“十三五”規劃的城市防災減災綜合對策

金磊

北京市人民政府顧問，中國災害防御協會副秘書長，北京減災協會副會長，

住建部防災委員會委員，中國城市規劃學會防災委員會副主任，

北京市建筑設計研究院有限公司教授級高級工程師

導讀：2015年7月28日，已是唐山大地震39周年祭日。如何在災難祭日之際有理性地思考，如何使防災減災之策有效指導城市建設，從而使“十三五”城市防災規劃的頂層設計與布局更有針對性，已成為一個十分重要的問題。因此，很有必要重點結合國家《十三五城市防災規劃》編制中遇到的亟待解決的問題，集中展開對城市巨災應對的分析。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.004

一、國家“十三五”城市防災規劃的基本編研審視

研究發現，全球每年大約發生各級地震500萬次，其中有感地震約1%，這其中能造成輕微破壞的千次左右，而造成巨大破壞的地震十幾次。據中國地震局專題報告，中國1990～2013年間發生的地震共造成10 250.17億元經濟損失（其中2008年汶川地震損失最大），平均每年地震災害事件12.1次。地震災害帶來的經濟損失越來越嚴重，已呈現同等震級條件下地震損失越來越高的態勢。越來越多的共識是：地震不殺人，是倒塌的建筑物殺人。如在世界上130次巨災地震中，90%～95%的傷亡是建筑物倒塌所致。在突如其來的地震面前，各類房屋的安全度有著天壤之別。最近美國公布了《氣候與社會安全》報告，其核心是探求人類與城市該如何作為才能應對氣候威脅。該報告在分析氣候是如何影響社會安全的同時，提出了一系列有待展開基礎研究的項目，目的在于提升氣候等相關災害的全球綜合系統分裂因素對城市安全的影響。另據慕尼黑再保險公司發布的2015年上半年巨災報告：“2015年上半年，先是尼泊爾地震，后是影響印度和巴基斯坦的熱浪，兩場自然巨災致1.2萬人死亡……截止6月底，自然巨災造成的死亡人數遠高于2014年同期的2800人，也遠低于過去30年間平均2.7萬人的水平。4月25日尼泊爾7.8級地震，共有8850人喪生，大量建筑遺產被毀……”

據此，要以國家正在編研的“十三五”規劃為契機，將綜合減災、尤其是防御巨災對城市的侵襲作為規劃研究重點，建立涵蓋災害風險評估、規劃制度設計、重大隱患排除的對策，使國家在應對“十三五”防災規劃的編制中，既有宏觀政策，也有針對提升城鄉公眾住房安全度的微觀操作措施，旨在追求社會治理與應急安全管理的合一。

從宏觀上看，雖然2003年“非典”事件以來，我國城市防災、抗災的綜合能力明顯提高，防抗救一體化的綜合減災體系初步形成（體制與機制），但由于迄今缺少必要的城市災害法制建設，總體上應對巨災（自然與人為）的能力還相當薄弱。如果說“汶川5.12”自然巨災該舉全國之力，那么更多的“災事”就不應該不計“成本”地“投入”救援，一個沒有防災減災“投入產出比”效益分析的城市化減災戰略是可持續發展的有害要素。大量城市頻發的災害說明，中國城市（含城鎮化）面臨的災難挑戰日益突出：氣候變化的不確定性導致環境公害巨災、中國城市化的無序猛增（城市群、一體化等）加劇新型巨災的風險，全球各類巨災的影響不可能不影響、不擴展到中國來。這里涉及到可持續密度與承載力等命題，具體講：要正視四大直轄市與“京津冀一體化”的安全問題，尤其要研究城市之災的復雜性與難預知性；要正視城市生命線系統承載能力的有效性，要研究防治大城市病的城市防災常態管理的特殊性；要正視“十三五”規劃期內城市防災立法的可能性及必要性等，特別要探討面向巨災的城市綜合減災的處置過程及應急預案的有效性，要從根本上解決城市總體規劃防災篇與“十三五”防災規劃的協調度；尤其要正視集突發事件預防與應急準備、監測與預警、處置與救援為一體的應急產業發展策略的啟動機制研究等。作為巨災應對，城市還必須具備災害區劃及“警戒線”的保障能力，具備最大限度減少人為災害并造成災害擴發化的遏制力。

