我國治理城市交通擁堵的引導性思維與差別化對策

艾文衛+等

導讀：目前國內城市主要從供給管理和需求管理兩個角度出發治理交通擁堵問題。供給管理包括增加新的道路資源和改善已有道路運行效率兩種途徑；需求管理包括限制機動車保有量、限制機動車使用量以及鼓勵公眾使用公共交通工具三種措施。通過梳理和評價各種治堵模式，我們可以看到，城市治堵重在“疏”而非“限”，限購、限行等措施宜作為短期之策。從長遠來看，應通過優化城市規劃布局、加強公眾素質教育、發展城市公交系統來解決城市擁堵問題。

關鍵詞：交通擁堵；治理模式；供給管理；需求管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.013

一、引言

一個城市的交通道路本質上是一種公共資源，一方面人們不需繳費便可使用從而具有非排他性，另一方面隨著車輛的增多會造成擁堵從而具有競爭性。難逃多數公共資源的厄運，交通道路同樣上演了“公地悲劇”。對于整個社會而言，道路上每增加一輛私家車就增大了交通體系擁堵的可能性，延長了大多數人的出行時間和提高出行成本，并且排放的尾氣加重了空氣污染；而對于個人而言，駕駛私家車的邊際成本不過是燃油費的支出，個人邊際成本遠遠小于社會邊際成本，個人往往會過度使用私家車（饒旭勇，2011）。[1]

正統的福利經濟學認為，對于外部不經濟導致的市場失靈，國家應當采取征稅等方式予以管制，從而使外部成本內在化，以約束和減少這種行為；而科斯定理指出市場存在缺陷的根源在于產權界定不清晰，只要產權明確，并且交易費用為零，那么不管初始產權格局如何分配，自由市場機制總能引致最有效率的結果（段文斌等，2007）。[2]將科斯定理運用到交通治理中，即如果明確規定有車的人有權無限制駕駛車輛或者無車的人有權不受交通擁堵之苦，不管初始權利如何界定，只要兩個利益群體談判費用為零，那么他們就能通過自由談判達成合意的支付補償結果，從而使得邊際收益等于邊際成本，實現最佳的私家車使用數量。

但是，立足現實，運用科斯定理來解決交通問題顯然不明智也不可能，因為涉及的利益群體太龐大，談判費用高不可估。因此，為了治理由交通道路的準公共品性質和私家車使用的負外部性帶來的交通擁堵問題，各國政府都采取福利經濟學的觀點進行管制，由此衍生出各種治堵措施。

隨著經濟發展和人均收入水平的提高，如圖1所示，我國私人汽車擁有量逐年增長，特別是自2000年以來增長迅猛，到2013年全國共有10 501.68萬輛私人汽車，大概每13個人中即有一人擁有一輛私人汽車，而1985年這一比例為每3715人中才有一輛，2002年每200人中擁有一輛①。在此背景下，城市交通擁堵問題日益凸顯，各地政府紛紛出臺各種治堵方案。本文擬對國內城市主要交通擁堵治理模式進行比較與評價，以期為政策制定提供借鑒。

二、城市交通擁堵治理模式考察

交通擁堵的本質是路上車流、人流量超過了道路的最大負荷導致道路擁擠，換言之，對道路的需求超過道路的供給。因此，為了治理交通擁堵問題，如表1所示，可以從供給管理和需求管理兩個角度出發，通過平衡供需來實現道路運行通暢。從供給方面來看，包括兩種思路：（1）增加新的道路資源，（2）改善已有道路運行效率；從需求方面來看，包括兩種途徑：（1）機動車保有量管理，（2）機動車使用量管理。

