德國環境立法的經驗教訓及其對我國的啟示

2015-10-12 11:16:18汝亞國

桂海論叢 2015年5期

汝亞國

摘要：德國的壞境立法與我國的環境立法歷來是我國法學界對比研究的課題之一。立法目的一致性、立法主體的多樣性和立法內容的復雜性也一直困擾著學者。德國立法由失敗到成功到實施過程中的法律效果也對我國環境立法有很大啟示。我國應以德國現行行政環境法為基礎綜合土地、農業、水利、環境等各部門的特點，制定出一部符合我國國情的“法典化”環境行政法。

關鍵詞：德國環境立法；法典化；環境行政法；中國環境保護法

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）05-0060-06

德國的環境法發展經歷了一個漫長的發展過程才較為完善。我國的環境法雖然起步并不算晚、經歷的時間也不短，但是由于種種原因，未能達到德國立法的先進水平。無論是以前失敗的德國“環境法典議案”，還是德國現行的環境行政法，都能對我國環境法的發展起到一定的指導意義。我們應當能夠從德國環境法的成功中吸取經驗，從其失敗中獲得教訓，從而更好地引導我國環境行政立法。

一、德國的環境立法及其經驗教訓

（一）德國早期環境立法“法典化”探索的過程

1.“法典化”①立法。

最早提出簡化并最終統一的環境行政立法想法的是原西德政府在1976年發布的一份環境報告。1994年的“教授草案”②將環境行政法分為了一般和特別行政法兩個部分。這種簡單的劃分方式蘊含了德國法學經典二分理論[1]。這兩個部分分別在不同的時間完成。一般行政法起到了面上的作用，它包括了一般原則、環境許可實體與程序制度、環境信息制度與一般環境責任等等。而特別行政法則是在特殊的幾個點上發揮著作用，這些對象包括了水資源的保護、自然生態的保護、土地資源的保護和能源與放射性物質等等的內容。2009年的環境法典草案雖然失敗了，但是其中包含的《水資源管理法》《自然生態保護法》卻得以保留了下來，并且與另外兩部單行法案《非離子放射防護法》《環境法規清理法》共同構成了德國新環境行政法[2]。

雖然說，在經歷了多年的推動發展之后，“法典化”的構想最終破滅，但是這一過程留下豐富的經驗是值得我們研究和學習的。

德國有著成文法典王國的稱譽，在環境法制領域，對于環境法統一化的研究自20世紀70年代以來就未曾停止。在環境主管部門以及環境法學專家參與之下，第一部環境法典草案在1994年被提上了議程，這部法案又被稱為“教授法案”，奠定了環境法典體系的基礎。1997年，有關部門在整合了之前各方面的環境保護法草案的基礎上，制定了一部統一的環境法典“委員會草案”。雖然在1999年聯邦政府將該草案進行了更完整的修改，并將社會各界人士的意見納入其中，然而由于聯邦立法方面的權限還是沒有成功。而最近的一部草案，即2009年的環境法典草案雖然有了前兩次失敗的前車之鑒，但似乎并沒有有所改善。

德國是一個聯邦制的國家，存在著聯邦立法機構和州立法機構的兩層立法體制。在立法方面分為聯邦獨占性立法權和聯邦與各州共享的競合性立法權。經由聯邦法律的明確規定，聯邦各州的立法機構能夠對除了競合立法之外的聯邦各州獨占的立法事項進行自己的立法，以及對聯邦沒有規定立法的事項進行立法調整。這種立法有明顯的問題，主要表現在以下幾個方面：

（1）給予權限狹窄。2006年聯邦憲制改革之前，聯邦立法機構在自然資源保護法和水法領域的立法權限是很有限的，一般的具體內容都由聯邦各州制定。正因為如此，以為統一的聯邦環境法典掃清法理障礙為重要目的的聯邦憲制改革就此展開。然而在改革之后，聯邦立法機構的立法權限也并沒有變得很寬泛。聯邦憲制改革的一個重要目的是為了迎合環境政策調整的需要對之前的聯邦立法權限進行相應的擴充。從法理上來說，如果聯邦立法機構要對某個環境領域進行立法活動，則該法律的條款都要符合基本法的規定。這就是說，聯邦立法機構必須對其單獨立法的每個法律條款都作出相應的說明以證其合憲性。改革之后，聯邦立法機構的憲法基礎主要來源于德國基本法第七十四條第一款第一項下的競合性立法權③。

