蘇州市生態補償實施狀況和地區差異研究——基于吳中區、相城區、太倉市的調研

趙澤慧

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

隨著全球范圍內生態環境問題的日益突出，人們越來越深刻地認識到生態環境對人類發展的重要性。生態補償的理論研究與實踐探索日益受到世界各國的重視，已經成為21 世紀的熱點研究問題之一。20 世紀80年代以來，國內外學者運用生態學、經濟學、社會學、法學等多個學科和領域的知識對生態補償理論展開了積極的探索，對象包括森林、草原、濕地、流域、海洋、礦產、農田、自然保護區等多個領域，涉及生態補償的理論基礎、概念內涵、價值測試、運行機制、效果評估等多個方面[1-9]。

蘇州是全國率先推行生態補償的城市之一，在2008年就開展了生態補償試點工作。經過7 a 的發展，蘇州市生態補償取得了一系列可見成果，但補償主體單一、補償標準偏低、補償方式不穩定、補償資金來源少等問題依然沒有得到解決[10]。以蘇州市吳中區、相城區和太倉市為例，對蘇州市生態補償實施狀況與資金管理使用情況進行調研，并比較了各地區之間的差異，以期為蘇州市進一步推行生態補償提供參考。

1 調研概況

蘇州市是全國較早實施生態補償的城市之一。2010年7月，蘇州市委市政府出臺的《關于建立生態補償機制的意見（試行）》標志著蘇州在全國率先建立起生態補償機制。2013年又對生態補償政策進行了完善，提高了補償標準。2014年10月《蘇州市生態補償條例》開始實施。

為了了解蘇州市不同地區生態補償政策的實施情況與特點，此次調研區域選擇了吳中區、相城區和太倉市。2013年10月上旬，在吳中區東山鎮莫厘村和碧螺村進行了調研。先向當地村民了解生態補償的相關情況，但農戶大多對此不知情。主要訪談對象為兩村的會計，了解當地生態補償政策的實施狀況與資金使用情況。2014年2月中旬對吳中區臨湖鎮靈湖村，相城區黃埭鎮三埂村、北橋街道進行調研，與當地村委會會計、農服中心主任進行了交談，對當地農戶進行了問卷調查。2014年7月初選擇了太倉市浮橋鎮三市村進行調研，在浮橋鎮財政所了解當地生態補償資金的管理使用情況；與三市村村委會書記進行交談了解生態補償政策的落實與執行情況；并發放了少量調查問卷，了解當地農戶對生態補償的認知與參與程度。

2 蘇州市生態補償實施與資金管理使用情況及其地區差異

目前生態補償政策已在蘇州市廣泛開展，各地區政策落實執行情況存在差異。總結各地區的辦法與經驗，主要的差異體現在重點補償內容、主要措施、資金管理使用方式、實施成效等方面（表1）。

表1 各地區生態補償實施與資金管理使用情況對比

2.1 重點補償內容與地區差異

蘇州市生態補償的內容包括連片水稻田、生態公益林、水源地村和生態濕地村四大類。各地區由于所處的地理位置不同，導致重點補償內容也有所差別。

吳中區擁有61.28%的太湖水域，該區域主要以濕地、水源地為生態補償的重點，只有很少的村莊涉及水稻田生態補償。以調研的東山鎮為例，該鎮位于太湖一級保護區內，全鎮總面積96.55 km2，平原、丘陵山地和水網濕地各占1/3。2010～2012年，市、區兩級政府分配給東山鎮的生態補償資金為 3 026.12萬元，其中生態濕地和水源地的補償資金共計1 800 萬元，占總金額的64.4%。

相城區地處長三角城市群腹地，位居蘇州大市中心，總面積439 km2，其中平原占總面積的70%。區內擁有陽澄湖2/3 的水域，東西兩面又分別瀕臨盛澤湖和太湖。相城區的生態補償中濕地、水源地與水稻田所占比重相當。沿太湖、陽澄湖的村莊主要以濕地、水源地生態補償為主，望亭鎮、黃埭鎮、北橋街道等以水稻田生態補償為主。

太倉全市總面積822.9 km2，水域面積285.9 km2，耕地面積為3.66 萬hm2。太倉自古以來就是我國的糧倉，有大面積的水稻田，與蘇州市其他地區相比該市水稻田生態補償所占比重更大、效果更為顯著。所調研的浮橋鎮三市村就是典型的以種植水稻為主的農業村，自生態補償實施以來一直獲得水稻田生態補償。

