我國海洋漁業限額捕撈法制的癥結及對策

閆海++劉若冰

[摘 要]海洋漁業限額捕撈是克服海洋漁業資源“公地悲劇”的一項重要制度創新。我國已經初步建立海洋漁業捕撈限額的法制框架，逐步施行捕撈限額將成為海洋漁業管理政策的重點。但是，現有規定過于簡陋，較為原則性的規范易于回避具體操作中的問題，以致我國海洋漁業限額捕撈難以從紙面落實為行動。海洋漁業總可捕撈量的確定是限額捕撈的前提，需明確相關海域、魚種及建立較為完善的漁獲統計報告制度。海洋漁業捕撈限額創設的捕撈權屬于特許物權，具有可轉讓性。因此應當對海洋漁業捕撈限額流轉的主體和程序予以限定。我國應當健全海洋漁業限額捕撈的監管機構，加強實時管理和后續監督，完善法律責任追究。

[關鍵詞]海洋漁業；限額捕撈；特許物權；漁業法；總可捕撈量

[中圖分類號]D912.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）03-0075-04

Crux of Chinas law on fishing limit in marine fishery and the solutions

YAN Hai， LIU Ruo-bing

（School of Laws， Liaoning University， Shenyang 110136， China）

Abstract： The limited fishing in marine fishery is an important institutional innovation for overcoming the “tragedy of the commons”. In China， an initial legal framework of limited fishing in marine fishery has been set up， and carrying out the policy of fishing limit will be the focus. While the existing regulations are simple， which pay more attention to avoiding problems of specific operation， and as a result， it becomes difficult to carry out this policy in China. Calculating the total fishable amount in marine fishery is the premise of limited fishing， which needs a more accurate fishing report on related marine fishery and fish species. The fishing right in limited fishing laws belongs to chartered real right that can be transferred. So the specific rules on the circulation of fishing limits in marine fishery should be established， such as the subject and the procedures related to the circulation. China should set up the supervising systems of limited fishing in marine fishery， strengthen the real time management and the subsequent supervision， and improve law accountability.

Key words：marine fishery； limited fishing； chartered real right； Fishery Law； total fishable amount

海洋漁業資源具有共享性，呈開放特征，是一項公共資源。隨著社會進步、人口增長，人類對海洋漁業資源的需求劇增，加之科學進步帶來捕撈能力的提高，海洋漁業資源捕撈量成倍增長。從開發不足到開發過度，海洋漁業發展面臨著資源枯竭的問題。為解決海洋漁業資源的“公地悲劇”，需建立有效措施，以保障資源的開發利用能遵循海洋漁業資源自身的再生規律。傳統思路是通過控制漁船數量、確定禁漁期及禁漁區等限制對海洋漁業資源的捕撈，此種被動管理模式已呈現眾多弊端。近年來，越來越多的國家或地區采取海洋漁業限額捕撈方式進行海洋漁業資源管理，即依據平衡原則確定資源可開發利用的整體總量，并且結合魚種的繁殖速度、再生規律及經濟社會發展等因素，對一定海域、一定期間的某一魚種捕撈量予以控制。20世紀90年代中期以來，隨著捕撈能力的高速增長及違法捕撈行為的泛濫，我國海洋漁業資源衰竭趨勢日益明顯，海洋漁業發展因此實施戰略調整：一方面推進沿海海洋養殖業的發展，另一方面加快海洋漁業捕撈管理的改革。限額捕撈作為海洋漁業管理的現代手段逐漸被我國采納與應用，但“凡屬重大改革都要于法有據”，海洋漁業捕撈管理的改革亦需要法制保障。因此，我們擬回顧我國海洋漁業限額捕撈法制的發展沿革，針對法制癥結所在，提出完善對策，為我國海洋漁業限額捕撈保駕護航。

一、我國海洋漁業限額捕撈法制的發展沿革

1982年《聯合國海洋公約》第61條明確規定“沿海國應決定其專屬經濟海域內生物資源的總可捕撈量，并通過正當的養護和管理措施，確保專屬經濟區內生物資源不受過度開發的危害。”《公約》推動了各國修改立法的進程，傳統的漁業自由捕撈轉向限額捕撈。

1986年《漁業法》第21條第1款規定因養殖或者其他特殊需要，捕撈有重要經濟價值的苗種或者禁捕的懷卵親體，應采取捕撈限額。1996年第八屆全國人大常委會第十九次會議決定，批準《聯合國海洋法公約》，國際法的國內法轉化成為2000年首次修訂《漁業法》的背景之一。除《漁業法》第31條第1款延續原第21條第1款規定外，在“第三章捕撈業”中增設了第22條。該條明確規定，要根據捕撈量低于漁業資源增長量的原則確立捕撈限額，并適用于“中華人民共和國內海、領海、專屬經濟區和其他管轄海域”。此外第24、25、49條亦與之相關。2004年、2009年、2013年《漁業法》進行了三次修訂，相關條文序號、內容保持不變。