從微觀上看，面對建設中國安全居住的大目標，精細化防災減災管理無止境。具體講至少有四點要求：其一，面對自然巨災，城市規劃師、建筑師及防災規劃者要密切配合，做好最充分的準備，即要有最大災害假想風險分析，樹立抗震減災設計觀，選取抗震性能良好的建筑形式，從根本上提升新建項目的安全可靠性。其二，要利用“十三五”規劃，使“居者安其屋”真正落實，即要改變全國農村住房不設防的落后局面，要使之形成安全規范的建設標準。此外全國老樓危樓安全已如芒刺在背，必須“治療”，要用精細化管理之法解決“管新建不管保養、管新房不管老房、管城鎮不管農村”的問題。其三，城市防災能力的獲得要改變預案原則規定多、行動細節規定少的弊端。不少超大城市災難事故證明：在巨災及其連鎖反應面前，再高明的領導指揮長也能力受限，水平再高的專業隊伍也捉襟見肘，再完善的預案也難面面俱到。只有通過精細化管理才能做到備災防災精細化、應急響應與救援精細化、災害風險辨識預警精細化，在災害應對中重視薄弱環節及脆弱人群等。其四，要以人類可接受風險的客觀分析為基礎，重在減少人為因素的決策失誤，倡導城市人為災害的控制研究。在推進城鎮化建設進程中，尤其離不開公共服務體系的載體服務。具體講，要扎實推進應急避難場所建設，要加強建設以巨災保險為中心的災害保險試點，要推進中小學及社區安全救護文化養成教育體系建設，真正補上防災公共服務之“短板”。

二、京津冀一體化綜合減災的思路與建設途徑

（一）京津冀一體化綜合災情認識

事實上，面對“京津冀一體化”發展，業內外有一系列“微詞”。這里不僅有京津冀應尋求差異化互補式發展等建言，更有“京津冀協同發展”別光熱了房地產等批評之聲。從大城市群的整體發展戰略上看，京津冀一體化要防止操之過急的負面效應。從各方面看，若模式設計不到位，河北往往“先受其害”；京津冀一體化的區域地形變化大，山前發展帶與沿海帶都不足以支撐太多的大城市及特大城市發展，規劃不善極易重復以往的大城市運動；現有《城鄉規劃法》只以城市為核心，未涉及跨區域的現實，因此在法律保障上出現了“真空帶”。

在2014年10月北京自然科學界和社會科學界聯席會議上，筆者圍繞京津冀協同發展，發表了“特大城市安全運行的綜合減災對策研究”論文，文中提出要研究“京津冀一體化”的特大城市災害風險問題。面對“大城市病”有專家強調大城市是“發動機”，是“大旗艦”，是“孵化器”，為“大有大的好處”辯解，但偏偏看不到由于大到違背客觀規律時，往往就可能隱藏了完全無助的脆弱性。“大城市病”來勢洶洶，不僅說明人們敬畏自然與歷史不夠，更表明千篇一律的舊有發展模式、舊管理思想已無法適應大發展的變化。樓群高聳的空間逼仄，寸草難生的廣場烈日炙烤，逢雨必澇且堵上加堵的城市道路，生命線系統事故頻發且塌陷不斷的事實，都使大城市生活失去尊嚴及保障。試問：京津冀一體化在顯現諸多優勢中，是否已布置并評估好它的安全保障系統？也就是說我們必須基于自然、生態規劃及目標下的現實，研究城市空間及其跨域發展的可能性。

新華社《瞭望》周刊2014年10月13日發表了題為“補齊發展短板，實現沖刺目標”的文章，從全面建成小康倒計時六年角度，調研了全國31個省區市的情況，旨在用“新常態”校準差距，用“新理念”尋找“短板”。從各地發展“短板”一覽表中發現：北京攻堅“大城市病”之根源在于，人口過快增長，2012年常住人口達2069萬人（比城市總體規劃中2020年的1800萬人多了近400萬人）。推動京津冀協同發展是北京可持續發展的唯一選擇，北京發展離不開天津、河北，疏散非首都核心功能，北京別無他途；天津產業結構亟待“躍升”，一方面產業尚未擺脫“散、弱、低、粗、污”的現實，另一方面與民生相關的生態環境風險狀況也極為嚴重；河北要在“京津冀”中找準定位，既要服務，也要受益，在有限的生態安全容量中確定未來轉方式、調結構的“防線”，要“綠”字當先，要充分做好系統的頂層規劃設計。

