利益沖突視角下我國公職人員外部行為限制制度的優化路徑探析

王天笑

[摘要]公職人員利益沖突是誘發腐敗、危害政府廉政形象、侵蝕公共權力合法性的重要因素。公職人員外部行為限制制度是防止利益沖突制度體系的重要構成部分，它通過對公職人員收受禮品、接受饋贈、經商、兼職、演講收費等外部行為的規范和約束，在防止利益沖突進程中起到了重要作用。目前，該制度還存在著相關內容界定不清、政策統合性不強、政策進程滯后等多方面的問題。我們應當通過明確利益標準、強化違規責任、加強制度統合性等途徑來完善我國公職人員外部行為限制制度，從而為防止我國公職人員利益沖突、預防腐敗提供更強有力的制度保障。

[關鍵詞]公職人員利益沖突；外部行為限制制度；預防腐敗

[中圖分類號]D6 [文獻標志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.04.005

公職人員利益沖突是指公職人員所代表的公共利益與其自身的私人利益之間的抵觸違背與侵害。這種利益沖突是誘發腐敗、危害政府廉政形象、侵蝕公共權力合法性的重要因素，因其危害巨大，當代西方國家尤其是廉政指數較高的國家，都幾乎無例外地建構了防止公職人員利益沖突的制度體系，如美國、新西蘭、日本、加拿大等。公職人員外部行為限制制度是該制度體系的重要構成部分，它通過對公職人員經商、兼職、收受禮品等外部行為的規范與其他制度相互配合，共同構筑了防止利益沖突的有機體系。通過防止公職人員利益沖突來預防腐敗的實踐在我國起步較晚，但對公職人員外部行為限制制度的探索在新中國成立之初就已經開始。但是，由于我們對該問題缺少全面、科學的認識，這一制度距有效防止公職人員利益沖突的要求有很大差距。本文擬在分析公職人員外部行為限制制度主要內容的基礎上，探析公職人員外部行為限制制度存在的問題，進而提出有針對性的對策建議，以期對我國公職人員外部行為限制制度的優化有所裨益。

一、我國公職人員外部行為限制制度的主要內容

公職人員外部行為多種多樣，而制度資源卻相對短缺，所以不可能、也沒有必要對其所有的外部行為都進行規范。從我國的實踐看，公職人員外部行為限制制度的內容，主要由對收受禮品、接受饋贈、經商、兼職等方面的限制制度所構成。

1.對公職人員收受禮品、接受饋贈等外部行為的限制制度

利用其身份收受禮品、接受饋贈是公職人員利益沖突的重要表現，它可能會在很大程度上損害公務行為的客觀性、公正性，所以它也是我國公職人員外部行為限制制度的重要規定事項。我國相關制度的內容，主要由對內公務活動與對外公務活動中的相關限制性規定構成。

（1）對內公務活動中的相關限制性規定

公職人員在對內公務活動中收受禮品、接受饋贈等行為在改革開放之初就受到黨和國家的高度關注，相關制度的發展也經歷了一個因時制宜的過程。該制度發展大致經歷了兩個階段，這兩個階段對公職人員收受禮品、接受饋贈等行為進行了不盡一致的規定。

第一階段，從改革開放至1990年代初期，嚴格禁止國家機關和公職人員收受禮物、接受饋贈。公職人員利用其身份接受宴請、收受禮品、請客送禮等利益沖突行為，在我國改革開放初期較為普遍。為了給改革開放創造良好的環境，再加上受計劃經濟時期思維慣性的影響，這一時期對公職人員外部行為采取了極為嚴格的措施。從1979年到1993年，我國幾乎以每年一部的速度出臺了多個針對公職人員外部行為的規章制度，且它們都無例外地使用了“禁止”“不得”“嚴禁”等非妥協性詞匯來規范公職人員外部行為。如1979年規定“嚴禁用各種形式侵占農村社員勞動所得，來進行大吃大喝、請客送禮”[1]，1988年規定“嚴禁國家行政機關及其工作人員在國內公務活動中以任何形式、任何名義贈送與接受禮品”[2]。可見，這一時期不考慮禮品的價值大小，嚴格禁止公職人員在國內公務活動中接受贈送與收受禮品。