（2）存在偏離性。德國原來的聯邦框架性立法在2006年的聯邦憲制改革遭到了廢止，同時改革對聯邦立法權限進行了重新劃分。州級偏離性立法權及與其相呼應的分期立法制由此誕生。

州級偏離性立法制度是聯邦憲制改革的重大調整，各州享有的偏離性來源于競合性立法。各州有權通過設置各州內部的法律對聯邦法律作出偏離的規定，包括了最重要的自然與風景保護和水資源管理④，其中最重要的當屬自然與風景保護。對于這些偏離性的規定，就是在涉及規定中的事項時，聯邦與各州的法律取舍可適用“后法優于前法”的原則。但是，不論從法律的效力還是法律規范的內容來看，偏離性立法權并不都意味著各州可在任意時刻行使偏離性立法權來代替聯邦法律。

無論是從規范內容、立法范圍還是立法技術上來看偏離性立法都必須來源于聯邦環境法的相關政策，必須符合聯邦法律內在的立法精神。一般來說，地方的偏離性立法權不能在包括憲法、有關聯邦法律、歐盟法和基本法第七十二條第三款括號內羅列的除外事項上得以體現。所以說，各州的偏離性立法權限的空間相對來說還是比較小的。

（3）實行分期立法制。“分期立法制”來源于基本法第125b條第二款“基于至2006年9月1日有效的基本法的第84條第1款頒布的聯邦法律規定，各州可對此作出不同規定；2008年12月31日前頒布的行政程序規定，只有在其自2006年9月1日起在各自的聯邦法律中被修改了的，各州才能對此作出不同規定”。這就意味著除非出臺新的聯邦環境法，2010年前修訂的聯邦水資源法和自然資源法就不在各種行使的偏離性立法權限范圍內。此項措施的目的顯然是為了保障聯邦立法機構能夠擁有暫時的獨占立法權，看起來更像是為了保障環境法典和聯邦的新環境法順利出臺。

2.德國環境立法失敗的教訓。

由上可見，由于聯邦制的體制，聯邦和各邦之間存在著相當的約束力，德國環境立法便存在以下幾個問題：（1）對于聯邦賦予的或者是聯邦未作出明確規定的環境立法，各邦都可以依據自己不同的環境社會狀況進行立法規制，那就意味著同樣一個方面可能會出現不同的法律規定，這就不利于環境法整體的法典化。（2）對于同一方面不同情況的法律，如果要進行整體歸納，那么就只能籠統的設置一個類似于“具體依據各州具體情況”的法律條文，那么環境法典又會失去實際意義，可以說是有之不多，缺之不少。（3）聯邦在給與了各州立法權限的同時，又想有一個整體約束力的法典，明顯是不切實際的，所以我們能夠看到在“法典化發展的過程中”環境法律也在以法典這個中心不停的靠攏，但是似乎至今還不夠集中。（4）大量的專業性環境立法如土地保護、危險物質防護、廢棄物處理等沒有能夠納入環境法草案中，即便是草案獲得通過，這些方面仍然需要單獨的法規需要調整，那么法典化這一過程的統一目的并沒有達到，只是將范圍縮小了一些而已。endprint