在2015年2月上海“兩會”上，2014年“12.31”外灘擁擠踩踏事件成為痛定思痛的重要話題，上海市領導用600字描述了上海對外灘擁擠踩踏事件的處理及警醒，在強調安全作為一切工作的底線思維時做了五方面分析，即智慧城市首先是安全城市、城市安全需要精細化管理、確保安全宜從規劃起步、探索超大城市特點的安全發展之路、以應急管理單元建設為中心等。北京、天津、河北（石家莊）均有相同的自然生態地理條件，具有嚴重的地質地震災害機理。地震重災區是指烈度≥Ⅷ度的災區，北京、天津、河北“三地”基本上具有同樣的強震感受。1966年3月8日，河北隆堯6.8級地震，Ⅷ度區面積有900平方公里；同年3月22日寧晉7.2級地震，Ⅷ度區面積為6000平方公里，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8級地震，Ⅷ度區面積為7270平方公里，是隆堯6.8級地震Ⅷ度區面積的8.1倍，是寧晉7.2級地震Ⅷ度區面積的1.2倍。唐山地震“京津冀”乃至大半個中國都有強烈震感，京津冀災度尤重。

在筆者主持的“十二五”期間北京城市安全應急管理規劃時，曾歸納了以北京為代表的七大類災難：（1）首都地區及周邊發生6級地震可能性大；（2）氣象巨災頻發如暴雨洪澇、雷電、城市大氣公害等；（3）能源供給短缺，能源網絡事故風險加劇；（4）巨大的人流物流使城市交通隱患加重；（5）火災及爆炸的危險性，伴隨舊有樓宇及棚戶區隱患；（6）信息安全及社會恐怖；（7）由一種災害誘發多種災難等。

北京的上述災害類型及特點也基本上代表著天津、河北的情況，要看到2012年7月21日特大暴雨山洪災害中，房山區蒙受巨大損失，死亡79人，成為新中國成立后北京歷史上的標志性“劫難”；天津薊縣“萊德商廈”火災，至少致10人死亡，也成為近年來天津影響甚壞的重特大火災事故；2012年2月28日河北省石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸，致25人死亡，46人受傷，也成為大城市忽視生產安全發展的一個典型例證。面對如此多的事例，無論是人為災害還是自然災害，重要的是預防為先，同時面對城市化發展，尤其是面對“京津冀一體化”大格局要想做大發展的盤子，就必須在高度應對各種城市自身災難的同時，按最大危險可能給出災害鏈的發生與發展狀況，并要按安全容量的底線思維，為不安全的發展設一道防線，設一條警戒線。要關注安全容量、安全存量（備用）的重要指標值。處理好這些問題等于從安全發展上為北京、也為京津冀找到發展新路。

（二）“京津冀一體化”綜合減災規劃需要上升到“國家白皮書”的層面

白皮書是具有官方性質的年度報告、資料或情況綜合研究。從科技政策及前沿出發，在我國20世紀90年代有《中國21世紀議程》；20世紀末至21世紀初的七年間，中國科協每年組織科學家完成《中國減災白皮書》；2013年11月深圳市政府發布《深圳市公共安全白皮書》，將其明確為預防和應對各類突發事件，推動城市安全發展，保護公眾生命財產安全的指導性文件和行動方案。因此關于“京津冀一體化”綜合減災白皮書編研的提出，旨在用系統工程之思，在提升“三地”一體化防災減災總體目標、落實公共安全責任、加強風險監測預警、積極防御各類災害、提升應急處置能力等方面找到技術與管理的新策略，實現災害風險源頭的綜合治理。“三地”一體化防災對策，不是“三地”策略的簡單逐一疊加，而是更大領域的整合、協調與聯動，它是必須由政府統一管理的系統化行動。

歷史地看，京津冀協同發展的提法由來已久。20世紀80年代，國家便首次提出“環渤海經濟圈規劃”；可檢索到的最早的“京津冀”學術研討會是1982年12月2日～8日在石家莊召開的“京津冀”水資源問題學術討論會；“九五”期間，河北省再提出“兩環開放帶動戰略”（“環京津”、“環渤海”）；2001年10月，建設部組織評審通過了兩院院士吳良鏞教授主持完成的“京津冀城鄉空間發展規劃研究（大北京規劃）”。但上述這些規劃與戰略是概念層面的，缺少合作的內涵、方式等實質性進展。2012年末，首都經濟圈發展規劃被列入國家發改委2012年區域規劃審批計劃，使京津冀合作掀開新的篇章。如今，京津冀攜手推進大氣霧霾治理標志著“三地”深化“京津冀”新一輪合作的開始。

