流域水資源保護長效機制研究

林秋琴 李霞

摘 要：水資源是人類生存和發展不可替代的資源。當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，資源短缺、污染嚴重、生態環境惡化等問題日益突出，水資源成為制約經濟社會可持續發展的瓶頸資源。構建江河流域水資源保護長效機制，必須堅持預防為主、防治結合的原則。文章以廣西賀江流域為實證研究對象，提出更新政府發展理念，制定流域水資源保護法規，嚴格控制污染源，成立流域水資源保護機構，實施生態補償機制，健全污染防治長效管理機制等措施。

關鍵詞：江河流域；水資源保護；水資源管理；長效機制；賀江流域

中圖分類號：TV213.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）05-0118-006

一、問題的提出及文獻回顧

水是生命之源、生產之要、生態之基。人類從漁獵文明、農業文明、工業文明發展到現在的生態文明，始終與水關系密切。當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，資源短缺、污染嚴重、生態環境惡化等問題日益突出，水資源成為制約經濟社會可持續發展的瓶頸資源。2013年7月發生的賀江水污染事件，警示我們必須加強流域水資源保護。本文以賀江流域為實證研究對象，探索建立流域水資源保護長效機制問題，以期對江河流域水資源保護工作有一定的借鑒作用。

2012年1月頒布的《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，以及2015年4月國務院發布的《水污染防治行動計劃》（下稱“水十條”），為水資源保護和管理提供了法律依據。2012年黨的十八大提出要加強生態文明建設，積極開展水權交易試點，建立資源有償使用制度和生態補償制度，為水資源保護提供了理論依據。

水資源保護是世界性難題之一。不少國家和地方政府為保護江河流域水資源進行探索，形成了一些行之有效的模式，如有效合作綜合管理的萊茵河流域管理模式、成立流域合作倡議組織開展流域對話的尼羅河流域管理模式、建立水資源區域共管合作機制的約旦河流域管理模式，為我們的研究提供了理論依據和實踐參考。

21世紀以來，我國學者對江河流域水資源保護問題的研究，主要集中在水資源保護的長效管理機制、生態補償機制和水污染防治長效管理機制等方面。

在長效管理機制方面，辛旭東、韓俊杰（2012）認為，要加強跨區域河流水污染防治的立法工作。伍虹（2012）、張婷琦（2011）等學者認為，保護流域水資源，要完善相關的法律法規，建立相關組織機制，確保法律法規貫徹落實。張海波（2012）認為，要重視水資源保護文化機制的建立。李常發、穆宏強（2011）認為，應探索建立流域多部門、多層次的協商機制及跨地區、跨部門的水資源保護和水污染防治協作機制。邢星亮、鄭曉慶、蘭振洪（2011）認為，要實行最嚴格水資源管理制度，建立水資源保護資金穩定增長機制。張遠、張明、王西琴（2007）認為，應從管理體制、監督管理及法律法規完善等方面加強流域水資源保護。

在生態補償機制方面，張梓太（2004）、潘泊（2010）、張婷琦（2011）等學者提出要建立健全流域水資源保護補償機制，建立水資源有償使用制度。黃瑋（2008）、閆海（2006）認為應構建流域生態補償法律制度，化解河流上下游矛盾。

在流域水污染防治長效管理機制方面，尹德亮、韓崧（2009）認為應加強流域工業污染、農業污染和城市水污染的綜合防治。周生賢（2011）提出要實施讓河流休養生息的政策。潘泊（2010）等學者認為，要健全流域重大水污染事件應急機制，完善水功能區水質監測體系。

二、賀江流域水資源保護現狀及其面臨的難題

流域水資源保護是指為滿足河流水資源可持續發展的需要，采用法律、經濟、行政及科技等手段，合理安排水資源的開發與利用，維護水資源的正常經濟功能與生態功能的各種活動[1]。

