公共危機管理中應急決策的制度定位與法律保障

張亮

[摘 要]應急決策在公共危機管理中處于核心地位并發揮著重要作用。為了舒緩應急決策的實質正當性與形式合法性之間的緊張關系，必須對應急決策進行更為具體的制度定位，這一定位應當從理念和實施層面切入。在應急決策制度化的過程中，需要法律提供具體的保障機制，主要包括適用于決策實施的特殊授權機制、程序縮減和補辦機制、決策行為的事后追認機制、決策者的責任豁免機制。

[關鍵詞]應急決策；應急決策制度化；事后追認；責任豁免

[中圖分類號]DF0 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）03-0079-04

The system positioning and the legal protection of emergency decision-making

in public crisis management

ZHANG Liang

（School of Laws， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract：The emergency decision-making is at the core position in public crisis management due to its important functions. In order to resolve the strained relations from substantial justice and formal legitimacy， we should make a more specific systemic positioning for emergency decision-making from the perspectives of concept and implementation. In the institutionalization of emergency decision-making， legal protection should be provided， mainly including the mechanism for special authorization， the mechanism for altering procedure， the mechanism for the subsequent ratification， and the mechanism for the exemption from liability of the decision maker.

Key words：emergency decision-making； the institutionalization of emergency decision-making； subsequent ratification； exemption from liability

應急決策，又被稱為危機決策，其雖然也屬于公共決策范疇，但與平常狀態下的程序化決策不同，指決策主體在有限的時間、資源和人力等約束條件下迅速以非常規手段完成對危機的處置。可以認為，公共危機管理中的危機決策與平常狀態下程序化常規決策在決策目標、條件以及程序等方面都迥然不同。而從目前的各類規范性文件的規定來看，包括作為我國應急基本法的《突發事件應對法》，卻并未對危機決策這一范疇進行界定。對此，為了使應急決策過程更加規范且能夠較好地適應公共危機管理的需要，必須對其進行制度定位并從法律層面建構一系列保障機制。

一、公共危機管理中應急決策的地位與作用

公共危機管理作為公共管理的特殊形態，涉及對公共危機的事前、事中和事后的事務管理，其任務在于公共危機產生后將損失和負面影響控制在一定范圍并盡可能來防止危機的進一步惡化。基于危機帶來的嚴重威脅與不確定性，公共危機管理呈現出以下幾種特征：第一，管理方式和方法應當隨著公共危機的變化而改變，具有一定的靈活性；第二，直接對危機利益相關者產生較大的公共性影響；第三，較易受制于客觀時空條件及決策者主觀心理因素的制約。那么從本質上來說，公共危機管理必須“在時間壓力和不確定性極高的情況下對危機作出關鍵決策”[1]。換言之，形成及時有效的應急決策就成為在公共危機管理中危機處置的關鍵環節。

毋庸置疑，危機處置的緊迫性使應急決策在公共危機管理中必然處于核心位置，同時，從公共危機管理的結構要求來看，應急決策也應當在其中居于統帥地位。在公共危機管理中人的組織化是其根本性結構特征，以應急決策為核心才能使外部信息、決策主體和決策對象等諸要素加以整合，由此形成統一、靈活和高效的管理模式。不可否認，政府公共危機管理能力也將通過應急決策充分體現出來。

基于應急決策在公共危機管理中的核心地位，其所彰顯的作用必然與其他環節有所不同，具體而言，應急決策的作用主要包括：第一，迅速確立核心管理目標。與常規決策不同，針對重大突發事件的應急決策，必須盡快控制危機的蔓延，最大化地減少所受損失，因而無法同時平衡多種公共管理目標，需要舍棄相對次要的目標而確立能夠最大限度保護公民安全和財產的核心目標，保證危機管理的正確方向。第二，實現公共危機管理的效率追求。在公共危機管理中，決策者對于危機的處置往往只有較短的準備時間，需要在有限的時間和條件下收集、分析、運用和傳播相關信息并作出應急決策，通過應急決策的實施迅速推動信息收集、整理和傳遞過程，由此使處置危機的緊急措施得以較快落實，從而實現危機管理對效率價值的追求。第三，保證應急資源與決策行為的有效整合。由于需要在較短時間內有效控制危機的蔓延，決策者通常需要動用較大數量的各類應急資源，而通過靈活快速的應急決策實施機制，能夠使應急資源迅速到位來保證決策行為的有效性，最終完成應急資源和決策行為的整合并實現政令統一。