從“京津冀一體化”城市群的社會經濟總體發展上看，不少方面其思路落后于“長三角”和“珠三角”，一體化區域的觀念淡薄，缺乏公平合理的區際利益協調機制，缺乏區域組織保障體系的發展規劃（含防災減災安全規劃），缺乏區域發展權威協調體制與機制（如區域性金融市場等）。因此，無論是什么規劃戰略，“京津冀一體化”就是要以跨域治理為大前提，其意義在于：（1）跨域治理的目的是弱化邊界效應的負面影響，放大積極作用；（2）跨域治理可以破解資源稀缺，公共品供給不足的諸多治理難題；（3）聯防聯控及協同治理，是解決“一體化”目標的重要手段。據此提出確保“京津冀一體化”的安全發展思路，相信會對“三地”已開始編制的“十三五”規劃有借鑒意義。

策略1.基于京津冀自然地理要素的安全“域情”之策

京津冀廣袤大地，雖有陸海沉浮，區域變遷，但不變的是山水相連的大地。從地脈上看，京津冀地處華北平原，西臨黃土高原，東至天津渤海之濱，南向華北大平原，北接內蒙古高原。盡管“三地”在行政區劃上各有疆界，但因同處燕山、太行山與華北平原和渤海的交界地帶，是東北、西北、華北聯系的咽喉與要道，在地脈上彼此相通。京津冀原本就是一個整體，“三地”都通過海河和南北運河水系連成一體，近代海河作為南糧北運的航道及輕工與農產品輸出通道，將天津、河北廣大腹地連成一片，北京作為政治文化中心、天津作為對外開放口岸與現代工業搖籃、河北作為工業化發展的廣大腹地，三者自然構成一個較為緊密的整體。然而新中國成立后，北京、天津成為直轄市，便割斷了京津冀三地原有的合作與分工。

因此，從京津冀協同發展的“困境”看，行政困境、市場困境、文化困境都需由“京津冀一體化”后的策略予以調整，但自然生態地理所形成的發展空間有限、“城市病”日趨嚴重、缺乏生態建設成本、安全減災底氣不足又再加“三地”一體化的新格局等問題，必須依靠綜合減災的系統化大安全觀予以重新確立。當前要解決的問題是：必須要站在“三地”一體化的大尺度、大背景下審視京津冀某地災害發生對“它地”的影響度，要研究綜合災情的后效應與擴大化趨勢，要研究災害發生后京津冀所具有的安全度不同的可承災能力等。

策略2.基于城市設計的安全“控制”之策

越來越多的實踐證明，城市設計對一個城市的未來太過重要，它一方面是城市規劃所致，另一方面要體現出城市由建筑、景觀、環境組合的綜合感受。雖城市設計在中國已有實踐，但它仍然沒有納入《城鄉規劃法》的法定規劃體系中。總體規劃以文本為主，控制性詳細規劃以圖則為主，而城市設計師以城市空間為規劃目標和控制對象，系統解決城市問題的規劃過程，它有議程、有政策、有愿景、有策略，是一種能體現從宏觀到微觀的大設計。

“京津冀一體化”組成的城鄉大系統是各種相互關聯要素構成的巨系統，具有完整性、關聯性、等級結構、動態平衡等特征，從城市設計出發的安全防災策略就必須強調和體現“三性”：一是控制論的“可控性”，強調在城市設計中要運用政府、公眾參與機制，及時對城市設計中的成果“糾偏”，運用反饋及修正機制不斷調整該系統的有效性；二是系統論的“綜合性”，強調在任何突發事件下關注“三地”城鄉系統的宏觀完整性并優化控制個體的質量，此外調動社會及各團體參與，體現“京津冀一體化”后城市的開發及自組織格局；三是管制論的“協調性”，強調城市設計的“彈性控制”，主張在城市系統中自下而上的多方利益的博弈。

之所以在京津冀一體化安全減災戰略研究中引入城市設計的方法，是因為城市設計作為需要落實在實施層面的公共產品，是非要與城市發展政策和各方決策者相協調才能實現公共利益的。所以，通過城市設計可補充城市規劃的不足，不僅可明確“什么是好的城市”“什么是安全的城市內涵”“什么是具有抗災能力的京津冀一體化模式”，還能解答“怎樣去建設安全城市”“怎樣更有前瞻性地抑制城市的無序增長”。

“京津冀一體化”的城市設計安全之策的根本在于強調“本質安全”，這幾乎是現在“大城市病”治理中長久忽視的，為此提三個方面的要點：

一是城市用地的安全選址與再評價。選址安全與否是決定城市本質安全的最核心因素，城市的各類建設用地要把是否為城市營造本質安全的項目置于首位，城市建設要避開洪水淹沒區、采空區、軟弱地基區、沉陷區、地質斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地區災害易發地帶，同時工業化災害易發區要遠離大城市系統。