（二）德國新環境行政法的成功經驗

2009年環境法典法案失敗之后形成的德國新環境行政法共分為四個部分：新《水資源管理法》、新《自然生態保護法》《非離子放射防護法》《環境法規清理法》。

1.環境行政法的范圍更加具體化，職責明確。

（1）新《水資源管理法》管理體系更加完善，且具有領導其他法律的特點。眾所周知，德國的水治理不管是在理念上還是在其多年發展得到的成就上面，都是世界首屈一指的，特別是在污水處理和地下水保護方面，但是德國水法在制度上面的發展從來都是支離破碎而且相當混亂的。德國現代的水法初始于19世紀初的地方管理者制定的水管理法規，大概到了19世紀60年代，德國的水管理方面的法規可以說是一片混亂，有的地方極度缺乏，而有的地方多的超過80多個相關規定，良莠不齊。到了19世紀末，拜仁州才對水法進行系統的編纂，整合劃分為三個領域：水使用法、灌溉和排泄法以及河岸保護和防洪法。在2006年聯邦制改革后，德國憲法第74條第一款第30項賦予了聯邦制定完整的水資源管理和保護規范的權利。2009年頒布的新《水資源管理法》不僅吸收了各州的水法內容還將歐盟的《水框架指令》收入囊中。這個框架之下，新的《水資源管理法》對原先的法律進行了一系列重大的改造，新法之下的水資源管理體系更加的具有條理性和系統完整性。與此同時，新的《水資源管理法》還對《環境影響評價審查法》進行了修訂。

在德國聯邦立法體系中，有關水資源的管理事項屬于州級偏離性立法的權限范圍。就理論而言，各州應當再行立法（除與水資源及設備以外）然而，這部統一的法理論上來說已經從足夠專業的角度滿足各州的需要，各州沒有必要進行多余的立法。

（2）新《自然生態保護法》整合了各種立法的資源。德國的自然生態保護法是在已經被替代的聯邦框架性立法權下產生的，聯邦憲制改革后，融入了競合立法體系中。這部生態保護法是聯邦法和州法結合的產物。該法的意義：能夠將各種立法的資源廣泛的整合在一起；由于自然生態保護屬州級偏離性立法范疇，因此，憲法規定的關于自然生態保護立法中不得偏離的一般原則亦須予以具體化；能夠保證代際自然生存基礎和生物物種多樣化的實現。

（3）《非離子放射防護法》填補了非離子放射防護方面的空白。該法從嚴格意義上來說并不屬于環境保護范疇，對于其納入2009的環境法典草案的理解，聯邦議會的主張是由于對非離子放射防護一直存在法律漏洞，而且環境立法在非離子放射防護方面有著很大的空白，特別是在保護未成年人不受人為的紫外線輻射危害有關的法律的欠缺。民間自發組織的防護活動也并沒有起到很好的成效，因此，有必要進行該項立法。

（4）《環境法規清理法》確立了環境方面的法律規范的效力。從名字上來看，可以看出該法并不是環境方面的法律規范，其主要的用途就是清理廢止一些由于社會的發展或者是法規的變動而造成的已經不具有意義的聯邦法律法規。聯邦憲制改革廢止了框架性立法是這部法律產生的主要根源，而先前的框架性立法涉及的法規的量是很龐大的，具體相關的法律有輻射防護法、環境影響評價審查法、環境污染損害法、環境救濟法、建筑法、基因技術法、爆炸材料法、環境統計法、聯邦環境局法、聯邦廢棄物法、廢水排放法等。

2.新環境行政法的進步。

四部行政法從不同的角度對環境法制工作做出了要求。其中三部是內容上的，新的《水資源管理法》和新的《自然生態保護法》是對水資源以及自然資源方面的規定，作為環境立法的兩大基本法域的水法和自然生態法在這個系統中達到了實質性的統一。《非離子放射防護法》是德國環境立法的一個創新，同時也體現出了環境立法方面的新想法，我們能夠看出其代表的環境立法的發展方向便是與時俱進，與科學俱進。最后一部《環境法規清理法》與前三部有著很大區別之處的，并不是對環境作出的實體性的規范，這種對已過時的法律進行清理，保證了現行符合實際的法律的實施并為將來進一步的環境立法鋪平了道路。