2.2 主要措施與地區差異

各地區生態補償的內容側重不同導致相應的措施也存在差別。

東山鎮為保護太湖山水先后拆除太湖網圍養殖面積5 166.67 hm2，退墾還湖面積833.33 hm2。對太湖及入湖河道住家船、雜亂船只、畜禽養殖場等清理整治，并組織專業隊伍每年定期打撈湖體水草，控制水草數量，減少水質污染。2002年起，東山鎮陸續將太湖沿線1 km 范圍內的企業遷移至遠離太湖的工業集中區，同時嚴禁新上工業污染項目。

相城區開展了“四個百萬畝”落地工作，將池塘、苗木地以及閑置荒地通過補償一定的資金轉換為水稻田。補貼標準為苗木地轉換為水稻田補貼15 000 元/hm2，魚塘給予10 500 元/hm2的補貼，閑置地等其他類型土地轉換為水稻田補貼6 000 元/hm2。

太倉市于2014年投入8 600 萬元，啟動建設總面積達2 040 hm2的現代水稻產業園。浮橋鎮三市村村集體通過“保底分紅+二次分紅”的方式吸引農戶將土地流轉回村集體實行規模化、集約化生產，擴大水稻種植面積、提高水稻產量。

2.3 水稻田種植面積與地區差異

吳中區、相城區和太倉市均有涉及水稻田生態補償，但各地區水稻種植面積卻有很大差異，其中太倉市的水稻田面積最大。

據統計，2013年太倉市糧食播種面積為2.935 萬hm2，其中單季晚稻播種面積達1.527 萬hm2，占蘇州全市稻谷播種面積的19.1%。相城區全區水稻種植面積為2 991.33 hm2，僅占行政區劃面積的6.03%。2014年通過開展“四個百萬畝”落地工作，相城區累計新增水稻落地到位面積222.49 hm2。而吳中區濕地面積共計180 459.69 hm2，占吳中行政區劃面積的82.95%，水稻田面積僅有2 000 hm2左右，所占比重很少。

從幾個調研的村莊也可以明顯看出水稻種植面積的差異：靈湖村水稻任務約為26.67 hm2，實際該村水稻面積約為40 hm2；相城區水稻種植面積最大的一個鎮級單位有66.67 hm2左右的水稻田，三埂村是黃埭鎮一直種植水稻的村莊，水稻種植面積約為20 hm2；而太倉市浮橋鎮在2013年單獲得補償的水稻田面積就達到533.33 hm2以上， 2014年進一步達到了約1 000 hm2。

2.4 土地承包對象與地區差異

從調研的情況來看，由于各地區水稻田面積存在明顯差異，因而導致承包方式也不盡相同。主要體現在土地是由個人承包，還是由村集體統一承包。

在吳中區臨湖鎮靈湖村，水稻田由村集體統一承包給外來的種糧大戶種植。由于種植水稻收益較少，當地很少有農戶專門種植水稻，大多種植水果、蔬菜等經濟作物或者從事水產養殖。

而相城區和太倉市的水稻田主要是村集體承包。三埂村甚至是整個相城區的水稻均由集體經濟組織統一承包，或再轉包給當地農戶，而非個人承包。太倉市浮橋鎮三市村是當地的農業村，以農業生產為主，經濟發展水平相對落后，此地也是水稻田生態補償的典型村莊。2013年當地村集體從老百姓手中將土地流轉回來，再統一承包給大農戶種植。但這種經營方式不符合蘇州市生態補償要求自主經營的條件，因此當年只獲得3 000 元/hm2的補貼而非7 500 元/hm2，虧損了10 萬余元。2014年三市村從財務角度出發進行了經營方式的轉變，變“大戶承包”為“合作農場”，通過“大承包、小包干”或者委托管理的方式實施自主經營，爭取到了7 500 元/hm2的生態補償資金。

2.5 資金管理使用方式與地區差異

2010年10月蘇州市財政局和市農委等六部門制定了《蘇州市生態補償專項資金管理暫行辦法》，規范和加強了生態補償專項資金的撥付、使用和管理。其中生態補償資金的用途主要有三方面：一是保護修復生態環境、加強基礎設施建設；二是發展鎮、村社會公益事業和村級經濟等；三是由各區結合自身情況對當地農戶進行適當補貼。調研的鎮村均按照要求管理使用補償資金，同時又結合自身情況做出適當調整，但均沒有涉及對農戶的直接補貼。

吳中區東山鎮莫厘村和碧螺村由于水稻種植面積有限，只獲得過濕地、水源地的生態補償。補償標準主要由湖岸線長度、土地面積及村常住人口三項因素所決定，共分60 萬元/年、80 萬元/年、100 萬元/年三個等級。莫厘村與碧螺村在2013年之前均獲得50 萬元/年，標準調整后均獲得100 萬元/年。補償資金由村集體統一管理使用，主要用于保護太湖水、治理村莊環境，少部分用于集體經濟與農業發展，不會發放到農戶個人手中。