（一）賀江流域水資源保護現狀

賀江流域作為西江源頭區，生態功能十分重要。近年來，賀州市委市人民政府、珠江水利委員會非常重視水資源保護工作，賀江流域水資源開發和保護工作取得了顯著成效。

1.切實加強水資源保護工作規劃。2014年4月，珠江流域水資源保護局、珠江水利委員會水文局制定了《賀江流域綜合規劃》，從防洪減災、水資源供給與保障、水資源和水生態保護規劃、水力發電與航運、流域綜合管理五個方面進行規劃。

2.貫徹落實最嚴格水資源管理制度。賀州市把貫徹落實《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》作為推進生態文明建設的重要內容，劃定水資源管理“三條紅線”，實施清潔水行動計劃；編制賀州市水資源管理控制指標，實施區域取用水總量控制和年度用水總量管理；劃定飲用水水源保護區。2014年，用水總量、用水效率、水功能區水質達標率、河流交界面水質水量達標率等指標任務均全部完成。

3.水資源得以開發利用。目前賀江流域內已建有龜石水庫電站、臨江電廠等近100座大中小型水電站，裝機容量近40萬千瓦。

4.城區水功能狀況大為改善。截至2014年底，賀州已在城區、鐘山縣、昭平縣、旺高工業區建成使用污水處理廠共4座，設計日污水處理能力共8萬噸。

5.加大執法力度，保護水資源。賀江水污染事件發生后，政府加大對非法淘金、采砂行為的打擊力度，多次開展專項整治行動。2014年，僅八步區就開展專項整治行動83次，取締非法采砂窩點175個，依法立案查處違法案件15件。

（二）賀江流域水資源保護面臨的問題

當前賀江流域水資源保護工作形勢比較嚴峻，主要有四個難題：

1.水污染日趨嚴重。一是工業污染。賀州礦產資源極其豐富，百年老礦平桂礦務局留下了不少含有重金屬的尾礦庫；目前在賀江流域內采選礦、開采加工大理石、花崗巖的大部分企業的污水和廢渣基本未經過任何處理，污水直排河里，廢渣露天堆放。二是農業污染。流域內養殖企業產生的污水基本上是直接排放到河里；種植業中大量使用的化肥和農藥的殘余物也是主要污染源。三是生活污水。目前賀州城區污水處理率不到20%，絕大部分城區的生活污水都未經處理而直排河里，處于賀江干流上游的富川縣污水處理廠還沒有建設好。農村不少堆放在河邊的生活垃圾隨著雨水流到河里。

2.水資源統一管理滯后。賀江流域沒有制定相應的水資源保護管理法規，沒有統一管理機構，水量與水質的管理人為分割，相關部門的水資源管理能力與開發現狀不相適應。

3.水資源浪費嚴重。社會公眾節約用水意識不強，各級政府對節水問題不夠重視，沒有出臺定額用水、階梯水價的相關規定，流域內人均水消耗量、萬元GDP水消耗量較大，造成水資源的大量浪費。

三、國內外江河流域水資源保護的主要做法及啟示

（一）有效合作綜合管理的萊茵河流域管理模式

歐洲著名國際河流萊茵河全長1232千米，流經瑞士、法國、德國等7國，擔負著2000萬人飲用水供給。20世紀中葉的萊茵河污染事件，使萊茵河一度成為歐洲最大的下水道，流域各國開始加強對萊茵河的管理合作。

1.成立權威機構。1950年7月，保護萊茵河國際委員會（下稱ICPR）在瑞士成立。ICPR通過部長會議明確委員會和成員國的任務，提出防止水污染對策，實施萊茵河行動計劃、防洪行動計劃等項目。

2.尋求法律保障。流域國家簽訂了萊茵河保護協定等協議，為萊茵河流域水資源保護提供法律依據。

3.建立協作機制。流域各國之間建立良好的相互信任機制，定期會晤、協調，進行國家之間和地區之間的合作。

4.開展綜合治理。近期萊茵河流域開發的所有規劃和行動計劃都注重綜合性，都有濕地保護和動植物保護等具體措施。

5.健全監測體系。沿河進行常規水文監測，監測水質變化并實時公布。

6.投資者的參與。水理事會、行業協會等投資者應邀參加重要決策討論，在萊茵河水環境保護中發揮重要作用。

7.制定共同目標。ICPR將萊茵河生態系統的可持續發展確定為共同的首要目標，并將其貫穿在流域開發治理的方方面面。共同目標使許多決策順利通過，維持河流生態系統健康，如今的萊茵河又重現了清清的生命之河景象[2]。