二、我國環境法現狀及存在問題

我國的環境立法發展雖然經歷了不斷的發展過程，但是由于受到的挫折頗多以及各方面的忽視，導致發展一度遲滯。自1997年黨的十五大報告提出“依法治國”起，環境法成為發展最快的法律部門。1982年，《憲法》修正后的第26條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”。將環境的對象從原有的基礎上擴大，并且增加了一些合理開發利用自然資源的條款[3]。由此，各方面的環境立法就此展開。

如從1997年起，我國先后制定了《環境影響評價法》《清潔生產促進法》《放射性污染防治法》《防沙治沙法》《節約能源法》《可再生能源法》《風景名勝區條例》等立法，修訂了《固體廢物污染防治法》《海洋環境保護法》《水法》《森林法》《草原法》《野生動物保護法》《土地管理法》等立法，頒布了《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》《國務院辦公廳關于開展資源節約活動的通知》《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》《節能減排綜合性工作方案》《中國應對氣候變化國家方案》等政策性文件。這些立法、文件與我國1997年之前制定的與環境有關的立法一起，共同組成了有中國特色的社會環境法律體系。

特別是2015年1月1日，新的《環境保護法》開始執行，我國環境法發展進入了新的階段。但這些成果在當今法制國際化社會背景下仍顯得有不足之處。

（一）環境立法的目的不合理

《環境保護法》第一條“為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法。”[4]一切改善和保護環境防止污染的行為最終都是為了發展經濟。從一定方面來說那邊可以這么講，既然是為了發展經濟，那么在環境保護與經濟發展發生沖突，甚至有關環境的保護會阻礙到經濟發展時，便可以犧牲環境來發展經濟。這似乎違背了環境法本來的意愿。我們可以看到，當今的發達國家基本都是經歷了在破壞環境中發展，然后在發展達到一定高度時再回過頭來治理環境的過程。我們都知道，整個大自然是一個完整的系統，一旦一個環節遭到破壞，整個系統都會產生巨大的影響，而治理對于環境來說，只能算是延緩其毀壞的速度。治理相較于預防來說，成本和功夫都要下的大得多。而德國環境保護的目的更多是對生物圈以及環境的可持續利用能力加以保護，同時強調環境保護是為了保護人體的健康和安全[5]。endprint

（二）環境保護管轄的權限分配不到位

德國憲法、法律和其他的規章對環境保護的權責都有明確的區分規定。德國環境法將其環境行政管理權責體系分為聯邦、州、地方三個級別。首先，聯邦政府的主要環境管理職能是一般環境政策的制訂、核安全政策的制訂與實施及跨界糾紛的處理。其次，州政府的主要環境管理職能是環境政策的實施，同時也包括部分環境政策的制訂等。聯邦在環境政策制訂及立法方面起到主心骨的作用，州在環境執法方面負有主要的責任。在與聯邦或州的法律法規沒有沖突的情況下，地方對當地的環境問題有著一定的自治權。在我國環境法中，環境保護領域實行的是統管和分管相結合的多部門多層次的執法體制。環境保護法有規定，縣級以上地方各級人民政府環保行政主管部門對本轄區環境保護責任實施統一管理，同時，13個行政主管部門依據相關的法律法規在環境污染治理和資源的保護方面有著監督管理的權限。在此情況之下，環境保護出現了14個執法的主體。如此多的主體就很容易出現兩種情況：一種情況是各部門爭著管轄，造成執法的混亂；另一種情況，在遇到棘手的問題的時候，各部門都不想管轄相互推諉，環境問題如何能夠得到解決？！

（三）環境保護權責分配不確定

《中華人民共和國環境保護法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務。地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。”[6]

第八條規定：“各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。”

第九條規定：“各級人民政府應當加強環境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環境保護志愿者開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳，營造保護環境的良好風氣。”雖然規定了各級人民政府、各個單位和個人應當對本行政區域內和責任范圍內的環境質量負責，同時要采取有關的措施改善環境質量，但是并沒有對具體的方面做出分配，即哪個部門、哪個人應當對哪方面的事項承擔責任。在德國，聯邦對整個環境法的執行進行宏觀掌控，州和地方則根據其不同的情況靈活實施。州能夠在自己的權力范圍內實施聯邦法律、法令和行政規章。聯邦在化學品、廢物越境轉移、基因工程和排放貿易等大的環境活動方面掌握著部分或者完整的執行權力；而州則是在聯邦的監督之下對核安全和輻射保護法等方面代表聯邦執行法律法規。在立法權責、法律和政策的實施權責、環境規劃的權責、環保投資的權責四個方面，聯邦、州和地方的環境管理職責都有具體的分配。

