分權體制、地方征稅努力與環境污染*

蹤家峰 楊 琦

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分權體制、地方征稅努力與環境污染*

蹤家峰1楊 琦2

（1. 南開大學周恩來政府管理學院 天津 300071）（2. 廈門大學經濟學院經濟研究所 福建廈門 361005）

本文通過構建一個同時包含中央與地方兩級政府的征稅努力、資本流動與環境污染模型，分析在分權體制下，地區競爭、征稅努力與環境污染的關系。在此基礎上，利用中國2003年至2010年271個地級市的面板數據進行實證檢驗。研究發現：地方政府為吸引資本流入會降低征稅努力度，提高征稅努力可以減少污染排放總量。為增長而競爭帶來了為增長而污染，政府主導的投資驅動型經濟帶來了政府主導型的普遍污染。本文認為，當前降低污染排放量、提升環境質量的關鍵是轉變經濟增長方式，改革現有的財政體制，將污染控制納入官員的晉升考核機制中，建立市場化的減排激勵，實行更嚴格的環保制度。

稅收征收努力度 地區競爭 普遍污染

一、引言與文獻回顧

改革開放以來，中國經濟高速增長，創造了中國奇跡，令世人矚目。與此同時，環境問題也日益突出。2013年，中國全國廢水排放總量達695.4億噸，廢氣中二氧化硫排放量達到2043.9萬噸，煙（粉）塵排放量為1278.1萬噸。[①]中國是全球21個貧水國之一，然而2012年七大水系的Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質國控斷面比例平均竟達到39.2%。[②]中國也是全球空氣污染最嚴重的國家之一，全國最大的500個城市中，只有不到1%的城市達到了世界衛生組織推薦的空氣質量標準，世界上污染最嚴重的10個城市之中，中國占了7個。[③]若以PM10來衡量一個地區的霧霾污染，全球污染最嚴重的20個城市中我國就有12個（World Bank，2007），霧霾已經成為眾多城市的常客。

目前關于環境污染問題的研究中，有學者從財政分權對地方政府行為產生的影響這一角度出發，分析財政分權對環境污染的影響。環境聯邦主義認為地方政府分權監管環境會產生向底層競爭（Race to the Bottom）的“競次”現象，促使地方政府放松環境監管標準，導致環境質量下降，相比污染利益集團，環境保護者在全國層面上比在地方層面上更容易獲取充分的資源來實施有效的保護政策（Kunce和Shogren，2007）。而支持環境保護分權的學者認為，由于在地理位置、發展水平、環境質量偏好等方面各地區存在巨大的差異，分權化的環境政策制定有潛在的福利增進。相比各個地區追求自己最優的環境政策，中央政府統一制定的方法會造成福利的損失（Saveyn et al., 2006）。環境聯邦主義分權與集權之爭的一個焦點問題就是：分權是否會導致地方政府出現“競次”現象，從而最終導致環境的惡化。中國的財政分權體制與其他國家有很大的不同，“中國式”的財政分權是“政治上的集權、經濟上的分權”。蔡昉等（2008）認為中國的環境問題是由粗放式經濟發展模式導致的，而這種發展模式又源于“中國式分權”下的政府行為。環境作為具有顯著外部性的公共物品，地方政府很少有動力去關注他們的不作為給本地與周邊區域強加的污染成本問題。Wu et al.（2012）的研究表明，對環境保護的投資并不能增加官員被提拔的機會，因此地方領導人沒有動力去保護環境，更不會把環境保護放在發展的第一要位（Zheng et al., 2013）。Jia（2013）的研究顯示，我國官員的晉升機制會使領導人為了降低成本而更加傾向于選擇低技術、高污染的企業，與中共中央政治局常委成員存在關聯（老鄉、校友、曾一起共事）的官員會更傾向于加重污染。顯然，政府主導型的經濟導致了政府引致型的污染。