第二階段，從1990年代初期至現在。這一時期拋棄了前期“一刀切”的管理方式，建立了禮品分類管理制度、禮品登記制度，對收受禮品、接受饋贈的管理規定更加靈活、科學。首先，明確了嚴格禁止的禮品類型。針對特定的禮品類型（現金、有價證券、支付憑證和其他可能影響公務公正性的禮品），延續了先前的非妥協性規定。如1993年、2000年以及此后出臺的多個制度規范，都嚴格禁止各級公職人員（含離退休）以及受委托、聘任從事公務管理的工作人員以任何形式收受及向上級贈送禮金、有價證券。其次，以明線法明確了可接受禮品的登記制度。公職人員收贈禮品、接受饋贈，有時是出于情感需要、有時是被動行為，對這些行為不加區別地一概禁止，不符合多樣化管理的原則。因此，1995年，我國出臺了《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規定》，正式建立了禮品登記制度，確立了明線法的禮品處理標準，即根據禮品的價值及其對公務公正性的影響程度采取不同的處理措施。一些地方的黨委、政府，根據該制度的內容和精神，結合本地實際，對該問題做出了更加細化、更具操作性的規定，如上海確立了以50元、200元為線的禮品三級分類法：第一個等級的禮品（價值低于50元）歸個人，無需登記、上繳；第二個等級的禮品（價值高于50元低于200元）在遞交禮品登記表的前提下歸個人；第三個等級的禮品（價值高于200元）要登記并上繳。

（2）對外公務活動中的相關限制性規定

隨著改革開放的逐步推進，我國黨政機關以及一些企事業單位及其工作人員等同港澳臺同胞、華僑、外國人的交往日漸頻繁。在相互交往過程中，一些單位和個人通過多向對方贈送禮品的方式套取對方的禮品，收禮之后以低價內部處理等現象逐漸增多，相關制度也不斷發展。從其內容來看，該制度的發展大體經歷了以下兩個階段。

第一階段，以有例外的零容忍理念為制度價值取向。改革開放之初，我國針對對外公務活動中的收受禮品行為采取的是有例外的嚴格禁止的辦法，即除了規定的機關及其工作人員外，其他任何機構和個人均不得代表國家接受或贈予禮品。例外部分也采取了明線標準，如1980年規定，“除黨和國家主要領導、外事單位和外貿機構的工作人員，可根據工作需要，同對方互贈對等的禮品外，其他任何組織和個人，都不得在對外公務活動中以任何名義代表國家贈送和接受禮品與饋贈”[3]。

第二階段，從1990年代初期開始，調整了以前實施的有例外的零容忍的辦法，采取了有例外的明線標準法，例外部分采取的是嚴格禁止標準。如1993年國務院下發的《國務院關于在對外公務活動中贈送和接受禮品的規定》，確立了以200元為明線的禮品處理措施，價值低于200元的禮品歸受禮主體所有，價值高于200元的禮品需要登記、上繳。例外部分針對禮金、有價證券等，依然采取嚴禁措施。

