推進我國城市社區養老服務發展的機制研究

2015-10-12 11:23:17彭金玉

桂海論叢 2015年5期

彭金玉

摘要：由于我國城市社區養老服務供給主體單一、職責不明，需求表達渠道不暢、機制不完善，呈現“碎片化”和不可及性傾向，導致城市社區養老服務存在著設施單一、使用效率低，醫療護理資源不足、服務人員專業水平低，精神慰藉服務缺失、老年人的社會價值難以實現等問題。要解決以上問題，必須明晰各類主體職責、構建“共擔、互補、共享”機制，暢通需求表達渠道、構建老年人積極參與的激勵機制，祛除“碎片化、構建養老服務無縫隙供給機制。

關鍵詞：中國城市社區；社區養老服務；需求；滿意；耦合機制

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）05-0103-0

據國家統計局發布的《2014年國民經濟和社會發展統計公報》顯示：到2014年底，我國60周歲及以上老年人口2.12億人，占全國總人口的15.5%，其中65周歲以上的老年人口達1.38億人，占全國總人口的10.1%；據預測，到2020年，我國60歲以上的老年人口將達到2.43億，約占全國人口總數的18%，2025年將達到3億，2034年將突破4億。同時，我國人口老年化呈現“快速化、高齡化、失能化、空巢化”等現象疊加的特點。快速增長的老年人口，特別是高齡獨居老年人、失能半失能老年人，空巢困難老年人等特殊老年群體人數的增加，使得各類老年人對生活照料、康復護理、醫療保健、精神文化等多方面、多層次、多樣化的養老服務需求日益增加，完善養老服務體系建設日趨迫切。

1982年聯合國《維也納老年問題國際行動計劃》中提出“養老服務應以社區為基礎向老年人提供各方面的服務”；1992年聯合國《老齡問題宣言》中強調要“以社區為單位，讓老年人盡可能在家中居住”，提出了不同于家庭養老和機構養老的新型養老方式——社區養老，即以家庭養老為核心、社區服務為依托，為老年人提供生活照料、醫療保健和精神文化等養老服務，社區養老服務現已成為世界各國應對越來越嚴重的人口老齡化發展趨勢的重要方式。

從20世紀80年代開始，我國城市社區養老服務就開始得到政府的關注和重視；1993年民政部等13部委聯合頒布了《關于加快發展社區服務業的意見》，提出85%以上街道興辦一所老年公寓（托老所），正式將社區養老服務納入國家發展規劃和年度計劃中；2001年民政部在全國范圍內推行“社區老年服務星光計劃”；2006年民政部《關于開展“全國養老服務社會化示范單位”創建活動的通知》中要求各地城市至少要有一所相當面積的具有指導、示范、輻射、培訓等多功能的社區（養老）服務中心；2011年國務院印發的《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015）》提出：在城市社區養老層面，重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養老服務中心等社區養老設施，推進社區綜合服務設施，增強養老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區。2013年9月國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，提出：為了更加積極地應對人口老齡化，滿足老年人多樣化、多層次的養老服務需求，到2020年生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援等養老服務覆蓋所有居家老年人，社區服務設施覆蓋所有城市社區。

為了落實黨和國家的各項養老服務政策，全國各地都開展了城市社區養老服務建設的探索實踐，也取得了不少成效。但是城市社區養老服務發展整體上還是處于起步階段，仍然難以滿足日益增長的城市社區養老服務需求。亟需探索創新城市社區養老服務的供給模式，提高城市社區養老服務需求度與滿意度的耦合，真正實現城市社區養老服務的公平可及[1]，促進城市社區養老服務的持續健康發展。