二是合理安排城市功能的安全布局，特別要依據城市致災因子風險分析與診斷結果，協調優化城市布局，該調整的必須做出重大調整。從大城市防災抗災視角出發，要使預安排的建設項目的選址、功能、使用、密度、形態、交通等要素有最充分的安全運行及安全救助的通道，確保“生命線工程”的御災設計與智能化防范。

三是“大城市病”致災毀滅了城市的本質，解構了人們過美好安詳生活的可能，所以構建起立體防護的應對之策是有價值的。所謂“立體防護”，即同時從防災規劃與城市設計上強調人的安全行為與工程建設的品質。大城市如井噴般的公共安全事件及自然災害，其后果嚴重、教訓深刻。所以，大城市發展規劃的頂層設計，要源于災變源頭治理的頂層推動與常態化機制，源自以災變最大危險性為先導的防災規劃與應急準備的協調，源自強化災變責任意識下的全民安全自護文化，即避險能力的提升及其準備。

策略3.基于大交通的安全“暢通”之策

京津冀“三地”歷史上形成的以北京為中心的放射狀綜合交通運輸格局，客觀上造成北京過境交通壓力大，也使河北交通東西不通、南北不暢，在一定程度上制約著京津冀區域協同發展。按照“京津冀一體化”的交通發展構想，旨在推進鐵路、公路、地鐵（含輕軌）、航空、海運等不同交通方式的有效銜接，實施京津冀交通樞紐功能外分，實現區域交通一體化、城際交通軌道化、通達方式立體化的“暢通”格局。具體講：要構建大首都區域級的快軌交通網，構建多功能網絡化的航空體系（整合首都國際機場、北京新機場、天津濱海機場、石家莊正定機場的運輸服務覆蓋功能），外分京津交通樞紐功能（要統籌天津港與河北沿海港口的集疏有序的港群功能），完善大首都區公路網（要建成北京大外環，改造提升國省干線公路水平等）。面對這些交通項目，“一體化”的交通安全城市設計要跟上，如：要開展“一體化”都市圈道路網分形的比較研究，不僅涉及交通流的控制方法，更要關注非常態下的應急交通控制策略；“一體化”的京津冀公路網安全生命防護工程，旨在建立綜合的安全防護設施分類分級投入制度，創新安全設施相關標準的規范及道路安全隱患的排查；地鐵及軌道交通將在“京津冀一體化”大交通網絡中擔當重要角色，但它越來越高的客流量要充分引起重視。如遇突發事件（地震、火災、恐怖等），破解人員的疏散瓶頸是最困難的事。研究發現無論是靜態瓶頸還是動態瓶頸，都挑戰地鐵站站點及運行中的安全可靠性。同樣，加強水域危化品運輸及港口安全也是越來越重要的命題，一方面從城市安全本質設計出發，要重審沿水域的化工產業布局，提高化工園區風險防控能力，同時確保飲用水水源安全；另一方面要綜合設計沿水域應急救援力量，即將公安消防、安全監管、環保水利、港口海事等部門應急救援隊伍整合，以提升應急救援隊伍的快速安全處置能力。

策略4.基于綜合減災應急跨域的安全“管理之策”

國外都市圈協同發展的體制機制建設經驗說明，建立統一的行政管理機構、以跨區域發展規劃作為引領、創造多元化的參與機制、靠立法體系的支撐等都是“京津冀一體化”應借鑒的經驗，以紐約、芝加哥、倫敦、巴黎、東京為代表的世界五大都市圈都是明顯的例證。據此從“京津冀”協同發展需要的頂層設計出發，可組建中央牽頭的國家層面的京津冀協同發展領導小組；由國務院統籌編制京津冀一體化發展規劃；推出京津冀協同發展的國家政策體系；由中央及國務院統籌推動京津冀區域協作機制等。在此前提下要確保所有體制機制的落實，就要有體制與機制上得到充分保障的綜合減災管理機構及應對突發事件的“京津冀一體化”管理機制。具體講，要擔負起“京津冀一體化”綜合減災應急跨域管理的重任就要有創新性制度保障：設立京津冀綜合減災委員會，重點指導并實施《京津冀一體化防災規劃（2015-2030）》編制，其主要使命是落實“一體化”京津冀安全發展戰略定位，從源頭與本地缺陷上解決因“一體化”給京津冀安全發展帶來的新困擾，并明確“一體化”管理的責權利。

責任編輯：王 縉