地區間的引資競爭會對地方政府的稅收征收行為帶來很大的影響，進而會對本地及其他地區的環境污染排放水平產生影響。中國現行體制下的地方政府行為已成為關注的焦點，但從地方政府稅收征收努力度的角度分析環境污染問題的研究還很少。本文通過結合我國的實際國情，從地方政府的稅收征收行為入手，解釋其對環境污染的影響，并討論中國當前財政體制與官員晉升機制可行的改革方向。

本文結構安排如下：第二部分構建理論模型，引出本文的理論命題；第三部分為計量模型的設定、變量的選取及數據來源的說明；第四部分是基于中國地級市層面的面板數據的實證分析；第五部分是穩健性檢驗；第六部分是本文主要結論及一些相關的政策建議。

二、理論模型

Oates和Schwab在1988年開創性的建立了考慮到資本流動及資本流動外部性等問題的稅收競爭模型。Keen和Kotsogiannis（2002）在考慮到由于地區之間的異質性，存在橫向外部性和縱向外部性的情況下，分析了財政聯邦對稅率的影響，并發現橫向與縱向外部性嚴重依賴于資本供給彈性。之后，Ogawa和Wildasin（2009）在Oates和Schwab（1988）的理論模型的基礎上，引入環境問題，分析了地區間分權決策下“壞”公共物品的溢出問題。Eichner和Runkel（2012）將Keen和Kotsogiannis（2002）與Ogawa和Wildasin（2009）的理論模型進一步深化，強調了資本供給彈性的重要性。他們的模型刻畫的是在美國式的財政分權體制下政府的運行機制，美國式財政聯邦制中聯邦和地方政府各自擁有獨立的稅權，無論是地方政府間的橫向稅收競爭還是中央與地方之間的縱向稅收競爭，稅率是競爭的策略性變量。而在我國，地方政府僅僅擁有有限的稅收征管權，稅率是由中央政府統一設定的，整個稅制可抽象為一個稅收比例分成體制（湯玉剛、苑程浩，2010）。因此，主觀的“征稅努力度”才是地方政府之間稅收的策略性工具。

本文在K-K（2002）的基礎上，借鑒O-W（2009）與E-R（2012）的研究思路，結合中國的實際國情，通過構建包含生產者、消費者、地方政府和中央政府四個部門的一般均衡模型，刻畫在中國式的地區競爭背景下，地方政府稅收征收行為對當地投資水平與環境污染產生的影響，及其帶來的溢出效應。以下是具體的理論模型：

（一）生產者行為

假定全國共有個相同的地區，在地區，一個代表性的企業使用k單位的資本，生產(k)單位的產出，價格單位化為1。產出函數單調遞增，并且是凹的，即f>0>f。

假定資本在地區間流動是無成本的，稅后凈收益率為，中央制定的統一法定名義稅率為，各地區地方政府的稅收征收努力程度定義為t（0,1]，則反映的是一個地區征收的實際稅率。在財政分權體制下，橫向競爭會傾向于降低地方政府的稅收征收努力程度。地區企業的稅后收益為：

廠商實現利潤最大化的一階條件為：

（2）

（二）消費者行為

采用Keen和Kotsogiannis（2002）模型的假設，每個地區代表性消費者生命為兩期，第一期有初始稟賦，一部分用于消費，剩余作為儲蓄用于下期投資，即。第二期，消費者獲得資本收益,及生產組織的稅后利潤，其中[0,1]是地區地方政府對廠商利潤提取的租金比例，本文模型中中央不提取租金。[④]

地區居民的效用水平還受到當地政府與中央政府提供的公共物品、和當地污染程度的影響，地區消費者的效應函數采用擬線性效用函數的形式：

（三）資本市場

由于資本自由流動，個地區完全相同，儲蓄函數僅僅是 的函數，沒有地區差異，因此市場出清條件為：儲蓄完全轉化為投資。運用地區對稱性，即和，得出：

（5）

（6）

（8）

（四）“壞”公共物品——污染

借鑒Eichner和Runkel（2012）與Ogawa 和Wildasin（2009）模型的假設，在地區每單位的資本消耗都會在本地區產生單位的污染排放量，在地區產生 單位的污染排放量（｛1,…,n｝且）。反映了地區間的污染溢出程度。