一、我國城市社區養老服務發展中存在的主要問題

（一）社區養老服務設施單一、使用效率低

隨著我國人口老齡化程度的加深，老年群體和養老服務需求的差異性與多樣性進一步加大，政府主導的標準化、機構化的養老服務模式已無法滿足多樣性與差異性的服務需求，同時政府養老服務供給組織鏈條加長，服務難度也大大增加[2]；我國城市社區公共服務設施大多是以戶籍人口為依據來配置的，在人口流動加快、老齡化越來越嚴重的背景下，這一配置標準造成社區公共服務設施供給中老年服務類產品偏少，而且設施的配置與老年群體的空間分布不相匹配；目前，城市社區在娛樂文化設施和日常生活照料上的養老服務供給是最多的，但是依然存在著數量和質量方面與實際需求相脫節的現象，有的城市社區建立了（居家）養老服務中心（站），內設棋牌室、娛樂室、圖書室，老年人可以在此看電視，打牌下棋、喝茶聊天、看書讀報，有的城市社區還有老年食堂，為60歲及以上老年人提供無償、低償、有償的餐飲服務，許多城市社區還有戶外健身場地，設有一些簡單的健身器材，但是很多城市社區養老服務設施的數量偏少、樣式單一，而且長時間不維修、存在安全隱患。有些活動場所，由于不符合老年人的身體健康情況或與老年人的興趣不符而無法使用，造成社區養老服務設施使用率低，迫切需要對社區養老服務設施進行適老性改造。

（二）醫療護理資源不足，服務人員專業水平低

醫療護理服務是老年人最迫切需要的養老需求，但是我國有的城市社區并沒有相應的醫療護理設施與資源，有的社區雖然設立了社區衛生服務室（站、所），但是還存在著醫療護理人員數量少、學歷職稱偏低、醫護場地狹窄、醫療設備簡陋等問題，醫護人員大多是中專和?？茖W歷、初級職稱，全科醫生嚴重偏少，專業水平與能力無法滿足社區老年人特別是失能、半失能老年人的醫養需求。我們在實地調研中發現，多數城市老年人對社區衛生服務室（站、所）的印象是“技術水平不強、專業水平不足、醫療設備不夠”，老年人到社區衛生服務室主要是量量血壓或一般感冒去開點藥，重病、大病、急病就會去到市里的大醫院看病，城市社區醫療護理水平不利于老年人在社區獲得及時有效的醫療服務。目前，城市社區的養老服務人力資源極度匱乏，一個社區的養老管理員一般只有一個人，而且大多數是身兼數職、極少有專職人員；養老服務人員大多是50歲以上的女性或低齡健康老年人，他們的文化水平、專業技能、工資水平都不高，工作的積極性不強、隊伍不穩定，服務能力有限。endprint

（三）精神慰藉服務缺失，老年人的社會價值難以實現

隨著我國經濟社會的發展和人民生活水平的不斷提高，城市社區老年人對精神慰藉、社會參與等精神層面的需求日趨迫切，需求呈現出多樣化與高層次的趨勢[3]。但目前我國社區為老年人提供的精神養老服務大多局限在休閑娛樂活動上，忽視了老年人的親情需求和再就業需求。城市社區老年人在退休后，隨著社會地位的變化、自身的社會價值無法體現，心理會有落差感，特別是空巢獨居老年人更容易產生壓抑感和空虛感，易發心理疾病，新聞報道中發生的老年人自殺事件從某個側面驗證了老年人精神養老服務需求的急迫性。據統計，目前全國城市社區4000多萬離退休老年人口中有500多萬各種類型人才，僅有不到20%的人得以繼續發揮“余熱”[4]，如果可以合理適當地對老年人的社會價值進行再開發，不僅可以減少社區、家庭和政府的養老壓力，還能滿足城市社區老年人在精神上的需求，提升城市社區老年人的幸福指數。但目前我國城市社區養老服務中老人群體的主體性問題還沒有得到充分重視，在現實中面臨著老年人參與意愿強烈而缺乏參與機會的矛盾和困境。

二、我國城市社區養老服務發展困境的主要原因

（一）供給主體單一、職責不明

目前，我國城市社區養老服務的供給已開始呈現多元化的態勢，其供給主體包括政府、市場、社區、社會組織、家庭等等，但政府仍然是最主要的推動者與供給者，供給主體單一、職責不明，多元主體之間并沒有形成有效的合作供給機制。