2003年《國務院關于印發全國海洋經濟發展規劃綱要的通知》（國發[2003]13號）提出，“嚴格實施限額捕撈制度，逐步恢復漁業資源”“海洋捕撈業要逐步實施限額捕撈制度，控制和壓縮近海捕撈漁船數量”。2006年《國務院關于印發中國水生生物資源養護行動綱要的通知》（國發[2006]9號）提出，“實行捕撈限額制度。根據捕撈量低于資源增長量的原則，確定漁業資源的總可捕撈量，逐步實行捕撈限額制度。建立健全漁業資源調查和評估體系、捕撈限額分配體系和監督管理體系，公平、公正、公開地分配限額指標，積極探索配額轉讓的有效機制和途徑”。2013年《國務院關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》（國發[2013]11號）提出，“開展近海捕撈限額試點，嚴格控制近海捕撈強度。”

綜上所述，海洋漁業捕撈限額的合法性已經獲得我國漁業立法的確認，海洋漁業管理政策亦將其列為工作重點。但是，現有規定過于簡陋，一些法律規范較為原則性而回避具體操作中的疑難問題，例如總可捕撈量的確定、捕撈限額的流轉及其監督管理等，以致我國海洋漁業限額捕撈難以從紙面落實為行動。

二、我國海洋漁業總可捕撈量的確定

海洋漁業限額捕撈以總可捕撈量準確、科學的確定為前提，而總可捕撈量的確定應當充分考慮海洋漁業資源的承受能力。若前者大于后者，將加劇資源的惡化，造成資源逐步衰退，起不到保護資源的效果；反之，若確定的總可捕撈量低于資源的可持續產量，將造成經濟損失、資源浪費[1]。一般而言，總可捕撈量的確定必須明確相關海域、魚種及建立較為完善的漁獲統計報告。

我國擁有遼闊的海域，近海海域地勢和氣候的差異，形成海洋漁業資源的多樣性特征。不同海域的海洋生物自我恢復能力不盡相同，所以應根據具體情況，尤其是魚種類別，確定相應的總可捕撈量。依據2013年修訂《漁業法》第22條規定，限額捕撈可以適用于我國內海、領海、專屬經濟區和其他管轄海域。其中，領海、專屬經濟區和其他管轄海域等總可捕撈量的確定具有涉外因素，與《中日漁業協定》《中韓漁業協定》《中越北部灣漁業合作協定》等密切關聯，較為復雜。相較而言，內海總可捕撈量的確定較為簡單。我國內海包括瓊州海峽、渤海。瓊州海峽全部位于大陸架上，屬于我國南海，處于亞熱帶地區，魚類種類繁多；渤海則是我國的半封閉內海，近年來遭受較為嚴重的污染，具有商業捕撈價值的魚種不多。我們認為，瓊州海峽、渤海可以率先作為我國海洋漁業限額捕撈的試點，前者可適用《漁業法》第22條規定，后者則可適用第31條規定。在理論上，所有海洋漁業資源都可以設定總可捕撈量，進而施行限額捕撈，但受各國漁業執法能力等的限制，即使漁業發達國家也只能相對準確地測定十幾種魚類資源的總可捕撈量。各國一般是根據自身海洋漁業資源狀況選擇個別魚種來確定總可捕撈量。我們認為，海洋漁業限額捕撈的魚種選取應考慮以下因素：（1）能夠較為準確地掌握最大年捕撈量的魚種；（2）應當確定具有較大潛力的魚種，以推動經濟發展；（3）資源下降階段而加以保護的魚種。總之，應視不同海域的漁業資源的不同情況來確定限額捕撈適用的魚種。