2.對公職人員經商、兼職、演講收費等外部行為的限制制度

經商、辦企業等經濟行為，是公職人員利益沖突的重要誘因，公職人員可能會利用自己掌握的公共權力謀取私利、進行利益輸送，即使不存在這種行為，該現象也違背了現代職業專一精神的要求。從其發展軌跡來看，我國對公職人員經商、辦企業、兼職等行為的規定經歷了適用主體由單一到多元，適用對象由簡單到復雜、由直接到間接的發展過程。如1984年只對鄉級以上黨政機關在職干部的相關行為進行了規范，1985年則把適用主體擴大到領導干部子女、配偶等公職人員的重要利益相關者，1988年又把適用主體擴大到了縣級以上離職領導干部。此后，中共中央、國務院、中紀委又根據形勢的變化，分別于1992年、1993年、1998年、2000年、2001年出臺了多個針對性的制度規定。公職人員經商、辦企業等經營性活動總體來說經歷了一定的演繹軌跡。改革開放初期，主要是以黨政機關及黨政領導干部直接投資或集資等形式出現，經商、兼職的特征非常明顯。當國家對此實施限制之后，以小集體形式出現的黨政機關的經商問題逐漸得到有效遏制，黨政領導干部直接經商的行為也得到有效的治理。但是，黨政領導干部子女和配偶經商、辦企業的問題開始逐漸突出，當股份制企業在我國興起時，黨政領導干部經商行為的形式也隨之發生改變。當證券市場在我國形成的時候，黨政領導干部投資、經商的行為又向該領域滲透。這說明，限制公職人員經商、辦企業的政策并沒有收到應有的效果，因為政策針對的群體通過一定手段和方式以其“對策”規避了政府的“政策”。

對公職人員兼職的制度性規定也大體經歷了這樣的過程。如1985年要求所有在職以及退居二線的公職人員，不得在各種性質的經濟實體中擔任任何職務，1989年再一次對公職人員在企業中的兼職問題作出規定。1994年把政策的作用領域擴大到了社會團體的領導職務。同年，民政部下發通知，對該政策進行了解釋和細化。發展到今天，該制度更加成熟、健全，基本確立了公職人員不得在盈利性組織中兼職、兼職報批并不得取酬、不從事及不參與經營性活動的理念。

二、我國公職人員外部行為限制制度存在的問題

總體來看，我國公職人員外部行為限制制度表現出了很高的靈活性，在短時間內取得了良好的成效。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的不斷發展，我國公職人員外部行為限制制度也在不斷更新，表現出了較強的自我完善能力。當公職人員經商、兼職等行為以新的形式出現時，具有較強針對性的治理措施就會出臺；當公職人員經商、兼職行為隨著改革開放和社會主義市場經濟的深入發展而逐漸表現出較強的復雜性、隱蔽性和極強的偽裝性時，相關政策也隨之不斷更新。但是，與防止公職人員利益沖突制度相對健全的國家相比，我國對公職人員收受禮品、接受饋贈、兼職等外部行為的限制制度，還存在著很多問題和不足，主要表現在以下幾個方面。

首先，對收受禮品的范圍界定不盡全面。盡管相關制度表現出了較強的靈活性和自我完善能力，如把給領導干部充手機費、贈予黨政領導干部股份等新的形式納入收受禮品的范圍之內，但是政策的這種變化相對于現實需求來說，依然顯得比較滯后。對新形勢下出現的一些新的禮品樣態的反應速度較為遲緩，如餐飲、利害關系人出資支持的豪華旅游和高級娛樂體育活動等，對其性質的判斷還缺少詳細的說明與規定。

其次，對“禮品”的相關界定不夠清晰。我國相關制度對“禮品”這一關鍵要素的界定不夠清晰，很多時候缺少可操作性，如對于何種禮品會影響公務公正性很難判斷，因為是否公正涉及公務相對人的直觀感受，難以度量。另外，對于公正與否的判定主體也無相關說明。另外，在對外公務活動中，我們雖建立了以200元為明線的禮品處理措施，然而，對于價值200元是單次200元還是若干次200元，是單件禮品200元還是所有禮品價值之和超過200元，并未做出具體說明，這無疑給相關制度操作增加了變數。

再次，對收受禮品場合的規定不夠科學。防止利益沖突需要情境性較強的制度規范，即使在其他國家行之有效的制度規范，也不一定會適合中國的特殊國情。因此，相關制度的建構應充分考慮我國歷史文化、社會習俗、國情人情，否則制度就難以發揮效用。然而，這些要素在我國的相關規定里卻沒有被充分考慮，也沒有得到科學處理，以致脫離國情、行之無效。如1988年出臺的《國家行政機關及其工作人員在國內公務活動中不得贈送和接受禮品的規定》，把婚喪嫁娶、節日往來都不加區別地納入明確禁止的禮品傳達范圍，這明顯沒有考慮我國長久以來積淀下來的文化傳統。