地區總污染水平為：

對（9）式求導，并代入前文得出的結論，推出：

（10）

（12）

從（8）式和（12）式可看出，當資本供給彈性嚴格為正時，即，本地區征稅努力度的上升會降低總的投資水平，減少全社會總的污染排放量。當，即資本供給剛性時，一個地區征稅努力度的改變不會對總的投資水平與總的污染排放量產生影響。

觀察（7）式發現，無論在什么條件下，i地區稅收征收努力度的上升都會使j地區的資本投資量增加，原因在于隨著i地區稅收征收努力度的上升會使i地區的資本外流。

（五）政府決策

如前文所述，我國的整個稅制可抽象為一個稅收比例分成體制，本文假定地方分成的比例為（(0,1)），則中央分成比例為(1)。地區的政府通過選擇提取租金的比例和稅收征收努力度來最大化當地居民的效用函數（3）式。

地方政府提供的公共物品為：

全國性公共品G在各個地區是均分的，即：

（14）

每個地區把其他地區的政策變量作為給定的已知變量，由于個地區是完全相同的，對稱均衡情形下，推出：

（16）

總結以上理論模型，本文得出如下三個命題：

命題1：在包含中央、地方兩級政府的模型中，一個地區地方政府降低稅收征收努力程度的確會吸引更多的資本流入本地，但同時也會增加該地區的污染排放量。同樣，若一個地區提高其稅收征收努力度，則會使資本流入到稅收征收努力度低的地區。

命題3：在其他地區稅收征收努力度不變的情況下，若某地方政府提高其稅收征收努力程度，會減少全社會的總投資水平，降低總的污染排放量。

三、模型構建、變量說明與數據來源

（一）計量模型的構建

根據以上的理論模型，本文需構建以下計量模型。旨在檢驗地方政府稅收征收努力度對本地和其他地區污染排放水平的影響。形式設定如下：

其中表示省份，表示年份，為不可觀測的地區特征，是殘差項，反映其他可能起作用但沒有被模型捕獲的因素。

（二）變量的選取與說明

本文將根據其他城市經濟規模的相對差異賦予它們不同的權重，記為，即為按人均GDP（）加權的稅率。權重計算公式如下：

除了實際稅率以外，一些其他因素也會影響地區污染排放水平，如宏觀經濟發展情況、財政分權等。本文選取的控制變量具體包括：（1）人均外商直接投資（）；（2）人均GDP（），反映宏觀經濟發展情況；（3）產業結構（），即第二產業GDP占地區總GDP的比重；（4）財政分權（），反映地方政府財政自主性的大小，目前已有財政分權的度量有很多種形式，基于本文研究目的，本文采用吳群、李永樂（2010）的分權指標，即（財政分權指標）=各地預算內人均本級財政支出/中央預算內人均本級財政支出；（5）對外貿易依存度（），反映了一個地區的開放程度，本文按照經營單位所在地將各個市歷年進出口總額按照當年人民幣兌美元中間價換算，用進出口額GDP占比衡量貿易依存度。

（三）估計方法說明

本文的研究樣本相對時期較短，但單位數較多，屬于典型的大N小T 樣本，因此采用系統GMM估計方法。系統GMM方法能夠同時利用差分方程和水平方程的信息增強差分估計中工具變量的有效性，通過增加原始水平值的回歸方程來彌補僅僅使用回歸差分方程的不足和解決弱工具變量問題，可避免模型中異方差和自相關性的干擾，也不需要正態分布的假設，在面板數據模型的實證研究中已得到廣泛的應用。