二、應急決策制度化的必要性和基本定位

鑒于應急決策的上述地位和作用，如果缺乏相應的制度性規定，將極有可能導致以下兩類不合權限行為的產生。首先，會導致一系列實體越權行為的出現。在公共危機產生后，在應急處置一線的機構或者人員往往需要根據事態的變化直接進行決斷和處理，如此就能抓住控制危機的最佳時機。但是根據《突發事件應對法》等相關法律規范的規定，應急處置措施應當由履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府采取，那么，下級政府機關或個人做出決策往往需要得到上級機關的批準，這種自上而下、層層保留的縱向控制模式往往會延誤對危機的處置，下級機關出于對結果的考量，極易擺脫上級機關的控制作出應急決策，進而導致一系列越權行為的出現。同時還應當指出的是，這一系列越權行為極有可能在決策主體不了解自身應急處置權限的情形下對私人利益和公共利益構成雙重侵害，一旦應急決策在危機處置過程中被證明是錯誤的，危機就有惡化的可能。其次，會出現一系列缺乏程序規制而被視為不合權限的行為。由于應急決策的做出和實施往往有著較高的效率追求，因而決策行為極易成為非程序化的行為。不過，從目前對大多政府行政行為的制度要求來看，其不僅需要由具有法定權限的機關作出，還需要經過法定的民主討論程序以及公開聽證的程序。而公共危機事發突然，應急決策和處置行為往往會僭越法定的程序性要求，尤其在危機經過處置之后仍然難以被有效控制的情形下，這些行為通常會被視為不合權限的違法行為。由此可以認為，應急決策為了符合公共危機管理的需求不僅會背離形式合法性的要求，同時基于決策實施結果的不確定性乃至有害性往往也會削弱應急決策的實質正當性，那么，針對應急決策的制度化設計就成為更好發揮其作用的必要條件。

在明確應急決策制度構建必要性的同時，還需要對應急決策進行更為具體的制度定位。在筆者看來，這一定位應當從理念和實施層面入手：前者涉及應急決策制度化的價值目標和原則；后者則涉及如何保證應急決策的實質正當性與形式合法性的協調一致。

從應急決策制度定位所要遵循的理念來看，其與公共危機管理的基本價值取向有著密切的聯系。公共危機管理與常態化下的社會管理不同：后者針對日常相對平穩的社會經濟秩序，規則的適用主要考慮實施過程中的個案正義，并側重從微觀考察實施效果；但是公共危機管理是在秩序相對已經缺失的環境下展開的，且面對的危機“對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，其影響和涉及的主體具有社群性”[2]，在此種情況下，危機管理的首要價值目標必然是社會秩序整體的穩定性，對個案中的權利保障以及限制權力濫用就成為次要的價值追求。不難認為，與個人權利保障相比，秩序維護應當是應急決策制度更為優先考慮的價值理念和目標。

需要指出的是，應急決策制度的理念定位雖然以秩序的維護為主，但并不意味著徹底放棄對人權的保障。確切來講，公共危機中應急決策的制定和實施一般是立足于基本的人權保障而非充分的保障，因而存在人權克減的情形，不過這為應急決策的制度化提供了彈性空間，有利于使危機狀態盡快恢復為正常社會秩序。當社會秩序恢復常態后，人權保障則重新獲得價值目標上的優位性。

基于秩序維護成為應急決策制度的主要價值理念，那么從實施層面來看，應急決策制度化的目標無疑就是通過各種應對方法和策略的順利施 行來恢復社會秩序的常態化。但是，常態制度下有關決策權限和程序等問題的規定只限于正常社會秩序的管理，并不符合應急決策的目標理念，所以，以秩序維護這一價值理念為目標，同時為了更好地發揮應急決策的作用，應急決策制度化需要在操作層面創造彈性化的法制空間。換言之，應急決策需要一種彈性的法律制度，這就是其實施層面的基本定位。

