南昌市農村土地承包經營權確權登記頒證工作調研報告

張嬡++謝強強

[提 要]基于課題組對南昌市土地確權工作的調研，總結了南昌市開展土地確權工作的主要做法，并指出其工作中存在的主要問題，在此基礎上，提出推進土地確權工作的幾點建議。

[關鍵詞]土地確權；問題；建議

[作者簡介]張嬡（1989—），女，江西農業大學人文與公共管理學院研究生，研究方向為政府治理；謝強強（1992—）男，江西農業大學人文與公共管理學院研究生，研究方向為政府治理。（江西南昌 330045）

一、問題提出

農村土地承包經營權確權登記頒證工作（以下簡稱土地確權）是進一步完善農村土地承包關系，真正“還權賦能”于農民，保障農民土地權益，深化農村改革，促進農業現代化發展的一項系統工程。近年來，中央高度重視農村土地確權工作，2013年中央一號文件、十八屆三中全會決定都明確提出要全面開展農村土地確權工作。按照中央部署，結合自身實際情況，江西省出臺了一系列有關土地確權的配套文件，旨在明確土地確權工作方向。南昌市作為江西省農村土地確權工作試點區，其土地確權工作走在全省前列。為全面了解南昌市各試點縣土地確權工作是如何開展的？土地確權工作遇到哪些問題？土地確權工作是否真正合民心、順民意、惠農民？江西農業大學土地確權課題組于2014年10月至2014年12月深入南昌縣、新建縣和安義縣土地確權試點村開展調研。

本次調研共發放“江西省農地承包經營確權登記工作情況問卷”140份，回收問卷135份，有效問卷131份，問卷有效回收率97%。除采取問卷調查法外，課題組還通過座談會、實地考察與農戶交流等方式，對南昌市試點村的土地確權工作進行了解。

二、南昌市土地確權的主要做法

1.強化組織機構

土地確權工作是一項系統復雜的工程，單獨依靠農業部門難以完成，需要通過精心的組織、部署，將責任和任務分解到各級政府。為此，各試點縣成立了以縣委主要領導任組長，縣級其他相關部門負責人及所屬各鄉鎮黨主要領導為成員的土地確權工作領導小組，各試點縣領導小組負責編制了本縣土地確權工作的實施方案，分解任務、明確進度、定期檢查。各村級成立相應的土地確權工作實施小組。這就形成了縣、鄉、村三級層層負責，做到確權工作有人抓，有人管，形成齊抓共管的局面。

2.規范操作方法

為推進土地確權工作順利開展，做到確權工作不留后遺癥。各試點縣依據土地確權工作的相關法律法規，從自身實際情況出發，出臺了《農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》，就確權工作基本原則、工作目標、工作內容、工作步驟、工作要求等提出了明確要求。且各試點縣在確權登記過程中嚴格按照《農村土地承包經營權確權登記頒證工作標準匯編》規定的要素編碼、數據登記規則、資料整理存檔規則，開展登記工作。此外，各試點縣針對國土部門“二調”成果圖，影像圖模糊不清，難以清楚地分辨土地四至的狀況，重新通過市場機制，選擇專業的航拍公司，按照1：1000的比例重新航拍，并根據航拍結果繪制影像圖，保證勾圖的準確性。提高了土地確權工作的科學性和準確性。

三、南昌市土地確權工作存在的主要問題

1.農民對土地確權認識不到位，對土地確權工作缺乏信任

國家開展土地確權登記頒證工作的根本目的是為了穩定農民的土地承包經營權，保護農民的土地權益，促進農業發展，實現農民增收，維護農村穩定和社會和諧，是一項重大的惠民舉措。但對獲取的調研數據進行分析，發現67%的農民不清楚土地確權意義；66%的農民不清楚土地確權證書帶來的具體好處。此外，農民對土地確權顧慮重重，擔心土地確權會造成承包期內土地難以調整（所占比例19%）、擔心土地確權會增加額外（所占比例21%）、擔心土地確權會減少農業補貼（所占比例23%）、擔心土地確權證書的好處不能兌現（所占比例15%），還有22%的農民對土地確權存在其他顧慮，如擔心二輪承包時未登記或少登記的地塊、土地面積，在這次土地確權工作中會被集體收走；擔心因戶口已經遷走，已有土地會在本次確權工作中喪失等等。