在我國城市社區養老服務的供給中，出現了政府職能的錯位、越位；而參與城市社區養老服務的市場主體不到位甚至缺失，市場的作用沒能得到應有的發揮；現行的城市養老政策一直都倡導以社區為依托，但長期以來我國城市社區在資金、制度、管理、人才等多方面對政府有著極大的依賴性，社區養老服務行政化現象嚴重，無法完全獨立自主地根據社區老年人的需求來提供養老服務；由于政府權力讓渡的空間有限、加上社會組織自身的問題以及文化和制度等多方面的原因，我國社會組織的發展一直相對滯后、力量薄弱，在數量、資金、規模、專業化和社會公信力等方面都存在較大的問題[5]，社會組織參與社區養老服務的深度和廣度都非常有限；隨著我國城市化、工業化的快速發展，城市家庭結構日趨“核心化”“空巢化”，傳統的家庭養老服務功能正在弱化。

（二）需求表達渠道不暢、機制不完善

目前，我國城市社區養老服務的供給是直接由社區居委會來具體實施的，而社區在我國現行的組織體制下，在一定程度上成為了政府的“附屬品”，導致社區養老服務供給主體的行政化現象嚴重；由于政府權力下放的不徹底，基層政府依然承載了大量的社區公共服務，實質上成為了社區養老服務的直接提供者和生產者。這樣就導致了社區養老服務缺乏市場競爭力，也使得政府容易產生權力尋租現象；而政府主導的社區養老服務資源是有限的，無法滿足社區老年人日益多樣化和個性化的養老服務需求[6]。與此同時，我國城市社區養老服務采取的是“自上而下”的供給體制，把社區老年人排除在決策之外，決策主體的缺位導致城市社區養老服務需求信息不完全、不對稱，需求表達渠道不暢、機制不完善，社區養老服務的供給者和需求者之間缺少直接互動，這是導致社區養老服務供需失衡的重要因素；在城市社區養老服務的供給中還存在著老年人“搭便車”的心理，社區老年人參與的積極性不高，同時，現有的城市社區不同于以往的單位制社區，組織化程度低，甚至鄰里之間都互不相識，難以形成有效的組織化表達機制，使得社區老年人難以真正獲得所需要的養老服務。

（三）呈現“碎片化”和不可及傾向

城市社區養老服務供給的碎片化主要體現在以下三個方面：一是管理部門的“碎片化”。目前，我國社區養老服務供給是以民政部門為主，同時涉及到醫療衛生、社會保障、財政、國土等多個政府部門，這些政府部門都掌握著一定的養老服務資源，但往往各自為政、互不干涉也難以協調，實際上不但造成了社區養老服務設施的重復建設，導致養老服務資源不能有效配置，甚至存在著資源的嚴重浪費。二是養老保障制度的“碎片化”。城市社區居民中存在著企業職工、城市居民、公務員與事業單位人員等不同群體的養老保障制度，他們的養老保障水平差異懸殊，甚至還有少數非就業的城市居民沒有任何的養老服務制度保障[7]。三是養老服務政策的“碎片化”。目前，民政、衛生、國土等十多個部委都可以出臺與養老相關的政策，不同的養老保障和服務政策之間出現了斷裂，如不同城市的社區、企業與事業單位之間的養老政策存在著差異性、不同政府部門制定的養老政策分離甚至相互矛盾。

由于我國現有的養老服務有效供給不足，社區養老服務重點保障的是“三無”、困難老年群體，沒能惠及城市社區所有老年人，而那些迫切需要養老服務、但卻沒在養老政策保障范圍之內的其他老年人的養老服務需求，就難以得到滿足；絕大多數城市建設忽略了老年人的需求，如：老年人住老房子的較多，這些老房子有七成多沒有電梯，以致失能、高齡、患病老人的行動非常不便；大多數城市基礎公共設施和建筑，象城市中的過街天橋、地下通道、公交車站、過馬路的信號燈，社區里的健身場所與器材等等都是針對健康、無殘疾的中青年群體而建造，忽視了老年人群體的生活、出行要求[8]，城市社區養老服務不可及傾向嚴重。

