學習貫徹十八屆四中全會精神 全面加強法治質檢建設 質監法治實現“良法之治”的路徑探討

■文/赫成剛

學習貫徹十八屆四中全會精神 全面加強法治質檢建設 質監法治實現“良法之治”的路徑探討

■文/赫成剛

隨著對市場在資源配置中起決定性作用的理性尊重，法治中國建設特別是法治政府建設全面加快，面對新形勢、新任務，如何保障法治質監在法治之路上健步前行，在認真繼承優良法治傳統的同時，進一步打造良法成為前提——

首先，質監法律制度價值的科學定位。效率和公正是行政法治也是質監法治的根本價值追求。隨著權力清單、責任清單的明確和落實，“法無授權不可為”、“法定責任必須為”正在和必將成為包括質監部門在內的政府部門工作的新常態，旨在提高行政效率。而公正如何體現和保障，則成為質監法律制度設計追求的首要目標。

一是實體法律制度的公正。主要是一方面全面堅持同等對待原則。該原則是“法律面前一律平等”的憲法原則在質監法律體系中的具體體現。這就意味著質監法律在確定影響行政相對人權利義務法律制度時，不能因相對人的身份、所有制形式、運行體制甚至國別的不同而區別對待。例如：對于工業產品生產許可產品檢驗技術機構的甄別，應該是所有具備法定檢驗資質的都應在考量之列，而不應再進一步縮小范圍確立承擔許可檢驗的資質。否則，即是對其他競爭者的行政歧視。另一方面要堅持比例原則。即為了實現某種正當的行政目的不得不對相對人權益產生不利影響時，也應體現“最小干預”和“最不激烈手段”。也就是經濟干預原則。

二是程序法律制度的公正。“程序是法治和恣意而治的分水嶺”。現代行政法治在要求實體公正與程序公正權重相當、并行不悖的同時，還極力突出程序公正的獨有價值和作用。程序公正的法律制度設計應突出以下三個主要節點：第一，自己不能做自己案件的法官。就質監部門的行政審批制度，發端于2006年，迄今在全國全面推開的“審查、審批、監督”三分離的模式，就是對此項原則很好的詮釋。第二，不單方接觸。此項原則要求質監部門在處理質監申訴時需申述雙方同時到場，也包括主持行政處罰聽證過程需有被處罰人到場。第三，行政行為應前后一致。此項原則要求質監部門在作出行政處罰、行政審批等高權行政行為，特別是通過行政合同購買檢驗結果等柔性行政行為時，應當同案同罰、同事同果。

三是執行公正。“法律的生命力在于實施。”執行公正即要求質監部門及其執法人員要嚴格執法。要突出解決強勢執法、趨利執法、選擇性執法和隨意性執法，變質監管理為質監治理。以法律規范的角度完善責任制度、獎懲制度、預算制度、裁量權規范制度等建設。

其次，嚴謹的立法體制的再造。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”部分，對完善立法制度和深入推進科學立法、民主立法的規定，對于今后質監法律體系建設的指引是全方位的。對于享有行政立法權的國家質檢總局而言，從全國質監法治建設的實際需要出發，應注意以下問題的把握：

一是要重視法律解釋的相關制度完善、加大法律解釋的力度。法律解釋是實現社會秩序穩定性和社會關系變動性之間平衡的一個重要手段。回歸質監法治建設的歷程不難發現，每出臺一部質監的法律、行政法規甚至行政規章，一般都有質檢總局和全國人大相關機構聯合發布條文釋義的讀本。由于發布單位的官方性和釋義編者的權威性，其釋義往往成為地方質監部門實施法律的具體參照。（也曾以總局局長令的形式發布過《計量法》、《標準化法》等法律法規的解釋。）由于上述讀本對質監部門存在著擴大義務或者限縮權力解釋的個別現象，也成為各級紀檢乃至檢察機關追究相關質監人員行政和法律責任的依據。為做好法律解釋工作，亟需以行政規章的形式以規范有關行政解釋的法定形式、發布渠道、制作程序和法律效力。當然，上述行政解釋的規定理應也規范在日常工作中對地方質監部門請示問題的單獨答復。為了加強上述兩方面解釋的合法性和出于提高其效力，必要時可以信函或召開座談會等形式，聽取和吸納相關權力部門和司法部門的意見和建議。

二是要重視行政規章與相關技術規范（規則）之間的界限。行政規章在質監法律體系中承擔著承上啟下的作用毋容置疑。但是，質監行政規章在立法的編排上也存在以下瑕疵：第一，調整范圍過于狹窄。每一個規章的制定、宣貫和實施都意味著一次國家和社會人力、物力的巨大投入和相應社會關系的巨大調整。范圍過窄在浪費相應資源的同時，也降低了規章應有的權威性。第二，更為關鍵的是，為了突出規章的普適性，大量的有關檢驗（檢測、檢定、鑒定）的技術規范（規則）將技術文本簡單轉換為法律文本加法律責任的形式以規章名義發布，一方面造成規章數量的膨脹，也造成了因法律用語的原則性而失去了技術規范應有的精準性。另一方面，即在導致行政規章濫觴的同時，也造成了技術規范的世俗化。這是非常有害的。當務之急，一是要盡快確立行政規章的立項標準，從追求數量向追求質量上轉變。二是借規章修改之際，開展規章編撰工作，合并調整范圍相近的規章。三是要在充分進行規章立法調研的前提下，出臺規章制定的計劃和規劃，用制度對規章“惜售”。