吳中區臨湖鎮靈湖村的水稻田生態補償實際分為兩部分：一部分為300 元/ hm2的農資補貼，直接發放到農戶個人手中。不是特定種植水稻才有，只要是種田的農戶均可獲得；另一部分是生態補償上的水稻種植補貼，起初為3 000 元/ hm2，2013年后調整為6 000 元/ hm2。這部分補償資金由村集體獲得，不會發放給農戶，但會直接降低種糧大戶的土地租金。

相城區和太倉市的水稻田主要由各村村集體經濟組織統一承包，生態補償資金也相應由村集體獲得。太倉市浮橋鎮由于鼓勵農戶將土地流轉回村集體情況又有所不同。從浮橋鎮財政所了解到，當地的生態補償資金與農村土地規模流轉補貼一起進行發放。農村土地規模流轉補貼是省級財政安排的專項補貼，按照項目形式申報省級，為非普惠制補貼項目。省級財政對承包地流轉面積超過6.67 hm2的村，按照1 500 元/ hm2的標準進行一次性補貼，這部分資金通過一折通直接發放給土地流轉的農戶。除省級補貼外生態補償還包括以下幾部分：蘇州市和浮橋鎮財政部門對流轉土地按照1 500 元/hm2分別進行補助；如果種植水稻再額外補貼4 500 元/hm2，蘇州市和浮橋鎮各承擔2 250 元/hm2。

2.6 實施成效與地區差異

從調查的整體結果來看，蘇州市生態補償政策實施后，各鎮、村不斷加大生態治理的力度，農村環境有了明顯的改善，社會公共事業得到了發展，民眾的環境保護意識逐步增強。但由于多方面因素的影響，各地區生態補償政策實施成效依然有所差別。

吳中區水源地、濕地得到了有效的保護，太湖水質有了明顯的改善。監測數據表明，太湖水質均為中營養，常年可以保持在Ⅱ～Ⅲ類標準，達標率100%。生態補償資金使得平均每個村增加可支配收入55 萬元，改善了沿湖部分經濟薄弱村的窘境，村級公共事業得以發展。但對農戶家庭收入、生產方式等未造成明顯的影響。吳中區水稻種植面積較少，獲得水稻田生態補償的行政村也很少。當地農戶并不會為獲得補償而專門從事水稻種植，水稻田面積也不會因政策的實施而有所增加。

相城區通過補貼的方式將池塘、苗木地以及閑置荒地轉換為水稻田，2014年共完成水稻落地約331.92 hm2。按照“誰種稻，誰獲益”的標準適當減免了合作社的土地流轉費用。但調查過程中發現，當地農戶對生態補償政策并不了解，農戶種稻積極性并未因政策的實施有所提升。

太倉市實施生態補償后，水稻種植面積進一步擴大，水稻產量和質量也有所提升。但通過調查發現，生態補償政策實施過程中村集體和農戶在土地利用行為意愿方面存在分歧。集體經濟組織主張農戶將土地流轉回村集體，種植水稻獲得生態補償。而由于種植水稻收益較少，農戶更偏向于種植水果蔬菜等經濟作物，同時更愿意將土地流轉給出價高的外來承包商。

3 蘇州市生態補償實施過程中存在的問題

通過3 次不同時間不同地點的調研，發現蘇州市生態補償工作整體開展情況良好，取得了一系列明顯的成效，但各個地區也存在著一些共性問題亟需解決。

3.1 農戶對生態補償政策的認知程度較低

調查過程中發現，各個鎮、村對生態補償政策有所了解的僅僅是當地政府和相關部門的工作人員。不論是以濕地、水源地為重點補償內容的吳中區，還是以水稻田生態補償為主的相城區和太倉市，當地農戶對生態補償政策的認知程度普遍較低。在吳中區臨湖鎮靈湖村和相城區三埂村各對當地農戶進行了5 份左右的個人訪談問卷，在太倉市發放了15 份調查問卷。當地農戶年紀普遍較大，文化水平有限，并且絕大多數使用當地方言，不會講普通話。被調查農戶除了一位為三埂村老村長對生態補償有所了解，其余農戶均表示不了解甚至沒聽說過。在太倉市的15 份問卷中，僅有1 人了解生態補償政策，其余均不清楚甚至是一無所知。