三、推進我國城市社區養老服務發展的機制

（一）明晰各類主體職責，構建“共擔、互補、共享”機制

要緩解城市社區養老服務的困境，就必須明確界定政府、市場、社區、家庭等供給主體的職責，構建各主體在城市社區養老服務中的“責任共擔、功能互補、利益共享”的機制。

政府首先要轉變職能。在城市社區養老服務的供給中，應該扮演的是政策的制定者、財政資金的提供者、服務輸送的監督者，并對城市社區養老服務承擔兜底責任，而不是不明職責的大包大攬，更何況僅憑政府一己力量根本無法滿足城市老年人日益增長的養老服務需求。正如登哈特夫婦所言：“政府的作用在于：與私營及非盈利組織一起，為社區所面臨的問題尋找解決方法”，“其角色越來越不是服務的直接供給者，而是調停者、中介人甚至裁判員”，政府“有責任通過擔當公共資源的管理員，公共組織的監督者，公民權利和民主對話的促進者，社會參與的催化劑等角色來為公民服務”[9]。endprint

社區在有效滿足城市老年人養老服務中起著十分重要的作用，不僅最了解社區老年人的養老服務需求，而且也是社區養老服務直接供給的平臺。為了更好地發揮社區的依托作用，政府必須分權于社區，將更多的權力下放到社區，實現社區組織的真正自治，應使其“由政府的腿轉變成居民的頭”[10]。社區應依據政府養老的相關政策要求，從城市社區老年人的實際需求出發，結合社區的實際情況，協調整合政府和市場等其他主體提供的養老服務資源，充分發揮好社區作為養老服務供給的平臺作用，開展適合城市社區老年人的各項養老服務活動。城市社區養老服務的市場化供給，不僅能比較及時和準確地把握城市社區老年人的養老服務需求，而且可以減輕政府在財政資金支持和養老服務供給上的負擔，還可以推動城市社區養老服務向多樣化、專業化、個性化、高層次方向發展。政府要積極培育和發展非營利性的社區服務機構或中介服務組織，采用“購買服務”“合同外包”“委托服務”等多種形式，鼓勵和支持資助多種社會力量開展城市社區養老服務[11]。

家庭養老在我國城市社區養老服務的供給中有著不可替代的優勢，不僅有利于家庭關系的和諧穩定、也符合老年人養老心理，還能節約公共財政和社會資源。正如習近平總書記在2015年春節團拜會上的講話中所指出的：我們要重視家庭建設，發揚光大中華民族傳統家庭美德，促進家庭和睦，促進老年人老有所養[12]。在我國未富先老的國情背景下，政府應加大對家庭養老的政策支持力度，完善家庭養老服務的相關制度，增強家庭養老的能力，加大孝道文化的宣傳與教育，弘揚中華傳統美德，充分發揮家庭在城市社區養老服務中的基礎作用[13]。

（二）暢通需求表達渠道，構建老年人積極參與的激勵機制

當前，我國社區行政化的問題嚴重影響和制約了我國城市社區自治的良性發展，在一定程度上也影響到了社區作為養老服務需求與供給交流溝通平臺作用的充分發揮，因此，需要政府進一步發展和完善社區自治相關法律政策，實現行政化社區向自治型社區的強制性制度變遷，正確處理政府行政權力和社區居民自治權利之間的關系，充分發揮城市社區作為自治組織渠道的需求表達功能；同時更需要社區居民的自治精神，實現制度的誘致性變遷[14]。