（一）供給管理

供給管理從擴大道路負荷角度出發來解決交通擁堵問題。一方面，可以通過擴建城市交通主干道、次干道等途徑來增加道路供給，分散原來道路的車流、人流，緩解核心路段的交通壓力，或者借鑒巴黎的做法按照環城干道加放射路網的格局建設城市道路系統，避免單一通道造成的交通擁擠。另一方面，可以通過加強交通運行管理來提高既有道路的通行能力和運行效率，具體途徑包括：使用現代化智能交通系統ITS來提高交通管理自動化水平，譬如應用電子收費系統、城市信號控制系統等（丁立民等，2013）、[3]交通違法行為自動識別取證系統；對車流較大的交通路口進行升級改造，譬如增加地下通道和過街天橋來疏導人流，避免車、人爭道。

從供給出發治理交通問題對于公眾而言是帕累托最優的，不用損害任何人現有的福利水平就可以增進全社會的福利。但是，道路擴建需要政府投入巨額的建設資金并周期較長，非一朝一夕就能完成，如果完全不采取限制需求的措施，那么機動車增長的速度肯定快于道路供給的增長，使得供給管理難以收到實效（宣昌勇等，2013）。[4]而且，對于已經完成規劃建設的城市，在現有道路設施基礎之上進行擴建、改造的空間并不大。即便能夠順利進行，根據交通經濟學中的“唐斯定律”，新的道路供給會誘發新的交通需求，高峰時期城市通勤路段的車流量總是會上升到它的最大容量（Downs，1962）。[5]因此，治理城市交通擁堵問題，重點在于需求管理。

（二）需求管理

需求管理從減少交通需求出發來解決交通擁堵問題，是一種針對交通的發生源進行控制的方法，核心是引導人們的出行方式（何玉宏等，2013）。[6]其中，機動車保有量管理的主要目的是控制機動車數量增長，防止日后交通狀況進一步惡化，具有防患于未然之效；機動車使用量管理則是直接針對當下交通擁堵問題進行對癥下藥，能起到立竿見影之效。

1.機動車保有量管理

機動車的保有量管理是從限制私家車數量和公務車數量兩方面同時進行的。

（1）限制私家車數量

從實踐中來看，限制私家車數量主要通過限牌令來實現，通常采用有償競拍和無償搖號兩種方式來分配定額汽車牌照。上海從1994年開始采用拍賣政策來分配私車牌照，成為國內第一個出臺限購令的城市，開創了競拍限牌的先例；北京在2010年12月23日出臺《北京市小客車數量調控暫行規定》，限定小客車年度增量總數，并首創搖號的方式來無償分配牌照指標。之后，各個城市效仿上海的競拍、北京的搖號，并結合自身實際情況推出相應的限購政策來緩解交通擁堵問題：譬如，貴陽市規定對2011年7月12日以后新登記的小客車核發兩類號牌，一類是禁止駛入一環路以內（含一環路）區域但核發數量不受限制的普通牌照，另一類是準許駛入所有道路但受到配額管理的專段號牌，并采取搖號的方式來分配月度指標②，該規定看似是限購政策、本質上屬于對核心區域予以限行的措施；廣州從2012年8月1日起試行中小客車年度總量調控管理，并采取“環保+搖號+競價”的折中方式來分配增量指標，具體的配置比例為1：5：4，即增量指標中的10%專供新能源車搖號、50%用于普通車搖號、剩余的40%用于普通車競拍③；天津自2013年12月16日、杭州自2014年3月26日、深圳自2014年12月29日起也均采用無償搖號和有償競價相結合的方式來限牌。