（二）成立流域合作倡議組織開展流域對話的尼羅河流域管理模式

世界上最長的河流尼羅河，流域涉及蘇丹和埃及等10個非洲國家，用水壓力很大。20世紀90年代以來，流域各國開始進行流域管理合作。

1.建立流域管理合作制度。成立尼羅河流域合作倡議組織，協商簽署尼羅河流域合作框架協定，建立有效的流域管理協調機制，通過對話和平等協調，聯合制定和實施流域開發及管理規劃、流域行動計劃和水資源利用戰略，減少矛盾和沖突，實現流域可持續發展與區域和平穩定。

2.增加共同利益。流域國家認識到各國在尼羅河水資源開發利用和保護等方面具有共同利益，這為開展流域管理合作奠定了基礎。

3.引入第三方管理。流域管理合作需要世界銀行等國際組織及西方援助國提供財政和技術等支持。援助方作為第三方通過資金、技術及政策支持，斡旋調停糾紛等方式，在流域對話與合作中發揮重要影響及促進作用[3]。

（三）長江流域水資源管理模式

長江是亞洲第一大河，世界第三大河，流域面積180萬平方公里，橫跨我國19個省（自治區、直轄市）。

1.成立權威機構。長江流域水資源保護局負責水資源保護有關法規的實施和監督檢查，指導流域內水資源質量的監測、調查與評價，指導協調流域水源保護工作。

2.重視水資源保護規劃。近30年來開展了3次較大規模的水資源保護規劃工作。1985-1987年開展長江干流水資源保護規劃，1998-2000年開展長江流域（片）水資源保護規劃，2013年1月國務院批復的《長江流域綜合規劃（2012-2030年）》水資源保護是其中的重要內容之一。

3.強化水功能區管理和水生態保護管理。落實水功能區限制納污紅線考核評估制度，強化重點水域水質管理；推進流域水資源保護體制機制建設，構建水資源保護工程和非工程措施體系。

4.重視水資源保護研究。長江水資源保護科學研究所專門從事水資源保護科學研究和信息化建設工作。

5.加強水質監測。合理布局監測站網，擴展和延伸監測內容，形成常規監測和動態監測相結合的國家（流域）、省（自治區、直轄市）、地市三級監測網絡， 提升水資源保護監測監控預警能力[4]。

（四）淮河流域水資源管理模式

1.成立權威機構。淮河流域水資源保護領導小組負責協調、解決淮河流域水資源保護和水污染防治的重大問題，監督、檢查流域水污染防治工作。

2.制定行政法規。國務院1995年8月發布、2011年1月修訂的《淮河流域水污染防治暫行條例》是指導淮河流域水資源開發利用和保護的依據，標志著我國流域水污染治理開始步入法治軌道。

3.控制排污總量。實行水污染物排放總量控制制度，國務院有關部門與四省人民政府、流域內各行政區域分別制定全流域和本行政區域水污染防治規劃和排污總量控制計劃。

4.健全水污染應急管理機制。制定應急預案，發生水污染事故時，及時采取應急措施消除危害，并及時向環保及有關部門報告，向相鄰上下游的環保、水行政管理等部門通報[5]。

（五）渭河流域水資源管理模式

渭河是黃河的最大支流，主要流經今甘肅、陜西兩省，在渭南市匯入黃河。

1.制定地方性法規。2012年11月通過的《陜西省渭河流域管理條例》取代1998年8月的《陜西省渭河流域水污染防治條例》，成為指導渭河流域水資源開發利用和保護的法律依據。

