的監測數據。行政監管缺乏公信力的尷尬境地，值得引起中央和地方的重視。

在監管執法造假、護短行為的背后，一般存在官商勾結的共同體腐敗現象。有的地方政府官員在灰色甚至非法利益的驅使下，假借國家公器，將人民群眾與企業、地方政府本來可以有序解決的內部矛盾，予以激化，甚至上升到社會公眾與黨作對的高度，導致群體性事件的發生，增加上級政府乃至中央最后善后的難度和成本。為了解決權力腐敗問題，建設廉潔監管的格局，下一步國家應當采取以下措施：

其一，通過制度建設，放開公眾參與的范圍，加強公眾參與的深度。在國家完成經濟轉型進入創新型國家的行列后，建立公眾提起行政公益訴訟的制度，讓司法監督行政權力，防止行政權力被腐敗分子濫用。

其二，加強國家安全生產和環境保護監察制度建設，將監察與人民群眾的社會監督結合起來；將消極監管執法和違法監管執法納入中央和地方紀委反腐的大格局中予以統籌調查處理，重塑監管執法公信力，讓政府、社會、公民和企業的關系進入良性循環。

盡快完善國家治理的權力結構，通過法治方式發揮人民群眾主動參與和監督的作用

政府、社會、公民和企業，是國家的基本組成部分。每個要素都有自己的角色和地位，如果強行用政府替代社會的角色，用政府監管來替代社會的自我管理和對公權的監督，就會發生角色越位甚至錯位，最終肯定要出問題。現在的一些問題，就是有關部門和地方政府大包大攬、不依法管出來的，為此必須予以改變。

在政策方面，黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化，目的是認可社會和社會組織的地位，發揮社會和社會組織的本原作用。為了發揮社會和社會組織的法治作用，2014年修改的《環境保護法》和《安全生產法》分別建立了發揮環境保護和安全生產共治制度。但是相當多的地方政府并不適應這一法治新常態的要求，仍然漠視促進公眾參與和社會監督的氛圍營造需求。這需要下一步通過加強各級政府的執政能力和執政責任予以解決。

在法治方面，《環境保護法》和《安全生產法》等法律法規雖然提高了罰款的標準，前者甚至設立了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、民事公益訴訟等強力的手段。但是這些嚴厲措施的實施僅靠公權機構的主動作為。如果地方政府及其有關工作人員疏于職責，不實施法律規定的嚴格監管職責和嚴厲的法律責任，社會毫無辦法；如果官員應當引咎辭職而其領導不讓其辭職，社會毫無辦法；如果法院對訴訟不立案，社會也毫無辦法。

對于這種現象，應當在黨的領導下，予以妥善解決，如建立健全發揮社會參與和監督作用的制度和機制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責自動啟動的機制，讓行政監管的權力受到權利和其他權力的制度化約束，讓公眾的民事權利可訴化，防止國家的公權力被地方利益和領導干部的個人利益所綁架最終走形變樣。另外，自動啟動機制，可以讓制度常態化地實施，防止出現一個企業出現事故，萬千企業開展運動式大排查，招致企業反感的現象。

合理重構中央與地方、政府與企業的安全生產和環境保護事權關系，加強基層監管人才和能力建設，加強信息共享和協同監管執法

通過近幾年的觀察，一些重特大事故發生之后，國家安監總局和環境保護部都發布了規范性文件，要求各地方和各行業采取措施予以全覆蓋、不留死角的整改。有的時候，它們甚至派出暗訪組或者督查組，力度很大。但是由于一些地方沒有發生類似的事件，沒有切實的事故痛感，僥幸和懈怠的心理難以改變，導致專項整治行動難以觸及各區域和各行業的每一個角落。在市縣甚至鄉鎮一級，一些監管工程淪為形式工程，一些專項督查往往最后以文件對文件的形式主義予以收尾，監管和專項督查的措施要求難以全面落實到基層。為了解決安全生產和環境保護工作上頭熱、下頭冷的現象，需要解決以下問題：

其一，中央和地方的安全生產和環境保護事權劃分不科學，地方的利益和決策、管理自主權沒有得到充分的尊重，地方積極性沒有得到應有的發揮，國家法律和政策的有效執行和監督力不夠。有必要緊握反腐、追責和干部任免三個工作利器，按照國家監察與地方監管、上級考核與屬地負責的模式，重新評估簡政放權的效果，開展新一輪事權改革，下放行政許可和監管事權，賦予中介組織技術服務權，同時，上收監察權和考核權，按照黨政同責的原則對違法違規開展追責，最終既維護好地方的積極性，也發揮地方的監管責任。

其二，地方監管執法的專業能力和條件欠缺，難以擔當全面、深入和嚴格執法的重任。省市縣三級安監干部壓力大，責任重，有經驗的骨干干部往往留不住。為此，下一步必須加強安全生產和環境保護專業干部的配備，加強技術裝備配合，定期加強安全生產和環境保護執法監察交流和培訓，加強對執法機關和執法人員的考核。

其三，在危險化學品領域，安全生產和環境保護兩個重要的監管部門，總體上相互提防，信息難以共享，執法難以聯動，導致監管盲區和事故隱患的存在。在此次天津港危險化學品爆炸事件中，危險化學品的具體信息，有關部門的新聞發言人竟然不知情。這一以部門為壑的部門分割現象，必須通過立法予以糾正，如對于環評和安評，應加強信息全面公開化建設；整合安評和環評的內容和程序，鼓勵一個機構對同一個項目開展安評和環評兩項工作；構建一個共同的監管信息平臺，加強危險化學品的安全監管和環境監管信息溝通和自動預警，建立協同監管執法的新模式。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com

論點

政府、社會、公民和企業，是國家的基本組成部分。每個要素都有自己的角色和地位，如果強行用政府替代社會的角色，用政府監管來替代社會的自我管理和對公權的監督，就會發生角色越位甚至錯位，最終肯定要出問題。現在的一些問題，就是有關部門和地方政府大包大攬、不依法管出來的，為此必須予以改變。