有償競拍和無償搖號都是在給定一定數量的牌照配額下實現稀缺資源配置的手段。競拍重視效率，借鑒英式拍賣方式，每個人攀升出價最后價高者得，潛在邏輯是出價更高的人自然是需求更強烈的人，邊際成本反映邊際效用，因此政府的目標是在既定資源水平下最大化社會效用。搖號重視公平，借鑒純概率事件，每個人機會均等地去等待隨機分配結果，潛在邏輯是每個人效用均等，社會總效用在給定配額時就提前確定，因而政府的目標就是在既定總效用水平下的最大化公平。廣州、天津等地采用搖號和競拍雙系統來分配牌照，是對公平和效率的兼顧。在實際運行過程中，拍賣和搖號都暴露出一些弊端。以上海拍賣為例，首先，隨著購車需求與日俱增，“一牌難求”的形勢愈加嚴峻，競拍價格逐年攀升，與此同時也催生了黑市交易本地牌照、黃牛代辦異地牌照等灰色產業鏈（劉德吉，2008），[7]使得限牌治堵的作用大打折扣；其次，每次競拍不管成功與否需繳納100元費用，該項收費的合理性備受爭議；最后，拍賣制度多變，一開始是有底價、不公開拍賣，2000年改為無底價、公開拍賣，2014年設置全年統一“警示價”來穩住價格，無疑增加了公眾的學習成本。以北京為代表的搖號制度的最大問題在于，由于搖號是免費的，因此凡是具備資格的人都傾向于申請搖號，導致搖號池基數迅速膨脹，中簽概率不斷下降，真正有效需求難以得到滿足（宣昌勇等，2013）。[4]據統計，北京市2015年第2期普通小客車搖號共收到2 353 439份有效個人申請，而同期配置指標僅為18 351個④，如果不考慮階梯中簽率⑤，當期人均中簽概率為0.78%；如果考慮階梯中簽率，那么當期的搖號基數序號總數為3 166 372個，參與搖號次數在24次（含）以下的人的中簽率按基準中簽率計僅為0.58%，參與搖號次數在24次以上的人的中簽率按基準中簽率2倍計也僅為1.16%。

拍賣重在效率、搖號重在公平，但由于存在“上有政策、下有對策”的策略性行為，這些機制在某種程度上都偏離了機制設計者的初衷，將兩者結合起來分配有限牌照資源，能夠平衡公平和效率，促進社會總效用的提升。但是不管分配機制如何改進，限購始終是一種懶政表現，剝奪了人們自由享受現代交通工具的權利，對于限購后有買車需求的人非常不公平，而且由于提高了購買成本，人們會傾向于購買更加昂貴的進口車來實現一步到位，無疑會損害民族汽車品牌。

（2）限制公務車數量

雖然私家車是造成交通擁堵的主要源泉，公務車對交通擁堵同樣負有責任，因此治堵不能只針對私家車，也要控制公務車數量的增長，甚至是削減已有公務車的數量。長期以來，與公務車相關的浪費、濫用、特權等現象一直為社會所詬病，控制、減少公務車數量不僅能起到緩解交通擁堵之效，而且還能幫助政府部門減少財政支出、樹立廉政形象。北京為了解決“首堵”問題，在2010年底出臺治堵新政，明確規定“十二五”期間全市各級黨政機關、全額撥款事業單位不再增加公務用車指標⑥。即便如此，社會輿論認為這也只是北京市公務車改革的最低標準，公務車總體上是過量的，應該進一步地減少當前公務車的保有量。而其他城市在公務車問題上顯得態度模糊、左右搖擺。譬如，廣州市2011年初擬定的中心城區治堵方案意見稿中提出到2015年不再新增公務用車，但最終公布的工作措施中卻刪去該言辭，僅對公務車使用作了泛泛規定。然而，隨著中央政府于2014年7月16日出臺公務車用車制度改革方案⑦，要求取消一般公務用車、鼓勵普通公務出行社會化，并且給定地方政府2～3年過渡期，屆時全面完成公務用車制度改革，這無疑是給地方政府打了一針強心劑，公務車改革勢在必行。但由于涉及對特權的治理，公務車改革進程必然受到一些利益群體的阻撓，而且取消公務車后如何配套相應的補貼措施，以及對取消的公務車如何處置才能避免國有資產流失，這些問題的存在都增加了公務車改革的難度，通過取消、減少公務車來緩解交通擁堵問題任重而道遠。

