中美關系“壓艙石”如何加碼

徐穎

當地時間9月22日傍晚，在訪問美國的第一站西雅圖，中國國家主席習近平出席了華盛頓州當地政府和美國友好團體聯合舉行的歡迎宴會并發表演講。

西雅圖被譽為“硅谷第二”，西雅圖所在的華盛頓州對華出口居全美之首。習近平在這里發表政策性講話，傳達的意圖十分明確：堅持構建中美新型大國關系的正確方向，離不開經貿關系這一中美雙邊關系的“壓艙石”。

而在此次訪問中，對中美經貿關系將產生重要影響的中美雙邊投資協定（Bilateral Investment Treaties，以下簡稱BIT）談判是最為引人關注的議題之一。這一談判，將決定中美雙向投資能否成為中美經貿新的增長點，無疑是中美關系“壓艙石”加碼的關鍵。

“如果互相增加投資，中美便誰也離不開誰，這樣，中美關系就不至于‘翻船。”清華大學中美關系研究中心高級研究員周世儉告訴《瞭望東方周刊》。

在此之前，中美BIT談判在歷時二十一輪后進入關鍵期。因此，習近平此次訪美，中美BIT談判所取得的成果備受關注。

9月25日，習近平與奧巴馬舉行會談。會談中，雙方同意“強力推進談判，加快工作節奏”，以達成一項互利共贏的高水平投資協定。

對外經貿大學外國直接投資（FDI）研究中心主任盧進勇告訴《瞭望東方周刊》：“我認為中美BIT談判達成框架協定，有比較樂觀的前景。兩國領導人會談對談判起到推動作用，加速中美BIT談判，有可能在2016年基本完成談判。”

美國海博國際律師事務所上海辦公室管理合伙人麥·令珊（Liza Mark）律師告訴《瞭望東方周刊》：“完成BIT談判后，中美兩國在正式施行BIT之前，還需要通過各自國內的批準程序。根據美國的相關法律，對于BIT這樣的國際條約，需要獲得美國參議院出席議員的三分之二同意方可正式實施。所以，從兩國談判到最終簽署實施，中間預計還有一個不短的過程。”

意義不亞于加入WTO

近期，中國美國商會發布的《2015年白皮書》表示：“如果美中能迅速簽訂一份高質量的雙邊投資協定，有助于減少貿易壁壘，進一步向美國的商品和服務開放市場，中美雙邊投資協定有可能是自中國2001年加入世界貿易組織以來最大的市場開放舉措。”

盧進勇甚至認為，中美BIT談判的意義不亞于加入WTO。

“中美BIT談判的一個積極作用是對中國經濟結構調整的推動。不僅是對服務業的促進，中美BIT簽署后，美資和其他國家投資將進入高科技等領域，有利于中國淘汰一些高污染、高耗能、低效益的制造業，提升制造業的技術水平，有利于升級制造業。”盧進勇說。

更重要的是，盧進勇認為，中美BIT談判是有示范意義的。當中美簽署高標準的BIT之后，對于中國服務業吸引美資和其他國家投資都有幫助。

“談判對中國自貿區的發展有推動作用。推動中國嘗試準入前國民待遇和負面清單，這是中國四大自貿實驗區的主要內容之一。”盧進勇說。

“另外，中美BIT談判可以推動中國對外投資管理改革，同時對中國商事登記制度、審批管理制度以及政府管理體制改革均有推動作用。中國目前已與其他國家簽訂了130多個BIT，中美BIT談判對這些BIT未來的修訂也有重要的示范引導作用。”盧進勇說。

2015年9月23日，中國國家主席習近平在美國西雅圖參觀波音公司商用飛機制造廠。圖為習近平出席波音公司舉辦的歡迎儀式

一方需要資本，一方需要“走出去”

中美BIT談判早在上世紀80年代便已開始。但隨著80年代末期中美關系的變化，談判陷入停滯狀態。

2008年6月，中美兩國正式啟動BIT談判。不過，由于美國對2004年BIT范本的修訂，談判一度擱置。2012年，美國BIT范本公布后，在第四輪中美戰略與經濟對話中，談判得以重啟。

紐約州立大學紐普茲分校經濟學院副教授薩拉（Sara Hsu）對《瞭望東方周刊》表示，在她看來，這期間中美BIT談判陷入停滯是因為奧巴馬上任后，談判沒有被放在優先地位。

“不過，金融危機之后，美國吸引外資量急劇下降，奧巴馬政府不得不開始重視中美BIT談判。美國經濟復蘇需要投資，目前外匯儲備最為充裕的國家是中國，所以在投資協定上美國更希望中國資本到美國投資。”周世儉說。