2002年聯合國《馬德里老齡問題國際行動計劃》，確立“獨立、參與、照顧、自我實現、尊嚴”為21世紀老齡問題行動計劃的基本原則，將老年社會參與正式納入“積極老齡化”發展戰略，成為應對21世紀人口老齡化的政策框架。因此，城市社區老年人養老服務供給中，必須強化城市社區老年人在社區養老服務供給決策中的主體地位，鼓勵社區老年人積極表達意愿，提高社區老年人需求表達的權利意識和能力，創造條件讓老年人參與社區養老服務事務的管理；完善社區老年人現有養老服務需求表達渠道的制度安排，充分發揮城市社區的人大、政協等表達渠道的功能，將人大代表、政協委員履職責任與社區老年人的需求表達和利益維護直接掛鉤，通過影響政府養老服務政策的制定，保障社區老年人養老服務需求表達權利的實現；提高社區老年人養老服務需求表達的組織化程度，社區老年人要能有效將自己的養老服務需求和權利訴求表達輸入到民主社會的政治制度中，就只能靠社會化的組織而不是“原子化”的個人。為提高社區老年人養老服務需求表達的有效性，增強社區老年人整體利益表達和博弈的能力，就必須建立和培育能代表社區老年人養老服務利益的各種社區組織，包括基層老年協會以及各種非營利性組織，建立“上下結合”的需求表達機制，拓寬表達渠道，實現城市社區養老服務供給與需求的動態平衡。

（三）祛除“碎片化，構建養老服務無縫隙供給機制

為了提高城市社區養老服務的滿意度，實現城市社區養老服務的需求與滿意的耦合，必須祛除城市社區養老服務供給中的“碎片化”和“不可及性”，構建以政府、市場、社區、家庭等各方多元主體合作供給的新格局。

首先是政府各部門之間的相互協調與合作。在實地調研中我們發現，醫療保健服務是城市社區老年人特別是高齡、失能、半失能老年人最迫切的需求，但單憑民政部門的力量是無法滿足這一養老服務需求的；城市社區養老服務供給中存在的最大的問題是資金的短缺、土地的審批等最需要民政、財政、國土資源等各部門相互配合才能解決的問題；城市養老服務的基礎設施的改造與建設需要，民政、城建、國土等多部門間的協調統一等等。

其次是各類養老政策與制度的協議與統一。現有的城市社區不同于原有的單位社區，在我國現有的社區老年人口中，有離退休人員、企業職工、失地農民等老年群體，這三類老年人他們一般都有養老保險和醫療保險，但享有的醫療保障與服務的待遇是有差異的。隨著人口流動和城市化進程的加快，在城市社區老年人中還有一部分老年人，為了子女照顧孫輩遠離家鄉來到了陌生的城市，這一部分老年人被稱為老漂族，這一部分被稱為老漂族的老年人因為戶籍不在所居住的城市社區，根本無法享受城市社區所提供的養老服務，在我國現有的養老政策與制度中還是空白。因此，應從戰略的高度制定針對不同老年群體分類、分層次為城市社區所有老年人提供無償、低償、有償的養老服務，出臺相關政策，做出制度安排。

最后是構建城市社區養老服務多元主體合作供給的格局。在我國城市社區老齡化快速發展的現實情況下，單憑政府、市場、社區、家庭等其中的一個主體是無法滿足日益增長的多樣化、個性化的社區養老服務需求，需要在全社會合理調配養老服務的資源，促進養老服務信息資源的共享，加強養老服務內容、方式、渠道的整合。

總之，要實現城市社區養老服務需求與滿意的耦合，需要打破“碎片化”供給模式下的管理組織的壁壘、政策制度的藩籬和各供給主體的自我封閉狀態。既要強化政府各部門之間，民政部門內部各科（室）之間的職能協調與資源整合，更要促進政府、市場、社會、家庭等城市社區養老服務供給主體之間的信任與合作，構建無縫隙、一體化的城市社區養老服務模式，已成為當前解決我國越來越嚴重的城市老年化問題的發展方向[15]。endprint

參考文獻

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