2.機動車使用量管理

控制機動車保有量的措施只能延緩機動車增長速度，最終機動車數量還是會增長到一個城市的飽和點，而且決定和影響交通擁堵程度的不是汽車保有量而是汽車使用量（劉德吉，2008），[7]因此必須在控制保有量的同時對機動車使用量加以管理。一方面，要限制私家車和公務車的出行頻次，另一方面，要鼓勵公眾多使用公共交通工具。

（1）限制私家車使用

為了減少私家車的使用，通常可以采取兩種手段：一是行政手段，政府部門頒布法令條例對車輛的行駛作出強制性限定，也就是通常所謂的限行舉措，針對特定車輛在特定時間進入特定路段予以規定，譬如本地車按尾號限行、外地車禁止駛入核心城區等；二是經濟手段，直接針對現有車主征收各種費用，提高出行成本，使個人邊際成本接近社會邊際成本從而降低活動水平，具體措施包括提高停車費、征收擁堵費等。

大多數存在交通擁堵問題的城市都會采取限行措施，因為相比限購，限行在情感上更能為公眾所接受。北京在2007年奧運測試賽期間開始試行單雙號限行，即單日單號車上路、雙日雙號車上路，2008年10月11日開始正式實行工作日五日制尾號限行措施，將全部機動車尾號分為五組，每個工作日限行一組，限行范圍為五環內早七點到晚八點，該項措施屢被延長將繼續實施到2016年⑧。除此之外，北京市規定非京牌照的載客汽車禁止在工作日7時至9時、17時至20時在五環內行駛，可以行駛的時間段內必須遵守尾號限行規定。其他城市也都推出類似的限行政策，例如上海、深圳和廣州都針對懸掛外地牌照的小客車或載貨汽車所允許行駛的路線、區域和時間段進行限定。雖然限行是一種行之有效的治堵辦法，但其本身也存在一些爭議。首先，限行細則繁雜瑣碎，且各個城市的具體規定都不相同，這無疑增加了人們的出行難度，特別是需要開車前往異地的人們必須提前花費精力研究目的地是否限行。如果是限行的話，那么要研究在什么時間、哪個路段針對何種車輛限行。其次，限行本屬于一種臨時性地方交通管理措施，但由于缺少有效的替代方案如今變成一種常態化的舉措，使得機動車所有人必須長期讓渡一部分財產使用權，其長期實施的合法性受到質疑。因此，限行治堵固然重要，但也不宜過度影響人們的正常出行。

如果說限行作為一種行政干預手段，是比較簡單粗暴的治堵方式，那么，通過收費這一經濟手段來緩解交通擁堵問題，大有一種“一個愿打、一個愿挨”之意。國際上許多城市也采取過這類措施，譬如東京在市區內征收高昂的停車費，倫敦、紐約和新加坡對進入市中心或核心商業區車輛征收道路擁擠費來限制汽車使用量。我國城市目前主要借鑒停車費這一交通需求管理模式，北京從2011年開始上調停車費，中心城區起步價從2元每小時上升至10元每小時；廣州從2014年開始也上調中心城區住宅停車場和商業配套停車場的費用，最高達16元每小時。但是停車費上漲也存在兩個問題：一來可能導致咪表停車場遇冷、亂停車現象增多，對此東京的做法是聘用民間監督員治理亂停車，這無疑增加了執法成本；二來治堵效果似乎并不明顯，這也是最受質疑的一點，除非像東京那樣將停車費提高到一個令人望而卻步的水平（每小時收費600～1500日元不等），并且各個停車場嚴格執行統一收費標準，否則上調停車費并不能真正起到減少私家車出行頻次、解決交通擁堵問題的作用。鑒于倫敦等城市的成功經驗，北京、上海等多個城市在幾年前即開始研究征收擁堵費，但至今未能付諸實踐，主要是因為存在如下幾個難題：第一，征收技術問題，人工征收成本太高且有可能加劇交通擁堵，電子征收目前尚不具備成熟的技術；第二，外延支撐系統不完善，目前的公共交通服務和運營能力尚無法承擔征收擁堵費后產生的大量公共交通需求（趙蕾，2013）；[8]第三，反對的聲音較多，一方面公眾抱怨稅費負擔太重，另一方面質疑該項措施對私家車主不公平，因為交通擁堵是由私家車和公務車共同造成的，征收擁堵費能夠限制私家車的使用，但對政府買單的公務車卻缺乏制約作用，道路可能因此成為特權階層的專屬資源。但隨著技術條件的成熟以及其他外延支撐系統的完善，征收擁堵費將是必然的趨勢。