據美國商務部統計，2008年美國吸引外資3063.7億美元，2012年降至1605.7億美元，2013年為1875.3億美元。2000年美國占據全球外國直接投資的37%，到2012年，這個數字縮水為17%，美國在吸引全球資本方面落后于其他國家。

不過，在中國推動企業“走出去”的大背景下，中國對談判同樣也有需求。

“中美BIT談判動因中最重要的一個就是為中國企業‘走出去營造一個良好的國際投資環境，尤其是提供強有力的國際法律保障。法律保障是良好投資環境的一個重要因素。”盧進勇說。

實質性談判突破僵局

2013年6月7日， 習近平同奧巴馬在美國加利福尼亞州安納伯格莊園舉行會晤。同月，第九輪中美投資協定談判在中國山東青島舉行。

至2013年7月第五輪中美戰略與經濟對話，雖然中美BIT談判已進行了九輪技術性磋商，卻進展甚微。

在第五輪中美戰略與經濟對話中，中美雙方同意以準入前國民待遇和負面清單為基礎開展中美BIT實質性談判，由此打破僵局。

所謂“準入前國民待遇”，是指對外資減少甚至取消準入門檻，在“準入”之前便享受與本國資本同等的國民待遇。這意味著，對外企在本國投資的障礙將大大減少。例如，過往美國基于意識形態原因對中國企業赴美投資所進行的審查將難以繼續推行。

作為一種國際通行的外商投資管理辦法，“負面清單”被引入投資協定中，可視作對“準入前國民待遇”條款的有益補充，即對外資不能進入或只能部分進入的部分以清單方式列明。

盧進勇說，2013年，習近平與奧巴馬的會晤對談判起到了推動作用。以“準入前國民待遇和負面清單”為基礎談判，顯示了中國進一步深化改革、擴大開放、營造法治化營商環境的決心。此后，談判進入第二階段。

2014年1月14日，在上海舉行的第十一輪中美BIT談判中，雙方正式開始文本談判。

2014年7月10日，在第六輪中美戰略與經濟對話中，中美BIT談判達成“時間表”，同意爭取2014年就文本的核心問題和主要條款達成一致，承諾2015年早期啟動負面清單談判。

2014年11月，APEC會議期間，中美雙方領導人會晤確認將談判列入2015年的工作重點。

2015年3月7日，中國商務部部長高虎城表示，按照兩國元首達成的共識，經過九輪的實質性談判，中美之間已經基本就協定文本的核心問題和主要條款達成了一致。接下來，將在2015年早期按照兩國元首商定的共識交換負面清單。

負面清單博弈

2015年6月8日至12日，第十九輪中美投資協定談判在北京舉行。本輪談判中，雙方首次交換了負面清單出價，并正式開啟負面清單談判，標志著談判進入到新階段。

“現在爭議的焦點是負面清單的長短，美國認為中方的清單過長，太多限制。另外，雖然美國的負面清單很短，但代表的是美國中央政府，美國的各個州政府有立法權，有些州政府和中央政府不一樣。中方希望美國現在的負面清單能涵蓋它所有的州，但美方認為他們只是代表聯邦政府。”盧進勇說。

中美BIT談判負面清單一旦達成，便具有國際法效力，不能隨時調整，因此雙方就達成負面清單分外慎重。

周世儉說：“雙方投資都想揚長避短。現階段美國對中國投資重心在于金融。因為美國制造業方面不如中國，所以希望中國能夠放開金融市場。美國金融業發展水平遠遠高于中國，如果說中國的金融業發展水平還是小學生的話，那美國則是大學生。但是中國并不希望這樣。”

“例如，按照中國的法規，目前外資單獨控股中國銀行不能超過20%，聯合控股中國銀行不能超過25%。美國曾要求將這一比例提升到45%，但遭到中國拒絕。”

麥·令珊（Liza Mark）說：“根據我們代理中國公司赴美國投資的情況顯示，很多中國公司對于美國的高科技領域興趣濃厚且涵蓋很廣，從早先的電子設備、機械、汽車零部件等領域到時下流行的新能源、航空、生物技術等領域。但很遺憾，根據美國目前的法律規定，一些高科技領域對于中國公司的進入還是有限制，如2011年華為公司收購服務器提供商三葉公司（3Leaf）即是一例。如果美國也能夠在負面清單里開放一些不涉及美國國家安全的高科技行業，相信對于BIT的最終達成無疑有巨大的推動作用。”

“我認為這可能需要更長一些時間來解決，因為中國和美國都有一些行業是希望被保護的。”Sara Hsu說。

周世儉說，談判有“用時間來換空間”的可能，類似中韓自貿協定的談判方法，即用時間來承諾開放進入，但分為各個階段，循序漸進，負面清單的開放也可以循序漸進，某些行業開放分幾年、分階段的方式。

（特約撰稿徐晴晴、張傳瑋對此文亦有貢獻）