通過對漁業資源長期的科學調查，發現只有掌握其生物學特征、取得合理可信的數據、運用合理的數學模型和科學的擬合模型方法，才能準確評估出資源的最大可持續產量[2]。因此大量漁業資源調查和持續多年漁業統計資料是科學確定海洋漁業總可捕撈量的關鍵。世界糧農組織大會在1995年通過的《負責任漁業行為守則》明確提出，各國應以負責任的方式開展漁業行為，不得將缺乏足夠的科學資料作為推遲采取或不采取養護、管理措施的理由[3]。因此，漁獲統計報告的某些缺失不是拒絕施行限額捕撈的借口。漁獲統計報告主要包括捕撈日志、交易登記兩部分：（1）捕撈日志是一種常用的統計性資料，因其詳細準確地記錄了捕撈漁獲的全過程而當之無愧為漁業統計報告的重要組成部分。較為完善的捕撈日志能確保最基本的漁業數據統計的全面性及準確性，是漁業法律法規制定及科學研究的重要依據[4]。捕撈日志上所記錄的具體漁獲位置、詳盡兼捕情況及明確拋棄數量等漁獲數據是海洋漁業主管部門有效監督管理的依據。新西蘭是捕撈日志立法的典型代表，該國設有多種日志格式，以滿足對不同捕撈作業方式的精準記錄，并且法律強制推行“每日一志”。捕撈日志的數據直接來自捕撈主體自主采集，航次結束后收取日志，按月向漁業部報送。捕撈日志具體包括漁船和漁具的詳細情況，漁獲量和捕撈努力量、附加漁獲物和丟棄物的數量、緩減方法、野生動物相互作用、環境數據、加工方法和標志等內容。（2）交易登記是漁獲物一手交易環節的監督管理的重要依據。交易登記能夠遏制非法捕撈，保障海洋漁業限額捕撈的有效實施。英國、挪威等國均制定相關的法律法規，對一手漁獲物的買賣雙方、拍賣地點及交易活動的記錄予以詳細而明確的要求。我國海洋漁業管理法制應當借鑒國外先進經驗，建立捕撈日志、交易登記等漁獲統計報告的法律規范，為海洋漁業總可捕撈量的確定奠定制度基礎。

三、我國海洋漁業捕撈限額的流轉

2013年修訂的《漁業法》第23條第1款規定，“國家對捕撈業實行捕撈許可證制度”，同時第24條第2款規定，“縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門批準發放的捕撈許可證，應當與上級人民政府漁業行政主管部門下達的捕撈限額指標相適應”。因此海洋漁業捕撈限額分配表現為捕撈許可證的批準發放。《物權法》第123條規定，“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”，所以根據海洋漁業捕撈限額而批準發放的捕撈許可創設的捕撈權屬于特許物權，即依據行政特許而開發、利用自然資源并獲得收益的用益物權[5]。依據《行政許可法》第12條第2項的規定，有限自然資源的開發利用、公共資源的配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等需要賦予特定權利的事項，可以設定行政許可。捕撈限額和捕撈許可是對海洋漁業資源的分配，用以確保海洋漁業資源的可持續生長，所以，海洋漁業資源捕撈必須經過漁業主管部門的行政特許后，捕撈主體才能按照捕撈限額規定的海域、魚種和數量進行捕撈。

物權具有可轉讓性，但《物權法》未明確規定特許物權的轉讓規則，但《漁業法》第23條第3款明確規定，“捕撈許可證不得買賣、出租和以其他形式轉讓，不得涂改、偽造、變造”。由此可見我國海洋漁業捕撈限額流轉受到了法律的嚴格禁止。理性的海洋漁業限額持有人會根據自身的狀態并結合具體的情況，決定捕撈限額的持有、出售或購進；而以采取自身利益最大化的作業方式，允許海洋漁業捕撈限額流轉，有助于優化資源配置。因為這可以一方面促進海洋漁業資源的充分利用，使捕撈限額持有人積極探索新技術，提高捕撈效率，降低捕撈成本；另一方面通過轉讓給更有條件、更有技術的人從事海洋漁業捕撈，有利于對海洋漁業資源的充分利用，而科學、有序的捕撈更有利于改善海洋漁業資源的合利分配，從而促進經濟社會的發展。

我國海洋漁業捕撈限額流轉的目的是為了促進我國海洋漁業資源的可持續發展，實現對海洋漁業資源的充分利用，從而保障捕撈限額持有人的合法權益。從這一目的出發，我國海洋漁業限額流轉的主體應從以下方面予以限定：（1）受讓主體應當是具有一定捕撈能力、從事過一定捕撈規模以上的漁業企業或是公民，非漁業主體不得受讓捕撈限額；（2）轉讓主體應當是因先天的地理因素或通過繼承、贈與等行為而享有海洋漁業捕撈限額，但不能充分利用海洋漁業資源，以致無法通過海洋漁業捕撈而獲利的漁業企業或公民。