系統GMM估計一般還需要進行兩個檢驗：對差分方程的隨機誤差項進行二階序列相關性檢驗；用Hansen（或Sargan）檢驗對所使用的工具變量的有效性進行檢驗。

（四）數據來源與統計描述

本文選取2003年至2010年中國地級市層面數據為樣本。各地稅收收入數據來源于《全國地市縣財政統計資料》與《中國區域經濟統計年鑒》，其他數據主要來源于CEIC數據庫、《中國城市統計年鑒》、《中國財政年鑒》及各地級市歷年的統計公報。在剔除缺失嚴重的樣本后，得到8年，271個地級市，[⑥]共計2168個觀測值。文中涉及到的變量、符號及其簡單統計描述，如表1所示：

表1 變量、符號及其簡單統計

注：變量符號前加“ln”表示對變量進行了對數變換。

四、實證結果分析

本文首先使用工業廢水、工業廢氣（SO2）、工業煙塵分別作為被解釋變量，估計了實際稅率對污染排放量的影響。表2報告了基于我國2003-2010年271個地級市的面板數據，系統GMM回歸方法的估計結果。所有估計結果的二階差分序列Arellano-bond檢驗結果表明拒絕二階序列相關假設，說明不存在高階序列相關性。從Hansen檢驗的結果來看，工具變量是穩健、有效的。外生性檢驗表明不能拒絕工具變量的外生性假設。

表2中估計（1）-（2）的被解釋變量是工業廢水，（3）-（4）被解釋變量是工業二氧化硫，（5）-（6）列被解釋變量是工業煙塵排放量。從（1）、（3）、（5）結果可見，當地的實際稅率對當地污染排放水平的影響是顯著為負的，且地方政府實際稅率每提高一個百分點，會使工業廢水排放減少9.42378億噸，SO2排放減少114.982萬噸，煙塵排放降低42.5066萬噸。在估計（2）、（4）、（6）中引入其他城市的實際稅率的空間加權項后，發現本地實際稅率對污染排放的影響依然顯著為負，未發生變化。而其他地區的按人均GDP加權的實際稅率對當地工業廢水、SO2、煙塵排放的影響均是顯著為正的。這說明本地實際稅率的上升會降低當地的污染排放，而其他地區的加權實際稅率上升會加重本地的污染程度。這與本文理論模型得出的命題1、命題2相一致，可能的原因是：一個地區實際稅率的變動會帶來資本在各地區的重新分配，實際稅率上升，導致資本外流，進而使本地排放的污染排減小，而其他地區由于資本的流入帶來了更多的污染。觀察估計（2）、（4）、（6）中與的系數發現，上升一個百分點，會使污水排放增加8.93791億噸，SO2排放增加101.128萬噸，煙塵排放增加28.9999萬噸。除了以污水作為被解釋變量的估計（2）外，在（4）、（6）估計中本地實際稅率對本地污染水平的影響系數大于其他地區的加權實際稅率。這說明若各地區的實際稅率均等量上升，SO2和煙塵的總排放量會降低，而廢水排放量會略有上升。在給定的市場水平下，為了在“標尺競爭”中勝出，面臨政治激勵的地方官員會做出理性的反應---吸引更多的資本流入，提升當地的GDP水平。然而，一般認為吸引資本流入的唯一方式是競相降低稅率（Oates，1972），在我國則是競相降低征稅努力。高能耗、高污染的發展方式是不可持續的，這種以低征收努力帶來的資本流入只能獲得短期的經濟增長。地方政府官員會依賴于這種短期的發展方式的原因是什么？統計我國2003年至2011年官員任期數據發現，省長平均任期只有3.848年，省委書記平均任期也只有4.236年。在這么短的任期內，地方官員不做“功不在當任”的事，官員行為短期化，嚴重扭曲了征稅努力度，環境污染愈演愈烈。