第四，責任界定過輕。從經濟學的角度來看，成本與收益之間的比例關系是制約違法行為的重要因素。當違法收益遠遠大于違法成本時，違法行為就會得到變相鼓勵，反之，則會得到明顯抑制。因此，對違法行為進行與其帶來的危害大體相當或更嚴的處罰是使制度行之有效的基本保證。我國對于公職人員外部行為以黨紀、政紀、批評教育等作為處罰措施，與很多國家把違規收受禮品納入刑法的范圍相比，處分明顯過輕，起不到應有的威懾作用。

第五，政策缺乏系統性、前瞻性和概括性。改革開放以來，我國幾乎每年都有針對黨政機關及黨政領導干部經商、辦企業的規定出臺，特別是當黨政機關及黨政領導干部經商、辦企業的行為以新的形式出現時或者這種現象表現得較為突出時，針對性的政策就會隨之出臺，因此，出現了經商—限制—再經商—再限制的循環往復，公職人員經商、兼職的行為至今沒有從根本上得到治理，很多規定流于形式。政策的系統性較差，很多政策僅僅針對某一具體行為，當面臨著較復雜的情況或經商的具體行為以變換之后的形式出現時，該政策就顯得無能為力。同時，政策的概括性較差、前瞻性不夠，政策往往落后于形勢的發展。

第六，存在著規范不周、可操作性不強的情況。比如，我國針對公職人員兼職行為的限制，僅僅規定公職人員不得在營利性組織中兼職，在特殊情況下需要兼職的要經過相應機關的批準，并且不能取酬。然而，在我國社會現實中，很多非營利性組織也會進行營利性的運作，而公職人員可能在這種非營利性組織兼職，如何解決這一問題，尚缺少政策規定。此外，以不取酬作為兼職的限定條件也是不嚴謹的，公職人員不取酬的兼職同樣可以使公職人員在執行公務的過程中有意給予兼職單位“照顧”，公職人員是否從中為自己或親友謀取了利益，實際上難以認定，這顯然與防止公職人員利益沖突的目的相悖。

三、完善我國公職人員外部行為限制制度的建議對策

根據我國公職人員外部行為限制制度存在的問題及公職人員利益沖突演變新形勢，我們認為，應當從以下幾個方面來完善我國公職人員外部行為限制制度。

1.完善公職人員收受禮品、接受饋贈的限制制度

（1）明確“禮品”與“饋贈”的內涵

我國原有的該類制度中主要以“禮品”“饋贈”為基點來規范公職人員的行為，這兩個概念在當時的經濟發展水平下具有較強的適用性。隨著我國經濟發展水平的不斷提高、社會的不斷進步，公職人員接受的好處呈現出多元化的趨勢，“禮品”和“饋贈”這兩個概念的外延已不足以涵蓋公職人員接受好處的全部內容，表現出明顯的局限性。比如，給領導人充手機費、給予領導人優待等，無論是納入“禮品”的范疇還是納入“饋贈”的范疇，都不夠科學。因此，筆者建議，在外部行為限制制度中，用“利益”這一具有更豐富內涵的概念作為制度規范的內容。這里的“利益”應當包含任何具有價值的事物，禮品、饋贈、傭金、勞務、優待、報酬等，都可以納入“利益”的范疇。

（2）明確界定收受利益標準

公職人員收受利益應當以不影響公正執行公務為限。但是，這一目標過于抽象，如何判定是否影響了公正執行公務非常困難。因此，必須具體、明確地界定公職人員收受利益的標準。筆者建議，對公職人員接受的利益采取明線法。公職人員在公務活動中，從同一人員處不得接受價值超過200元的利益，一年之中從同一人員處接受利益的價值累計不得超過500元。公職人員之間，除特定日期、 特定情境外（如生日、傳統節日、公職人員離職等）不得相互贈送或索取利益，在特定日期、特定情境，公職人員之間不得接受或索取價值超過200元的利益。對于利害關系人提供的利益，除因公務所必須外，一律不得接受，更不得索取。