由此可見，農民對土地確權的認識與國家開展土地確權工作的初衷存在很大的偏差。

2.基層干部對土地確權工作的積極性不高

基層干部對本村的村情、村貌比較了解，是連接上級主管部門與農民的重要紐帶，在土地確權工作中起著關鍵性作用，其積極性對土地確權工作有重要影響。調研了解到，村干部對開展土地確權工作存在以下幾點擔憂、顧慮：（1）開展土地確權工作可能會引發潛在的土地權屬糾紛，破壞本村的穩定局勢；（2）土地確權工作摸底階段，需要登記的地塊數量多，面積大，涉及到的農戶多，登記工作的程序復雜，這就需要大量有責任心、有業務能力、了解村情的農村干部，而目前主要的村干部數量少，變動頻繁，難以勝任這項工作，加上土地確權工作的務工補助少，難以調動大家土地確權工作的積極性；（3）土地確權工作涉及到實地測量登記規則和登記技術、檔案歸檔、數據電子化錄入等，工作繁瑣，任務重，大部分村干部對此業務不熟，擔心做不好這些工作，存在畏難情緒。這些擔憂、顧慮致使村干部對土地確權工作懷有畏難情緒、抱有觀望態度，致使其工作積極性不高。

3.土地糾紛調處機制發揮作用不明顯

按照《農村土地承包法》的相關規定，農民可通過農民間的自主協商、農村土地承包調解委員會、仲裁委員會、人民法院等途徑解決土地糾紛問題。根據農民對“如何解決土地確權過程中發生的糾紛？”這一問題的回答進行分析發現，選擇由村（組）干部協調解決、法律訴訟解決、政府主管部門仲裁解決、村（組）群眾大會商議解決、村土地確權理事會協商解決、其他方式解決的比例分別是69%、0%、0%、22%、4%和5%。針對沒有農民選擇法律訴訟和政府部門仲裁方式解決土地確權過程中產生的糾紛，人民法院采取訴訟方式解決土地糾紛的成本高且時間長，而仲裁委員會目前符合上崗條件、具備專業素質的仲裁員數量有限，難以及時、有效的解決土地糾紛，因此農民不樂于接受這兩種土地糾紛解決機制。由此可見，當前土地糾紛調處機制發揮作用不明顯。

4.土地確權工作進度緩慢，質量難以保障

按照江西省、南昌市土地確權工作有關要求，在“依法依規，規范操作、按戶確權，保持穩定、試點先行，有序推進、分類實施，民主協商、統一部署，分工負責”的基本原則下，各試點區于“2014年年底前基本完成確權登記頒證工作，2015年年底前確權登記頒證工作全面完成并檢驗驗收”。相關單位不僅要保證確權登記進度，還要保證確權登記工作的質量能夠經得住上級部門、人民群眾、歷史的檢驗。然而，截止到調研結束（2014年12月底），部分試點村土地確權工作仍停留在摸底階段，個別試點村的土地確權工作甚至尚未開展。除此之外，部分試點村為了簡化工作程序、超趕上級規定的完成期限，不按既定的規范流程開展土地確權工作，例如：南昌市某村開展土地確權登記頒證工作過程中僅依據現存的歷史資料對土地進行摸底，并沒有對現有土地面積、四至情況進行實地測量和考察。此外，57%的農民反映，在入戶進行承包地塊權屬調查階段，本人（或家人）并沒有親自確認過。

5.土地確權對土地流轉的預期效果不明顯

土地確權是土地流轉的前提條件，確權的目的就是讓農民吃上定心丸，消除農民進行土地流轉的后顧之憂。但是，對農民最希望從土地確權證獲得的好處進行調查，發現排在前三位的是耕作保障（占31%）、穩定土地權利（占27%）、用土地抵押貸款（占12%），而希望通過確權證獲取流轉土地時帶來收益的比重僅為10%。可見，農民對土地確權證能帶來流轉土地收益的期望并不高，換句話說，即使頒發了土地確權證，農民的土地流轉意愿并不強烈，加上當前留守在農村的人口以婦女、老人、小孩為主，處于就業市場的不利地位，只能轉而依賴土地，從事傳統的耕作，維持基本生計。且當前農村的社會保障機制不健全，導致農民視土地為“命根子”的傳統觀念難以消除，對土地重視和依賴度高，土地的社會保障功能難以短時間內得到改變。因此，土地確權可能并不會像預期那樣帶來大規模的土地流轉。

三、推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作的建議

針對目前南昌市各試點村土地確權工作過程中存在的主要問題，提出以下幾點建議：

1.加強宣傳，提高農民對土地確權工作的認識

積極宣傳農村土地承包法、中央一號文件和現有土地確權相關法律法規等，并就土地確權的意義、好處等進行重點宣傳，讓農民了解土地確權是一項惠民工程，消除他們因認識不到位對土地確權工作產生的各種顧慮，調動其參與土地確權工作的積極性，為開展土地確權工作營造良好的思想氛圍，打下良好的群眾基礎。就目前而言，土地確權的宣傳應該從當前農村的實際情況出發，拓展宣傳渠道，創新宣傳形式，提高宣傳效果。首先，通過召開全體村民會議或村民代表會議宣傳土地確權的相關內容、實施步驟、意義，按戶簽名領取統一印制的土地確權的相關宣傳資料；其次，基層干部入戶宣傳，以通俗易懂地語言，向文化程度低、閱讀和理解能力弱的留守婦女和老人講解土地確權的意義、好處等；再次，利用電話或者現代網絡工具（QQ、微信等），與全家外出務工的農戶聯系，告知其土地確權登記頒證工作的相關法律法規、政策，保證農戶的知情權、參與權；最后，充分利用廣播、電視、村務公開欄、農村各種集市，以農民喜聞樂見的形式宣傳土地確權工作的相關事宜。