作為應急決策彈性化的法律制度安排，法律規范不應側重于應急決策方法和技術的詳細而具體的規定，畢竟應急決策的實施“有大量不確定的因素”，同時要求決策者“在實施中使原方案有一個隨機調適的過程”[3]。如此一來，應急決策制度化的出發點應當是在法律規范中為危機狀態下的決策行為提供相對確定的行為模式，而且法律規范就其行為模式的指引應當通過指導性規定加以實現。在此基礎上，法律規范對應急決策行為的評價標準就以間接評價為主，這樣的彈性制度標準無疑意味著許多應急決策行為并不是事前得到規范的認可，所以，法律的間接評價也意味著需要一套對應急決策的事后評價及保障機制。

三、實現應急決策制度化的法律保障

在應急決策制度彈性化之要求下，應急決策行為溢出現行法律體制之外的情形不可避免，這不僅使法律需要對決策行為的合法性給予確認，還必須為應急決策提供必要的制度保障。根據行政法中的“行政應急性原則”的要求，行政主體“在面臨重大突發事件等緊急情況下可實施行政應急措施”，由此“恢復和維持公共權力與公民權利之間的良性互動關系”[4]。為了更好地實現應急決策行為正當性與合法性的協調和統一，需要構建如下法律制度對應急決策活動提供支撐和保障。

（一）確立適用于決策實施的特殊授權機制

從行政法學的“授權明確性原則”來看，被授權的機構應當嚴格依照授權的目的與范圍行使權力，而且權力不得隨意轉授予他人。這一主要適用于常態社會秩序的法律原則難以在突發事件產生后的危機決策實施中發揮作用，因而相關法律必須確立區別于授權明確性原則的特殊授權機制。

鑒于我國目前的應急法律規范數量較少，如果只依賴于全國人大及其常委會的立法對應急決策的實施進行特別授權，顯然既不充分也不現實。應急決策的實施需要通過不同位階法律規范確立的授權機制來保障其具有的合法性，同時除了法律的直接授權之外，更應以間接授權的模式為主。

法律的直接授權應當在相關應急法律規范中只對授權的目的或目標作出較為明確的授權，至于授權的具體范圍，往往以原則性的內容為主，由此“為非常規突發事件情景下決策主體、決策程序和決策內容等方面的權變性選擇提供必要空間”[5]。就被授權的機關而言，則可以根據直接授權模式中寬泛原則化的內容，更為靈活地對應急決策加以實施。

法律的間接授權一般建立在法律的直接授權基礎之上。即法律首先作出概括性授權，然后要求被授權機關根據公共危機的性質和危險程度，頒布應急預案或進行緊急立法，于是形成間接授權。在通過應急預案的間接授權模式之下，無須再經過其他合法性授權，決策機關就能夠作出應急決策行為。而通過法律直接授權的行政機關享有緊急立法權，實際上也表明一種有限度的權力轉授方式，其他相關機關便可依照針對性極強的緊急立法內容來實施應急決策，由此實現法律間接授權的目的和要求。

（二）構建程序縮減和補辦機制

為了實現公共危機管理的效率追求，決策機關在作出和實施應急決策時并非總是能夠遵循常態秩序下某些事前的法定程序之規定，導致該決策行為無法滿足合法性的要求。對此，適用于公共突發事件處置的一些行政程序就有必要進行省略或者縮減，亦可將事前程序轉化為事后的補辦程序。以國外立法為例，按照德國《聯邦行政程序法》第二十八條的規定，因為緊急情況或者公共利益需要立即作出決定的，聽證可以省除；聽證如果有悖于強制性公共利益時，也不予以舉行[6]。無疑，突發事件的緊迫性以及維護公共秩序的要求都需要法律對程序的縮減和補辦機制展開建構。