（四）環境執法問題突出

我國環境執法方面面臨著環境執法力度不夠強、環境執法行為不規范等問題。這些問題的出現不無原因：首先，由于在環境立法方面的缺失，導致了政府無法將所有的環境法制工作的重點放在環境執法上來[7]；其次，環境立法的相關配套設施，即相應的法規政策出臺的也相對緩慢；還有，由于法規政策的撰寫者多為學者專家，對于實際操作情況不是很了解導致了一些法規在真正運用到實際中時出現種種難以克服的問題。環境執法主體過多、執法權力過于分散，導致環境執法過于混亂行政資源浪費也是一個很大的問題。而在德國等國家，從20世紀80年代起就將環境法制的貫徹重點轉移到了環境執法當中，并將環境執法的地位提升到環境立法相當的層次，更有助于環境執法的實施。德國聯邦政府、16個州和各個縣政府都設有官方的環保機構。為了加強環境保護執法，德國還專門設立了環保警察這一新的職位。環保警察隸屬于德國聯邦內政部。每一名環保警察都要經過一年半的專業訓練來保證其具有相應的專業素質，而他們的工作便是在發現環境污染時，及時采取補救行動。這一項創新是德國重視環境執法的體現[8]。

（五）監督檢查機制不夠完善

我國的環保法第二章對于監督管理有了相對明確的規定。但是僅規定了政府應當根據國家環境保護規劃來制定具體的規劃，以及企事業單位違法的監管。在中央對地方的監管方面還沒有明確的規范，這樣會導致中央對地方缺乏有效監督，地方環境執法在缺乏監督之下很容易出現“軟執行”的情況，所以在加強地方權力的同時，也應當加大對其權力的監督。德國在中央對地方的監管方面已經建立了相當完善的環境管理監督機制。州是環境管理的主要監督機構，中央對州的監督主要是依靠法律和司法途徑，然而州對地方的監督有著法律監督、司法監督和財政監督等監督方式。與此同時，為了制止地方保護主義，州直接負責著對企業環境違法的監督。

三、德國環境立法對我國的啟示

德國環境法的發展經歷了一個相當復雜又漫長的過程，這個過程可分成兩個階段，“法典化”時期以及后來法典議案失敗后形成的新環境行政法時期。從德國的環境立法失敗到位居世界前列，對中國環境立法有如下啟示：

（一）環境立法應實現“法典化”、系列化

德國環境法面臨的體制問題在我們國家來說理論上是不存在的。在中央的領導下，我國的各地方并沒有像聯邦制下的德國各邦所擁有的立法權限，地方只能在中央賦予的權限之下進行各類活動。消除沖突便是統一的前提條件。而對于將各類復雜的專業立法統一而言，由于我國環境法發展沒有德國那么完善，所以需要我們在不同的摸索中將盡可能多的專業領域納入其中，最終形成統一的法典。

（二）必須制定和實施環境行政法

1.推進改革環境立法體制的改革。統一法典化是德國法制的基本特征，同樣也是一個國家法制是否完善的重要標準。我們可以看出，德國環境行政體制的發展，就是一個將聯邦與各州之間立法障礙清除的過程。從框架性立法到競合性立法，重建了聯邦與各州間的立法體制，理清了彼此的立法權限[9]。中國是一個單一制國家，不存在和德國同樣的問題，而且《立法法》確定了地方立法遵守上位法律的原則。但是在實際操作中，由于各地方以及部門之間利益協調上的問題，以及法律上存在的模糊不清，還是存在著諸多問題的。這也將成為中國未來環境立法的巨大挑戰。endprint