（2）限制公務車使用

國際上凡是擁有成功治堵經驗的城市，無一不對公務車使用進行嚴苛的限制。而在我國，公務車長期以來是治理的死角，公車私用、濫用現象非常嚴重，不少公車變成領導專車，使用頻次遠遠高出正常公務需求。正因為如此，通過限制公務車的使用來治理交通擁堵大有可為。以北京為例，在2006年舉行中非合作論壇期間，未對社會車輛采取任何限行措施，但是規定中央駐京單位按照50%、北京市屬機關單位按照80%的比例共封存50萬輛左右公務車，交通狀況得到明顯改善（饒序勇，2011）。[1]后來，響應國務院《關于深入開展全民節能行動的通知》的政策呼吁，北京正式推出公務車限行方案，規定轄區內的黨政機關、事業單位和國有企業的公務車按車牌尾號每周停駛一天，既為節能減排，也為解決公務車致堵問題。

事實上，相較于私家車，對公務車限行更加困難，目前也僅有少數城市采取該措施。一方面，如同取消、減少公務車數量一樣會遭到利益團體的阻撓難以付諸實踐，即便予以實行，如果缺少相應的監督機制和問責機制也很難收到實效；另一方面，如果限行是可行的，說明公務車是冗余的，更應該做的是從源頭上減少公務車的保有量。

（3）鼓勵使用公共交通工具

限購、限行在較長的時期內能夠預防交通堵塞情況進一步惡化，但解決城市擁堵問題，最終還是要依賴發達的公共交通系統，限購、限行為城市公交體系的建設和完善贏得寶貴的時間。通過擴大公交覆蓋面積、提高公交運行效率、改善公交服務質量、降低公交收費標準，使得運載量大、人均資源耗用少的公交成為人們的出行首選，汽車保有量和使用量自然會慢慢減少，交通擁堵問題也可迎刃而解。以東京為例，得益于發達的公共交通、尤其是軌道交通，工作日公交出行率達到80%～90%（趙蕾，2013），[8]因此盡管經歷了急劇的城市膨脹，如今平均行車速度反而比30年前提高一倍。相比之下，我國各大城市的公交運營能力和質量顯然有待提高。以“首堵”北京為例，盡管近幾年大規模建設軌道交通，已經擁有世界上最長的城市線網，但仍存在換乘不方便、高峰時段異常擁擠、舒適性不夠等問題，公交車也存在類似的問題并且還經常晚點。2012年北京的公交出行率為44%，僅為日本的一半（北京交通發展研究中心，2013）。[9]

為了鼓勵人們更多使用公共交通工具，充分發揮公共交通作為城市交通骨干的作用，各個城市除了增加公共交通供給量，更應該注意提高其質量，包括舒適性、準點性、方便性、經濟性等方面。具體措施有：改進公共交通工具的內部設計，使得空間更寬敞、空氣更流通、座位更舒服、環境更整潔；推行公交優先系統（BRT），在城市主干道上增設公交專用通道和停靠點，提高公交車輛速度；合理安排地鐵和公交車站點，實現公交和地鐵的無縫銜接以便于人們換乘；推行公交低價策略，通過財政補貼來降低公交車和地鐵的收費水準。