2.加強綜合協調管理。構建流域內各行政區域協作機制和科學民主決策機制，將水資源保護、水利、環保等基礎設施建設經費列入本級財政預算。

3.加強水污染防治。實施排污權有償使用和交易制度、排污許可制度，嚴格控制污染物排放；調整產業結構，推行清潔生產，確保污水達標排放。

4.健全水污染應急管理機制。縣級以上政府制定水污染突發事件應急預案。水污染事件發生時立即啟動相關應急預案，防止危害擴大。

5.加強生態保護。通過退耕還林、封山育林、植樹造林等措施，提高流域的植被覆蓋率；加強河岸生態建設，加強河道防護林、堤坡植被管護；設置水生野生動物種質資源保護區[6]。

（六）國內外江河流域水資源保護的啟示

當前國內外江河流域水資源保護的這些做法，對構建廣西賀江流域水資源保護長效機制具有參考借鑒作用：一是成立專門機構，協調上下游、左右岸之間的關系，調解水污染糾紛，組織開展流域內水資源保護執法檢查，綜合管理水資源。二是加強立法工作，通過制定流域水資源保護法規或保護協議，明確流域內各行政區域及有關部門、流域水資源管理機構的職責。三是加強污染防治，加強江河流域特別是上游的生態保護，調整產業結構，推行清潔生產，嚴格控制污染物排放；加強水質監測，健全水污染應急管理機制。

四、構建廣西賀江流域水資源保護長效機制的思路

借鑒當前國內外江河流域水資源保護管理的成功經驗，流域水資源保護工作必須走預防為主、防治結合的可持續發展道路。同時，還要根據江河流域和當地社會經濟發展現狀，結合國家對水資源保護工作的要求，構建流域水資源保護長效機制，實現水資源保護與生態環境修復雙重目標。

（一）更新政府發展理念

1.樹立正確的政績觀。各級領導干部要牢固樹立良好生態環境是生產力、競爭力，經濟發展是政績、保護生態環境是長遠政績的理念。習近平總書記在2013年6月召開的全國組織工作會議上指出，要改進考核方法手段，把生態效益等指標和實績作為重要考核內容。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》也明確提出，要健全政績考核制度，把環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計。

2.更新發展理念。一是后發展欠發達地區必須堅持科學發展。欠發達地區經濟發展與資源環境制約的矛盾日益凸顯，必須堅持綠色發展、循環發展、低碳發展理念，不能以犧牲環境為代價發展經濟。二是以保護環境為前提開發資源。必須改變原有的重開發輕保護、先污染后治理發展模式，在今后的資源開發中重視保護環境。

3.樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念。2005年，時任浙江省委書記習近平提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。浙江省麗水市與賀州都是重要水源保護地，10年來，麗水市正確處理保護與發展的關系，大力發展生態旅游業。如今的麗水市相繼被授予國家級生態示范區、中國優秀生態旅游城市等稱號，被譽為“浙江綠谷”[7]。綠水青山直接帶動了鄉村旅游的發展和農民收入的增加，用生動鮮活的事例證明習總書記“綠水青山就是金山銀山”科學論斷的前瞻性和正確性。賀州等重要水源保護地必須學習麗水經驗，充分發揮生態優勢，發展生態健康產業集群，把綠水青山變為金山銀山。

（二）加強流域法規建設

1.加強流域保護法規建設勢在必行。依法治國是我國的基本治國方略，依法治理是水資源保護的基本方針。當前我國水資源保護和管理主要適用《水法》《水污染防治法》《水污染防治法實施細則》等法規，由于江河流域水資源保護具有自身的特殊性，需要通過流域水資源保護管理法規來調整上下游、左右岸之間的關系。必須加強流域水資源保護法規建設，對流域水資源保護實行統籌規劃、統一管理，使流域水資源利用和保護工作有法可依。

2.流域水資源保護法規的主要內容。一是明確職責。明確流域水資源管理機構的地位及其監督管理與協調職能，明確流域內各行政區域及有關部門的水質監測、水功能區管理、河道管理、入河排污口監督、年度水量分配方案和調度計劃等職責。二是確定規劃。流域水資源管理機構及流域各行政區域相關部門分別制定流域綜合規劃和各行政區域綜合規劃，保障供水資源和防洪安全，嚴格控制水資源的過度開發。三是防治污染。確定流域水功能區劃和水環境功能區劃，加強水質監測，確定水污染物排放總量控制指標，健全水污染事故應急機制，制定行政區域水質目標責任制。四是法律責任。明確相關部門及其工作人員的違法違紀行為、破壞流域生態平衡和水土保持行為、違法排污等行為應承擔的法律責任。