2.加強培訓，消除顧慮，提高基層干部土地確權工作的積極性

搞好土地確權登記頒證工作離不開基層干部，尤其是村干部。村干部的積極性直接影響到土地確權工作的進展。提高村干部土地確權工作的積極性，需要從影響其積極性的因素著手，加強培訓，消除顧慮，讓其敢于、勇于、樂于開展土地確權工作。具體來說，可以從以下幾方面提高其工作積極性：（1）擴大工作隊伍，補助參與土地確權工作人員的誤工費用。鼓勵現任和退任的村干部、老黨員、大學生村官及責任心強、了解村情民意的村民加入到本村土地確權工作小組，緩解村級組織開展土地確權登記工作人員不足的問題，同時將參與土地確權參與人員的誤工費用納入政府財政預算，給予適當補助，提高村干部工作的積極性；（2）加強村干部土地確權工作的業務知識培訓，制定操作性強、實用性強的的規程。加強村干部及相關成員對土地確權登記規則、檔案管理等方面的業務能力培訓，消除其開展土地確權工作的畏難情緒。同時，總結各村在開展土地確權工作中探索出來的科學有效、操作簡便、實用性強的地籍調查測量方法和技術，組織各村村干部集中學習。

3.多舉措促進土地糾紛調處機制發揮作用

有效化解和妥善處理土地權屬糾紛，有助于促進土地確權工作地順利開展。針對目前通過農民間自主協商和調解解決土地糾紛的可能性小，而通過法院訴訟解決土地糾紛成本高、時間長，不樂于被農民接受的現狀，這有必要通過仲裁方式來解決當前的土地糾紛問題。要使通過仲裁解決土地糾紛的結果是公平公正的，符合民心、順應民意的，關鍵是要選拔優秀的仲裁員。首先需要加強仲裁員的業務能力培訓，重點學習《農村土地承包法》、《農村土地糾紛承包經營糾紛調節仲裁法》等相關法律、法規，讓其知法、懂法、用法；其次嚴格實行農村土地糾紛仲裁員資格考試制度，選聘考試合格，具有農村土地糾紛調解經驗人員從事仲裁工作；最后，將仲裁工作有關經費納入財政預算，不斷完善仲裁制度、基礎設施建設，改善仲裁員的待遇水平，確保“有人理事，有錢辦事，有能力成事”，促進農村土地糾紛的解決。

4.依法依規、加強監督，確保工作質量和進度

目前，距離全面驗收土地確權工作所剩時間不多，時間緊、任務重、責任大，需要加快土地確權工作的步伐。首先，要把握國家政策精神，制定符合農村實際情況的工作措施，依法依規開展土地確權登記頒證工作。基層單位要理解和吃透國家、上級組織關于土地確權工作的法規，從本村實際情況出發，積極探索出切實可行的工作制度和方法。其次，對土地確權工作要加強指導、監督、考核。南昌市各試點縣土地確權工作領導小組要經常深入所管轄區域，做好指導和督促工作，及時掌握工作進度，及時發現試點地區開展土地確權工作出現的問題，并提出相應的解決辦法，不能解決的問題，及時向市級分管部門報告。并嚴格考核制度，明確獎懲，對認真開展、按質按量完成土地確權工作組織，要給予物質和精神獎勵，對敷衍了事、弄虛作假完成土地確權工作組織，要加大懲處力度，并追究相應組織和人員的責任。

5.健全社會保障，提高土地流轉收益，鼓勵農民流轉土地

中央和地方政府要相互配合，建立覆蓋面廣、保障齊全的農村社會保障制度。將農村居民的最低生活保障、醫療保障、養老保障等制度納入中央財政預算內，地方政府在此基礎上，根據本區域的實際情況，進一步完善各項社會保障制度。通過健全的社會保障制度，降低農民對土地的依賴度，消除土地的社會保障功能，同時政府要積極探索土地流轉機制，將土地這一生產要素納入市場運行機制中，提高土地流轉收益，鼓勵和引導農民有序流轉土地。

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[責任編輯：李佳佳]