三、啟示

目前我國各大城市的治堵方案基本上是圍繞供給管理和需求管理來進行的，并且較多地采用“限”的思路。但是治堵方案牽一發而動全身，須權衡多方利益，包括有車族和無車族、私家車和公務車、公眾和政府的利益權衡。譬如限購等汽車有保有量管理措施觸及無車族的利益，限行等汽車使用量管理措施觸及有車族的利益，限購、限行從某種程度上都是對公眾權利的剝奪，都不應該作為長遠之策。

日本的經驗告訴我們，治堵關鍵在于“疏”而非“限”，應該跳出“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的窠臼，從一個更長遠、更宏觀的角度來考慮治堵問題，做到標本兼治。一方面，要加強城市規劃、優化城市布局，疏解和弱化中心城功能，將部分功能向外城、新城轉移，避免居住、醫療、就業、教育、商業、娛樂等公共服務設施在中心城過度集聚，以此來疏散人流和車流、減少中心城的通勤壓力（周銀香，2014）。[10]另一方面，要加強對公眾的教育和宣傳，引導公眾樹立文明出行、綠色出行的理念，公眾不僅自覺遵守交通規則，減少因違規亂行而導致的交通不暢現象，并且自發地使用自行車、公共交通工具出行，為城市交通減負。

說明：本文系國家社科基金項目“新型城鎮化進程中我國城市交通擁堵的評估體系、治理模式與政策組合研究”（批準號：14BJY043）階段性成果。

注釋：

①利用《中國統計年鑒》中得到的全國總人口數除以全國私人汽車擁有量得到。

②見《貴陽市小客車號牌管理暫行規定實施細則》。資料來源：http：//xkczd.gz163.cn/Proposer/ProposerNews1.aspx，貴陽市小客車專斷號牌管理信息系統，2011-07-11。

③見《廣州市中小客車總量調控管理試行辦法》。資料來源：http：//jtzl.gzjt.gov.cn/index/gbl/2012731/1343740268517_1.html，廣州市中小客車指標調控管理信息系統，2012-07-31。

④北京市個人普通小客車月度配置指標為17600個，加上2014年8月26日中簽過期未用而納入2015年第2期的751個指標，故當期總指標為18351個。資料來源：http：//www.bjhjyd.gov.cn/jggb/2015424/1429872654382_1.html，北京市小客車指標調控管理信息系統，2015-04-25。

⑤《北京市小客車數量調控暫行規定》實施細則（2013年修訂）第三章第十五條規定，根據個人參加搖號的累計次數設置階梯中簽率，隨著參與搖號次數的增多中簽概率相應提升。資料來源：http：//www.bjhjyd.gov.cn/bszn/20131128/1385625116338_1.html，北京市小客車指標調控管理信息系統，2014-12-28。

⑥見《北京市政府關于加大力度緩解交通擁堵工作的意見》。資料來源：http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1145922.htm，首都之窗，2010-12-23。

⑦參見http：//politics.people.com.cn/n/2014/0717/c1001-25290945.html，人民網，2014-07-17。

⑧參見http：//www.bjjtgl.gov.cn/jgj/mtlj/370405/index.html，北京市公安局公安交通管理局，2015-04-07。

參考文獻：

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[3]丁立民，張恬亞.論交通擁堵治理之“道”[J].中國人民公安大學學報（自然科學版），2013（3）：31-35.

[4]宣昌勇，艾文衛，張昊.我國大中城市小客車限購困局的成因與突破——以北京“搖號”制度為例[J].管理世界，2013（8）：173-174.

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[8]趙蕾.城市交通擁堵治理：政策比較與借鑒[J].中國行政管理，2013（5）：82-85.

[9]北京交通發展研究中心.2013北京市交通發展年度報告[R].2013：2.

[10]周銀香.城市交通治堵策略評價模型及實證研究——以杭州市為例[J].城市問題，2014（9）：87-93.

責任編輯：張 煒