3.2 生態補償標準需要進一步提高

2013年，蘇州市委市政府出臺了《關于調整完善生態補償政策的意見》，目前的補償標準為：生態公益林2 250 元/hm2；水稻田6 000 元/hm2；水源地和濕地分60 萬元/hm2、80 萬元/hm2、100 萬元/hm2三個等級進行補償。但調研的幾個地區的村干部均表示目前的補償標準還是偏低。以太倉市浮橋鎮為例，當地小麥產量4 500 kg/hm2，銷售單價2.4 元/kg，水稻產量9 000 kg/hm2，單價3 元/kg，種地一年的總收益為37 800 元/hm2。種植成本合計15 300 元/hm2、土地流轉費18 000 元/hm2，人工費150 元/人，按最少45 人/hm2計算需要6 750 元/hm2，3 項共計成本40 050 元/hm2。按當地7 500 元/hm2的補償標準，最終一年凈利潤僅為5 250 元/hm2，難以提升農戶種植水稻的積極性。

3.3 生態補償資金暫未涉及對農戶進行直接補貼

調查結果顯示，目前生態補償補償資金由村集體獲得，統一管理，專款專用。主要用于生態環境保護修復、環境基礎設施建設，發展鎮村社會公益事業、村級經濟。由于補償資金數額有限，再加上資金分散發放難以起到保護環境、發展公益事業等的作用，所調研的幾個地區的村集體均沒有過對當地農戶進行補貼。濕地、水源地和公益林的補償資金歸集體所有農戶一般沒有異議，但很多農戶不理解為何自己種植了水稻卻沒有獲得水稻田生態補償。種植水稻本身收益較低而農戶又得不到補貼，嚴重挫傷了他們的種稻積極性。

3.4 村集體和農戶土地利用行為意愿有沖突

生態補償中集體和農戶的行為是影響補償實施能否取得實效的重要因素。調研過程中發現，在水稻田補償方面村集體和農戶的土地利用意愿不同。在相城區、太倉市村集體主張農戶將承包地流轉回集體，統一種植水稻獲得生態補償；而農戶偏向種植水果、蔬菜等經濟作物，或者是流轉給出價高的外來承包商。經濟因素是造成沖突的根本原因，種植水稻收益較低，并且當地存在出價更高的外來承包商。農戶自然不愿意將承包地流轉給村集體進行水稻種植。

4 蘇州市生態補償實施的建議

4.1 確立多元化的補償方式

生態補償是一項長期性工作，單純靠現金進行補償不僅會加重政府財政負擔，也難以充分調動起農戶參與的積極性。除去資金補償外，還應當包括實物補償、政策補償和智力補償。給農戶提供一定的實物和生產資料，以改善他們的生活條件，增強農業生產能力；由政府給生態補償實施過程中表現優秀的村集體和農戶個人提供政策方面的優惠；積極向農戶提供技術培訓、耕作指導等智力支持和服務，通過采取先進的技術和管理方法來提高土地產出。

4.2 優化補償資金的使用

村集體在使用生態補償資金之前，要擬定詳細明確的使用方案。補償資金要做到專款專用，使用情況要有詳細的科目和賬目記載。此外，各村結合自己財政狀況對農戶進行相應的補償，以增加農戶收益，提高參與的積極性。如適當減免合作社的土地流轉費用，降低合作社種植水稻的成本；對將土地流轉回集體的農戶，按流轉面積進行補貼；對自己種植水稻的農戶，按照個人種植面積給予一定的生態補償。

4.3 完善生態補償標準

補償標準的制定要綜合考慮多方面因素。結合蘇州市各個地區的實際情況，對于曾經被污染的濕地和水源地，根據被污染面積、當地人口數目、居民收入等多方面因素制定相應的補償標準，加大補償力度，給予當地農戶更多的優惠政策，充分調動其參與生態補償的積極性。對于林地、水稻田的生態補償，要充分考慮種植成本，對各地村干部和農戶進行調查，了解當地實際情況以及他們對于補償金額的預期，制定合理的補償標準。

4.4 提高農戶環境保護意識和對生態補償的認知

由于環境保護的宣傳教育在農村相對薄弱，農民普遍缺乏環境意識，農業生產過程中化肥農藥不合理使用、作物秸稈隨處丟放和污水任意排放等行為造成的環境問題日益突出，農民們卻意識不到其破壞環境的行為及其產生的嚴重后果。因此，村委會和村集體要積極開展多種形式的宣傳工作，充分利用廣播、報刊、網絡等載體，通過走訪、召開村民大會、組織知識講座等方式，用通俗易懂的語言向農戶宣傳環境保護的重要性和實施生態補償的意義所在，積極引導農民發展綠色高效農業，促進農業增效、農民增收。

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