（3）加強對公職人員收受利益的登記與管理

公職人員從同一人員或組織或單位處一次性收受的利益超過200元的，或者一年之內從同一來源收受的利益價值超過500元的，必須進行利益登記，并把所收受的利益上繳單位或國庫。利益登記時，應當寫明利益的形態、利益價值、利益來源、贈送利益者與收受利益者的關系、贈送利益的目的、收受利益的場所、收受利益的時間、收受利益時的現場見證人及見證人的職業等內容。公職人員在收受應當登記的利益的三個月之內，必須進行利益登記。利益登記表每年分四個季度（從一月到十二月，三個月一個季度）管理。為保證對利益登記的有效監督，公職人員利益登記表要在一定期限內（可設定為三年）有效保存，從公職人員提交利益登記表之后的第二天算起，有效保存三年時間，在此期間，任何公民或組織都可以申請查閱。

（4）強化公職人員接受利益的責任

按照公職人員收受利益的登記與管理制度，任何人在接受應當登記的利益故意不登記、虛假登記、拒不登記、故意延遲登記的，應給予嚴厲的懲處。對于不按照利益登記制度進行利益登記的公職人員，給予所收受利益價值的10倍的罰款，兩年之內不得晉升。所接受利益價值超過5000元而故意違反利益登記制度的，按照受賄罪論處。公職人員違反利益收受制度的規定收受利益的，視其情節、收受利益的金額等，分別給予罰款、限制晉升、降級、開除公職、拘役等懲處。

2.健全公職人員經商、兼職的限制制度

（1）制定具有統合性的制度

改革開放以來，我國幾乎每隔幾年就會出臺一個針對公職人員兼職、經商的政策性規定，政策數量浩繁，有的政策規定之間相互矛盾、難以統一。為了更好地規范公職人員的兼職、經商等外部行為，筆者建議，對原有制度資源進行整合，重新制定具有較強統合性的制度以代替以前的政策規定。

（2）明確公職人員兼職的條件

根據防止利益沖突的原則，我國應當把公務人員兼職分為三種，即禁止性兼職、須經過批準的兼職和需要報告的兼職。公職人員不得在任何以營利為目的的組織中兼任任何職務，無論是管理職務還是非管理職務，縣處副職以上領導干部的妻子、子女等，不得在領導干部任職區域內經商、辦企業等。公職人員在事業單位、非營利組織等不以盈利為目的的單位或組織兼職的，不得收取任何報酬，且必須經所在單位領導的批準。公職人員從事教育、講學、科研等兼職活動的，無需經過單位領導的批準，但是要定期向單位領導匯報兼職情況。

（3）強化違規責任

對違反規定兼職的公職人員，設置嚴厲的處罰措施。對于違反禁止性規定的公職人員，視其情節處以10萬元以下罰款或兩年以下徒刑。違反須經過批準的規定而兼職的，給予批評教育，所在單位領導認為其所從事兼職有利益沖突之嫌時，可以命令其停止兼職，拒不執行者，給予黨紀、政紀處分。[參考文獻]

[1]中共中央紀委.中共中央紀委關于嚴防干部侵占農村社會社員勞動所得來大吃大喝、請客送禮的不正之風的通告[Z].1979-8-10.

[2]國務院.國家行政機關及其工作人員在國內公務活動中不得贈送和接受禮品的規定[EB/OL].（1988-12-01）[2014-12-01].http：//www.law-lib.com/law/law-view.asp？id=5403.

[3]中共中央辦公廳.中共中央關于禁止在對外活動中送禮、受禮的決定[EB/OL].（1980-08-16）[2014-07-10].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/7B87/71590/4855262.html.