（三）嚴格控制污染源

控制污染源是保護水資源的根本措施，要嚴格按照“水十條”的要求，從防止新增污染源和治理原有污染源兩個方面控制污染物排放。嚴格執行國家的有關制度和審批程序，防止新上項目產生新的污染源；加強技術研發和引進，加大對工業污染、城市污染、農業污染的治理力度。

1.加強工業污染防治。一是取締污染嚴重的小企業。按照《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》和“水十條”的要求，逐步淘汰環保設施差、污染嚴重的火電廠、煉鋼廠、水泥廠等小企業。二是集中治理工業集聚區水污染。在工業集聚區安裝自動在線監控裝置，加快建設污水集中處理設施。三是治理重金屬污染。開展礦山地質環境恢復和綜合治理，推進尾礦安全、環保存放，妥善處置礦渣等大宗固體廢物。

2.強化城鎮生活污染治理。一是改造城鎮現有污水處理設施，對其產生的污泥進行無害化和資源化處理，達到國家相應排放標準或再生利用要求。二是加快建設新的污水處理廠，加強配套管網建設，對現有合流制排水系統實施雨污分流改造，對老舊城區和城鄉結合部污水截流、收集后進行處理。

3.加強農業農村污染防治。一是控制農業面源污染。推廣低毒和低殘留農藥、化肥，建設生態溝渠、污水凈化塘等設施，防止農藥、化肥對江河水體的污染。二是防治畜禽養殖污染。劃定禁養區，關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖企業[8]。建設污水處理設施，推廣賀州市富川縣從中國科學院引進的狐尾草①凈化畜禽糞便污水項目，對畜禽糞便污水進行集中處理。三是加快農村環境綜合整治。繼續推進清潔鄉村工程，推進城鎮污水處理設施和服務向農村延伸，推廣節能環保型爐灶，凈化農產品產地和農村居民生活環境。

（四）構建長效管理機制

1.組織領導機制。一是成立流域水資源保護機構。流域的污染防治涉及上下游、左右岸之間的關系，需要專門機構強化對水資源保護工作的組織領導，推動流域各行政區域貫徹執行水資源保護法律法規，調解水污染糾紛，監督和決策重大水環境問題，組織開展流域內水資源保護執法檢查。二是推行河長負責制。把流域目標考核細化到地方黨政領導，明確地方政府及其負責人的水資源保護工作責任。

2.經費保障機制。將水資源保護工作經費納入流域內各行政區域每年的財政預算，建立環境保護資金投入與地方預算收入增長相適應的經費保障機制，逐年加大投入力度，提高政府環境安全監管能力。

3.節水工作機制。實行取水許可制度和有償使用制度、階梯水價和季節性水價；推廣普及節水技術和節水產品，加強水管網改造減少浪費，發展節水灌溉，推進企業節水改造，促進工業和城鎮生活節水，開發利用再生水[9]。

4.文化宣傳機制。結合2015年“世界水日”的宣傳主題“水與可持續發展”和“中國水周”活動的宣傳主題“節約水資源，保障水安全”，加強水環境保護知識宣傳，提高公眾保護水生態環境和節約用水的意識，主動參與保護水資源。

5.綜合執法機制。建議由水電、國土、環保等部門抽調人員，組建成立流域水資源保護綜合執法局，與相關部門開展聯合執法，嚴打非法采礦淘金、采河沙、非法排污等行為。

6.監測預警機制。一是健全監測網絡。合理規劃監測站點，構建水質監測網絡，組建高素質、裝備優良的監測隊伍，采用現代化技術手段進行河流水質監測，強化基層站點監管能力。二是加強技術監督。成立水資源保護工作專家組和監督組，研究保護工作中的技術問題，加強對現場監管的技術指導。三是健全預警制度。發現有水污染等情況及時發出預警信號，及時采取措施應對水污染。