2.健全環境基本法。事實上，自從我國上世紀80年代制定環境保護以來，就是帶著統一的想法，在此基礎上一個以污染妨害法、能源法和自然資源法為主要核心的多種單行法并行的環境法格局得以形成，自此，環境法完成了從私法到公法的身份轉換。作為一部單行法，似乎太過于繁雜了，因此也需要有一部統一的基本法來統領全局。新頒布的環境保護法很能體現這一點。

3.完善環境法的組成體系。與德國的環境立法相比，我國的環境法還是比較落后的。從內容上來說，我國環境立法偏重于對環境污染防治方面的立法，而在自然資源和能源保護方面則有欠缺。這同樣體現出不同的發展階段，法律思想意識上的差距，從一定意義上說是無法避免的，是一定會經歷的階段。而從德國新環境行政法來看，四部環境法思路極為清晰。兩部環境基本法在自然資源保護和水資源保護方面加以規制，環境法規清理機制在中間起到紐帶橋梁作用，與其他的部門環境法形成了一個特有的完備的環境法體系。從這一方面來看，中國應該注意在未來的環境法立法中，突出自然資源保護和能源保護利用法律的環境基本規制工具的地位，同時保證環境污染防治。在立法的技術層面，吸取德國環境法典草案失敗的教訓，避免理論和實踐的分離、立法跟行政的脫節。

四、對我國環境立法的幾點建議

針對我國環境立法存在的問題，借鑒德國環境立法的經驗教訓，對我國在環境立法提出幾點建議：

（一）在立法目的和指導思想上，應當樹立以環境為中心的理念。環境建設應當以環境保護為其主要對象，同時以改善好、治理好環境為主要目標，并將可持續發展作為最終目的。不能讓環境保護單純的成為經濟建設的墊腳石[10]。

（二）在環境職責分配方面，中央和地方的具體的環境職責應當有確切的劃分，將環境責任明確的分配到各個部門甚至人的身上。同時，對于各項環境責任都應當有承擔的主體，即環境污染事件發生之后，能夠明確知道到底這一項由哪一部門來管理。

（三）在環境執法方面，完善其法律規范，并對執法人員進行系統的培訓，嚴格要求執法人員的法律素質。并建立完善的執法體制，做到發現污染，及時控制，及時處理，及時上報。同時，對于環境執法體制方面的改革，應當明確區分環保部門和其他有關職能部門的職責權限，從而使得由于環境執法主體過多、權力太過分散引起的環境執法混亂的狀態不再出現。

（四）完善監督機制，環境保護需要常態性監管，而政府監管不可能做到時時監管，對于環境違法行為，由于力量不夠，政府很容易出現監管缺位現象。而我們的公眾監督資源是極其豐富的，公眾監督要比政府力量多得多，覆蓋面也要大得多。我們應該注意發展公眾監督，讓公眾參與到環境監督當中來。我國環境保護法在2014年的全面修訂展現了環境優先的高度，修訂后，除其他事項外，加強執法和處罰規定，對污染給予公眾監督更大的機會，并明確措施來應對合規普遍存在的問題，如數據的篡改和非法傾倒污染物。

注釋：

①法典化，是指根據一系列的判例形成的不成文規則編撰并形成明確的法律條文的過程。

②教授法案，受德國環境部的委托，從1988年到1990年由四名法學教授組成的教授委員會完成的包括169條條文的環境總則部分的草案。從1991年1993年，以《環境法典》總則草案為基礎，由八名教授組成的另一個教授委員會完成了399條分則草案。這樣，一部全面的《環境法典》工作的清晰框架便形成了。

③與此相關的聯邦立法活動的范圍主要包括：水資源產權、海岸保護與農業、土地權與建筑管理、大氣保護、自然資源與風景保護、空間管理、水資源管理等方面。

④這里所說的自然與風景保護是除了自然保護的一般原則、物種保護或海洋自然資源保護；水資源管理除卻了與水資源或設備相關的規定。

參考文獻

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[6]中華人民共和國環境保護法[M]人民日報2014-07-24.