京津冀 15年后形成一體化格局

鮑燁童

2015年8月23日，京津冀一體化時間表公布，目標是15年后基本形成一體化格局。京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。

更為具體的是，京津冀三個城市的定位一一確定：北京是“全國政治、文化、國際交往、科技創新中心”，天津是“全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區”，河北是“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”。

按照時間表，2017年，有序疏解北京非首都功能取得明顯進展，交通一體化、產業升級轉移等率先取得突破；2020年，區域內發展差距趨于縮小；2030年，首都核心功能更加優化，京津冀區域一體化格局基本形成，在引領和支撐全國經濟社會發展中發揮更大作用。

機遇與挑戰并存

“京津冀一體化協同發展至少能帶來五個方面的紅利，第一是交通紅利，人們將迎來一個以北京天津為中心的一周生活圈的形成。第二是要素流動配制紅利，現在講的疏解非首都功能，是雙轉移雙疏解的渠道。第三是規模紅利，京津冀一體化一個非常重要的目標就是把這個地區建設成為具有全球影響力和競爭力的一個中國高精尖產業聚集區。第四是創新紅利，要把該區域建設成為引領全國創新驅動經濟增長的一個引擎，打造京津冀協同創新共同體。第五是生態環境紅利，京津冀協同發展最重要的一個目標之是要修復這個地區的生態，提升環境質量。”北京大學中國區域經濟研究中心主任楊開忠強調。

但是，“與長三角、珠三角區域相比，京津冀地區存在多種矛盾與挑戰。國務院發展研究中心副主任王一鳴認為，首先，與長三角和珠三角區域相比，京津冀區域發展，首先內部發展落差特別大。第二，受行政壁壘和利益格局影響，京津冀區域包括資金、土地、產權、技術、人才、勞動力等要素市場的發育相對于長三角和珠三角是滯后的。“生產要素流動不暢，自然就會影響產業配置和經濟空間格局”。第三，北京和天津集中了過多的優質資源，使得與周邊地區形成了巨大的落差，導致人口、要素過度向京津地區流動。第四，優質資源的過度集中造成了“城市病”，降低了城市運行效率，增大了城市管理的壓力。第五，生態環境矛盾特別突出，京津冀地區非常缺水，但土地開發強度居高不下，濕地面積大幅萎縮，以“霧霾”為代表的空氣污染都是京津冀一體化面臨的特殊挑戰。

突破口是交通一體化

“實現京津冀協同發展戰略，交通一體化必須率先突破。”財訊傳媒集團總裁戴小京談到，北京與張家口聯手成功申辦2022年冬奧會，無疑會對京津冀的交通一體化，生態環境保護，產業升級轉移起到重要的引導、促進作用。

“京津冀協同發展戰略的核心是通過有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出內涵集約發展的新路，探索出人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。”對于疏解北京非首都功能的動因，一方面是有利于北京更好聚焦優勢，遏制日益嚴重的城市病，另一方面是有利于輻射、帶動周邊地區，實現包容式發展。

“疏解北京非首都功能，推進京津冀協同發展，是一個巨大的系統工程，需要放眼長遠，從長計議，穩扎穩打，步步為營，棄而不舍，需要廣泛的跨界參與，持續的關注和跟進。同時，有疏解也要有聚集，戴小京表示，人口經濟密集地區實現優化開發，必須形成疏密有秩的布局，形成一個由高效一體化的交通體系和產業分工體系有機聯系起來的城市群。在不斷提高城市立體空間結構能力、生活便利、經濟效率的同時，也要注重保護環境。”

建新城，人口只會有增無減

京津冀協同發展的關鍵是北京要把疏解人口、疏解產業和疏解非首都功能結合在一起，北京過去長期以來一直想控制人口，卻沒有成功。民建中央副主席辜勝阻建議，京津冀協同發展不能光著眼于疏解人口，而是要把它和疏解人口、疏解產業疏解非首都功能相結合，做減法的同時強化首都功能，特別是科技創新的功能。

對于“應該疏解超大城市功能以控制城市規模及人口流動”的觀點，中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為做不到，即使疏解城市功能也無法改變人口分布的格局。

“我們在全國調查，所有建新城的城市當中，從小到大，從縣城到地級市，甚至到省會城市，沒有一個城市，因為建了新城使中心城市人口減少。建了新城，一部分人到那兒買房子，但老城的人不會遷過去。老城即使有一部分功能外疏，但是老城的福利化水平提高，還會有新的高端人口進入。所以，中國建新城，導致的結果就是每個城區的人口都在擴張，這也是規律。”李鐵強調。

打造新型首都經濟圈

“北京作為一個超級的都市，應該有多個副中心。”北京大學中國區域經濟研究中心主任楊開忠呼吁，不要過分強調通州“北京城市副中心”的定位，“比如說，東京至少有10個副中心。所以，北京在做好通州副中心建設的同時，應該規劃建設其他的副中心，比如說昌平科教副中心、懷柔文化副中心、亦莊大興高端產業副中心都應該提到日程上來。”

中國城市和小城鎮改革發展中心規劃院院長沈遲認為，在京津冀一體化進程中，天津發展的第一個關健詞是制造，下一步發展過程中，制造主題不能丟掉，而且要發展成為中國制造中心。從京津冀協調發展來看，天津和北京之間應該很密切，就像東京和大坂、上海和南京這樣的密切聯系，然而事實上并非如此。沈遲表示，天津和北京現在的聯系還是很單薄。

國務院發展研究中心副主任王一鳴提出了五個建議助力打造新型首都經濟圈。

第一，完善城市群布局和形態，重點解決城市體系結構失衡。京津冀地區，大的城市特別大，小的城鎮特別小，中間存在斷層。其建議京津冀要培育“中間環節城市”，“比如像保定，張家口，廊坊，我覺得都有條件”。 此外，還應打造一批具有單一的、特有功能的微中心城市，以疏解北京的非首都核心功能。

第二，推進體制和機制的創新。解決發展落差問題，就要破解優質資源過度集中的現象，而背后是體制問題，即在要素自由流動方面存在體制障礙，由此，要素的市場化改革應該成為當務之急。包括校正對公共服務補貼等扭曲的方式。

第三，增強創新的引領功能。首都經濟圈最大的比較優勢是科技資源的高度密集，應大力提升區域創新對經濟的驅動力，要通過體制變革來解決這個問題。

第四，探索生態文明建設的有效途徑。由于北京作為首都的特殊背景，決定了在生態環境上，京津冀區域面臨比其他都市圈更大的生態環境壓力。應建立環境污染聯防聯控機制，建立橫向的生態補償機制，包括正在推進的碳排放交易試點和環境污染第三方治理等機制，以便于在解決生態環境矛盾上邁出更大的步伐。

第五，強化國際交往功能，應在國際交往中提升京津冀區域的樞紐功能，優化國際化的服務環境，加快推進服務標準、市場規則、法律法規與國際接軌，加快服務業的開放，特別是金融、教育、文化、醫療這些領域的開放，進一步使京津冀地區作為中國對外開放的重要平臺發揮更大作用。