應當指出的是，雖然構建程序縮減和補辦機制的直接出發點是有利于政府決策部門高效行使行政權力，但是決策機關由此享有了更為強大的自由裁量權，并憑借非程序化的以及直覺、判斷進行決策。可以認為，這一以效率為主的制度模式在運行過程中極有可能導致權力的濫用，進而出現“以極大的，甚至不必要的犧牲公民權益作為恢復社會正常秩序的代價的情況”[7]。因此，在對這一機制進行設計時，還是需要適當發揮程序自身所具有的對權力的制約作用，同時在遵守比例原則的前提下，即必須在應急決策的運用與公共突發事件可能造成的社會危害的性質、范圍和程度相適應的基礎上來對決策程序的法律框架進行設定。此外，還需要注意的是，一旦應急決策出現可作多元選擇的情形，就程序的縮減和補辦而言，應當以相對人利益受損最小的應急決策為目標來進行制度架構。

（三）引入決策行為的事后追認機制

即使應急法律制度已經確立了程序縮減等一系列權宜機制，仍然存在許多應急決策行為在追求實質正當性的基礎上難以滿足合法性要求之情形。因此，只有通過法律上對這些決策行為的事后追認，才能使其實質正當性與形式合法性的協調一致。

事實上，對于事后的“追認機制”，一直是行政法上為了彌合一些具體行政行為合法性的裂痕而適度溯及既往的重要手段，在應急法律制度中引入這一機制，表明“在非常規的應急事件發生后，后續立法在必要范圍內適用于立法前的非常規處置行為”[8]。具體而言，針對應急決策的事后追認機制可以從下述幾個方面進行構建。首先，限定追認主體的范圍。作為對違法越權行為進行追認的有權行政主體，應當是具有相應決策和處置權力的更高級別的行政機關或立法機關。其次，確定追認的啟動方式。就追認啟動而言，應當經由實施應急決策時違反實體權限或者程序要求的行政機關主動提出。第三，明確追認結果的形成機制。如何形成最終的追認結果，將由追認主體根據相關的法律規定，同時結合公共危機的客觀情況和應急決策機關的管理能力，綜合進行考量并作出判斷。

（四）建立決策者的責任豁免機制

在公共危機管理中，行政機關負責人和其他責任人員無疑是核心決策者，而法律責任的落實是應對公共突發事件的基本制度要求。這一責任主要可以體現于兩方面：一是自身處理突發事件的應急責任；二是調動其他社會主體來應對突發事件的責任[9]。如果決策者的行為導致嚴重后果且違反上述責任要求，往往就會根據法律啟動行政問責機制或者公務人員處分機制。然而，從博弈的角度來看，倘若立法對于決策者的責任作出過多的規定，就會使決策者更多地顧及自身利益而在危機管理中不履行積極的作為義務，并且考慮如何推卸或者規避法律所設定的決策職責，這就無法實現對突發事件所造成的嚴重社會危害進行有效控制這一目的。顯然，這樣的結果與立法目的是背道而馳的。

所以，為了鼓勵決策者積極主動地采取必要的應急決策和處置措施，同時又在最終無法避免決策所致的嚴重后果的情形下，應當通過法律對決策者的責任作出豁免的規定。通過借鑒國外的的立法例，對于我國所要建立的決策者責任豁免機制而言，其適用的先決條件必須是決策者在處理突發事件時已經盡到合理的注意義務與審慎義務，而應急決策一旦最終被證明存在錯誤并造成了私人或集體利益的損失，法律則應當要求國家而不是特定的決策者個人來承擔責任。

Christen C T. The restructuring and reengineering of AT&T： Analysis of a public relations crisis using organizational theory[J]. Public Relations Review，2005，31（2）：242.

薛瀾，等.危機管理：轉型期中國面臨的挑戰[M].北京：清華大學出版社，2003：29.

桂維民.應急決策論[M].北京：中共中央黨校出版社，2007：78.

莫于川.公共危機管理的行政法治現實課題[J].法學家，2003（4）：121.

林鴻潮，詹承豫.非常規突發事件應對與應急法的重構[J].中國行政管理，2009（7）：64.

應松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社，2004：91.

戚建剛，楊小敏.北京城市應急機制法制化的理論與實務[M].武漢：華中科技大學出版社，2009：140-141.

陳無風.應急行政的合法性難題及其緩解[J].浙江學刊，2014（3）：136.

霍增輝.行政應急責任體系化研究—以突發公共衛生事件應急為例[J]. 求是學刊，2009（5）：83.

[責任編輯 張桂霞]