三是要重視案例匯編的指導作用。雖然從法治傳統上講，我們不接受判例法是法律淵源的立場。但隨著法治進程的推進，“兩高”匯編的司法案例在司法實務中具有指導作用自不言待。即便是質監部門，國家質檢總局執法司、地方質監部門以及個人也進行了大量的質監執法案例匯編工作，編印了很多案例匯編資料。由于案例具有直觀、易懂的特點，深受一線執法人員歡迎。但總的看來案例的新穎性、分析的法理性有待甄別和提高。

四是重視規范性文件的制作質量。為推進依法行政，《決定》強調各級政府及其部門要健全依法決策機制。一是要保證民主參與。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。二是要嚴格合法性審查。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。以質監部門為例，在管理工作中的行政決策的顯現結果往往是大量的行政規范性文件的出臺。為確保規范性文件程序正當、實體合法，國家質檢總局、地方各級政府乃至部門質監部門本身制定了規范性文件的管理辦法。目前四級質監部門規范性文件制作過程中尚存在范圍界定不清、程序民主性不強、發布渠道不統一、事前審查不及時甚至缺失等缺陷，一定程度上影響了制作質量。盡管《行政訴訟法》明確了對“行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令”不服不得單獨提起訴訟，但是“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件”的規定，也倒逼各級質監部門從規范性文件制作程序和實體的合法性上下苦功夫。

第三，要注重法資源向柔性行政行為領域的傾斜。目前正在開展的從中央到地方的行政權力清單大致開列了以下11類行政行為：行政審批、非行政審批、行政處罰、行政強制、行政確認、行政征收、行政給付、行政裁決、行政獎勵、行政監督和其他行政行為。質監職責的性質除排除行政征收和行政給付外，在剩余的9類行為中，拒不完全統計，行政審批、行政處罰和行政強制和行政監督四類高權行為占到95%以上，而諸如名牌產品評定、相關產品的“三包”和缺陷產品的召回等行政獎勵、行政指導、行政合同和行政確認等柔性行政行為很少，相對應有關確立和規范上述有關柔性行政行為的法律規范少之又少，這與多元共治的質監工作格局極不相稱。在扭轉工作思路、探索多種工作模式的同時，應及時以法律文件的形式固定化。

最后，要做好改革決策與立法的銜接。在處理改革創新與于法有據的關系上，《決定》指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。”幾年來，全國質監部門在體制調整、職能劃轉和機構改革中創新性的做了大量工作，取得豐厚的成果，許多改革舉措被證明都是行之有效的。譬如：在推進產品類行政許可工作機制改革中，河北、浙江等省份率先嘗試了無不良行為記錄復審許可的“兩免”（免收許可審查費、免于現場審核）制度、對同類產品相對集中的區域實行“四集中”（集中培訓、集中受理、集中審核、集中審批）的并聯審批制度、被許可人承諾下的“先證后核”制度等，在保證許可質量的前提下，極大提升了許可的工作效率、降低了企業的申領成本，都應盡快上升為行政規章予以確認。對“三證合一”的改革，在調研各地試點開展情況后應及時與相關部門協商作出頂層設計。對檢驗檢測（認證）等技術機構以及行業協會等社會機構，結合相關改革政策應對其法律地位、與質監等行政部門的工作關系等用法律文件予以明確。

“良法善治，世道人心。”全面推進依法治國的號角已經吹響。讓我們以貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會法治精神為契機，主動適應經濟發展新常態，努力創造質檢工作新水平，為建設法治質監作出應有的貢獻。

河北省質量技術監督局）

新聞鏈接

何為“良法之治”

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也明確提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”支樹平局長在新近召開的全國質檢工作會議上也再次強調，推進質檢法治建設，首先“要建立完備的質檢法律規范體系。加快消費品安全法、進出口食品安全條例、檢驗檢測機構管理條例等立法研究，繼續推動《標準化法》、《計量法》、《食品安全法》、《國境衛生檢疫法》、《進出境動植物檢疫法》修訂工作。要堅持立改廢釋并舉、立法與改革相銜接，結合簡政放權等改革舉措，強化事中事后監管的法規規章建設，做到重大改革于法有據、立法適應改革需要。”可見，質監法治首先是良法之治。

法治通常可以從形式意義、實質意義兩方面來理解。從形式意義的角度，法治主要關懷的是法律地位的問題：法律就是法律，不容置疑、不可變通，必須嚴格執行。而在實質意義上，法治主要是關于法律標準的問題——良法為治、惡法非法，人們只應服從良善規則的治理。

那么，良法的基本標準是什么呢？按照比較權威的說法應從以下四個方面考量：

第一，價值合理是良法的核心要素。作為社會規則的法律有其內在價值追求。良法的合理性是指，所有的法律必須尊重和保障人權，能夠為構建社會主義和諧社會提供制度保障，符合社會主義市場經濟發展規律。

第二，結構合理是良法的形式表征。良法客觀上要求法的結構合理完整、法律體系和諧統一、法律語言規范一致。

第三，體制合理是良法的實體要件。法律是國家權力的構造書，更是公民權利的保障書。良法就是通過對國家權力體制的合理設定，防止國家機關越權、濫權和不作為，以保障和實現公民的權利和自由。

第四，程序合理是良法的運行保障。良法不僅要求其規范內容、制定過程合理，更為重要的是適用程序也要合理。程序正義是獨立的正義。