7.監督考核機制。一是強化社會監督。探索建立違法排污行為和環境污染隱患有獎舉報制度，充分發揮群眾監督和社會輿論監督的作用。賀州市平桂管理區、鐘山縣等縣區實施《環境違法行為有獎舉報暫行辦法》，對舉報查實的個人和單位給予獎勵。2013年以來，富川縣通過群眾舉報，發現并及時整治7處較隱蔽的非法采選礦企業。二是強化督查考核。強化領導干部的履職盡責意識，實現監督考核常態化、長效化。嚴肅查處環境保護、安全生產違紀違法行為以及公職人員充當非法排污企業“保護傘”的行為。

（五）探索生態補償機制

江河上游多是欠發達地區，發展經濟與保護生態的矛盾突出，難以獨自承擔保護江河流域生態環境的重任。根據受益者付費原則和保護者得到補償原則，下游受益者應對生態環境服務功能提供者支付相應的費用。建立流域跨界水質生態補償機制，可以理順流域上下游之間的生態關系和利益關系，有效保護上游的生態環境。賀江水污染事件發生后，賀州市在兩個層面探索嘗試流域水生態補償機制：一是在市轄區內實施水生態補償機制。從2013年開始，市財政每年撥款200萬元，專項用于賀州飲用水主要水源保護區西嶺山的水資源保護，給西嶺山周邊的村民發放1500元/人/年的生態保護補償金。二是探索建立兩廣跨省區流域生態補償機制。2013年10月，賀州市政府向水利部珠江委員會提出建議，請求加快建立廣西、廣東跨省區流域生態補償機制，試行開展水權交易試點，建立流域生態保護共建共享機制。

（六）健全污染防治長效管理機制

1.貫徹落實最嚴格水資源管理制度。劃定飲用水水源保護區，禁止在保護區內設置排污口。2015年2月，賀州市啟動“百河整治、飲水凈化”行動，在賀江干流沿渠建好防護網，并于沿線水渠周邊培植護堤林，定期清理堤邊雜草，確保全市水源干凈、健康。

2.實施河流休養生息政策。流域水資源保護工作必須堅持休養生息的指導思想，采取法律、經濟、技術和必要的行政手段，運用工程、技術、生態等方法，發揮生態系統的自我修復能力，逐步建立良性循環的生態系統[10]。

3.健全水污染事件應急管理機制。一是成立水污染應急管理機構，建立預防與應急準備、監測與預警、應急處置和事后處理等環節的突發性水污染事件應對機制。二是開展應急監測技術儲備工作，加強規模化演練，提高快速反應和協同作戰能力。三是規劃建設城市備用水源，提高飲用水供應抗風險能力，加快飲用水源預警體系和風險防控工程建設，改造提升現有取水設施應對污染的能力。

水資源是人類賴以生存和發展不可替代的基礎性資源。必須堅持預防為主、防治結合的原則，成立流域水資源保護專門機構，制定流域水資源保護法規，嚴格控制污染源，構建長效管理機制，實施生態補償機制，健全污染防治長效管理機制，以水資源的可持續利用支撐流域經濟社會的可持續發展。

注釋：

①狐尾草為C4光合作物，是多年生挺水或沉水草本植物，適應力強，畜禽糞便污水連續通過六個有狐尾草的水池沉淀后可達到二類水質。

參考文獻：

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[8]慎海雄，何玲玲，張樂.十年接力繪美麗浙江 生態紅利惠千萬群眾——“綠水青山就是金山銀山”在浙江的探索和實踐[N].人民日報，2015-03-01.

[9]水污染防治行動計劃[N].中國環境報，2015-04-17.

[10]莫小莎，劉深.廣西中越國際河流區水資源承載力評估分析[J].桂海論叢，2012（3）：116-120.

[11]周生賢.讓江河湖泊休養生息[N].人民日報，2009-07-30.

責任編輯 莫仲寧