海洋漁業限額流轉應當按以下方式操作：（1）流轉雙方主體進行海洋漁業捕撈限額流轉時，應根據雙方主體的意愿訂立合同。合同訂立應當遵循自愿平等誠信原則，并且就雙方主體的權利、義務及違約責任予以明確；合同內容亦不得違反法律法規強制性規定。（2）海洋漁業捕撈限額流轉的雙方主體僅需將其捕撈許可證、漁船證明及轉讓合同等相關資料交與行政機關，行政機關對雙方主體的資格及合同內容予以審查并予以備案，而且是采取登記對抗主義。（3）政府在海洋漁業捕撈限額流轉中充當適當干預和維持市場交易秩序的角色。限額流轉不同于初始限額分配，初始限額分配相當于財產權分配，是由行政機關考察上年度的漁獲量及總可捕撈量等因素予以確定的；而海洋漁業捕撈限額的流轉無需再次取得行政機關的許可。政府應當對流轉價格予以干預，以避免海洋漁業捕撈限額變成惡意競爭的工具，甚至造就海洋漁業市場的壟斷。此外，還應通過政府干預來保護交易的安全及維護交易雙方的合法權益，以建立健康、規范的漁業捕撈限額流轉市場。

四、我國海洋漁業限額捕撈的監督管理

海洋漁業限額捕撈作為一項動態管理制度，需予以重視。我國海洋領域廣闊，港口數量眾多，捕撈主體龐大，而漁政管理相對落后，海洋漁業限額捕撈監督管理的法制建設較為迫切。長期以來，我國海洋漁業管理權力較為分散，重復監管，效率不高，方方面面問題較為突出。2013年海洋局漁監、農業部漁政、海關總署緝私及公安部海警等執法隊伍進行整合，這是我國海洋漁業限額監督管理的重大進展。重整后，國家海洋局的主要職責為：擬訂海洋維權執法的制度和措施，制定執法規范和流程，在我國管轄海域實施維權執法活動，負責海域使用、海洋生態環境保護、海洋調查測量及涉外海洋科學研究活動等的執法檢查，并且指導和協調地方海上執法工作等。但是，海洋漁業限額捕撈的總可捕撈量的確定及限額分配還需要匹配較高級別的部門，僅為副部級的國家海洋局難以勝任，況且《漁業法》規定由國務院漁業行政主管部門即農業部來主管全國的漁業工作，這既不符合我國目前漁政監管職權的設定，又讓國家海洋局的執法缺乏法律依據。我們建議及時修改《漁業法》等法律法規，對國家海洋局的海洋漁業限額捕撈監督管理權限予以明確。

海洋漁業限額捕撈的監督管理分為實時管理和后續監督兩部分。實時管理主要是指海洋漁業限額流轉的登記管理，后續監督主要針對海洋漁業限額流轉后的后續問題。流轉登記程序上，應當盡可能地簡化，以提高該環節設置的科學性，加大辦事效率。因為過多環節會導致期限過長，人為地加大海洋漁業捕撈限額持有人的成本，與海洋漁業限額流轉的初衷相違背。而且環節越多、時間越長，越容易產生權力尋租，以及滋長腐敗。后續監督應當有明確的區域以及職能的劃分，以最大可能地節省行政資源，而且上級應當適度放權。只有通過放權，才能真正調動起各級執法機關對其轄區漁業資源管理的積極性，從而促進海洋漁業捕撈配額轉讓市場的建立、健全，實現海洋漁業資源的優化配置和合理利用。

此外，目前我國海洋漁業限額捕撈的法律責任規定尚不夠完善，也是我國海洋漁業限額捕撈監督管理工作的問題所在。我國海洋漁業限額捕撈立法對于法律責任規定留有較大自由裁量性，不利于我國海洋漁業捕撈限額的嚴格監督管理。法律責任的缺失，使得政府部門的執法缺乏有力的法律保障，懲罰力度不夠，就不足以起到警示作用。《漁業法》第22條第2款規定，“國務院漁業行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門應當加強對捕撈限額制度實施情況的監督檢查，對超過上級下達的捕撈限額指標的，應當在其次年捕撈限額指標中予以核減。”可見，捕撈的主體沒有在捕撈限額方面受到懲罰，而只是被要求在下一年度中予以補齊，因此這并不能算是一種懲罰措施。申言之，捕撈主體可能因此存有僥幸心理，如果當年超出限額的漁獲物沒有被監管機構發現，則是多獲利；即使被監管機構發現，也不過在下一年度予以相應數額核減，并沒有造成更大的損失。針對現有打擊力度不夠，處罰標準太低，以致違法成本過低，不能從根本上杜絕違法情況的出現，我們建議對海洋漁業限額捕撈責任主體的行政責任甚至刑事責任予以規制。

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