從控制變量的估計結果來看：除估計（2）以外，在其他估計中人均FDI對廢水、SO2、煙塵排放的影響均顯著為負。自改革開放以來，FDI一直是我國經濟增長奇跡背后的主要驅動因素。近年來，已有不少國內外的學者對中國是否已成為跨國企業的“污染避難所”這一假設進行了檢驗。本文研究結果表明，“污染避難所”假說在我國并不成立，FDI的引入對改善我國的環境污染是有利的，可能的原因在于FDI傾向于使用較為先進的生產技術和污染排放系統，由于技術外溢效應，會促進投資地區的技術進步，有利于降低單位產出的資源消耗與污染排放量。產業結構對污染排放水平的影響顯著為正，這說明第二產業與廢水、SO2、煙塵排放之間顯著正相關。在現有體制下，地方政府官員偏好發展重化工業，重化工業的高增長依賴于要素的大量投入，從而造成高能耗和高排放的局面。由此看來調整現有的產業結構，大力發展現代服務業成為必要。財政分權指標的系數均為正，且大部分估計都是顯著的，這說明財政分權與廢水、SO2、煙塵排放之間存在顯著正向關系。中國式的財政分權是政治上的集權、經濟上的分權，地方政府在現有的分權體制與激勵體制下，為了尋求利益最大化，更樂于發展經濟，而忽略環境問題，甚至以犧牲環境為代價換取經濟的增長。除估計（3）與估計（6）以外，其他估計中對外貿易依存度與廢水、SO2、煙塵的排放顯著正相關。可能的原因在于：國際貿易通過進口和出口對經濟增長的“溢出”作用，通過規模效應比例性地增長了污染物的排放（何潔，2010）。人均GDP對廢水、SO2及煙塵的排放的影響均是正向的，但并不顯著。

表2 實際稅率與污染

注：***，**和*分別表示顯著水平為1%，5%和10%，括號中為z值。外生性檢驗報告的是GMM的Hansen test excluding group卡方檢驗的p值結果。

五、穩健性檢驗

（一）污染指標的選取

由表2的分析看出，一些因素對不同的污染物會有不同的影響，因此為增加研究的穩健性，本文構建一個相對污染指標，從一個整體的角度對各地污染排放情況與稅收征收努力度之間的關系進行研究。本文借鑒朱平芳等（2011）的做法構造了相對污染指標，首先計算城市第種污染物的相對排放水平：

由此得到相對污染排放指標e_gdp。由于人口越密集，人類活動越頻繁，產生的污染排放量也就越多。為削弱人口規模對污染排放水平的影響，按照此計算方法本文還引入了人均污染相對排放量對污染進行衡量，得到人均相對污染排放指標e_pop[⑦]。具體估計結果如表3所示。

表3 穩健性檢驗結果（一）

注：***，**和*分別表示顯著水平為1%，5%和10%，括號中為z值。外生性檢驗報告的是GMM的Hansen test excluding group卡方檢驗的p值結果。

觀察發現，表3中各指標的顯著性與表2相比有所提升，除對外貿易依存度外，各個解釋變量的符號均未發生變化，并通過了序列相關性檢驗、工具變量有效性與外生性檢驗。實際稅率與當地相對污染排放指標之間存在顯著的負向關系，其他地區加權的實際稅率與當地污染顯著正相關，且本地實際稅率的影響系數要大于其他地區加權實際稅率的影響系數。這說明若各地區均適當的提高其實際稅率，會使總污染水平下降，[⑧]符合本文理論模型中得出的命題3結論。如前文所述，在我國名義稅率是由中央制定的，地方政府僅僅擁有非常有限的不完全稅權（征管權），因而在這種體制下，地方政府之間的稅收競爭的策略性工具變為“稅收征收努力度”，地方政府可以在很大程度上控制稅收優惠政策（湯玉剛等，2010）。從上世紀80年代開始，我國中央對地方官員的政績考核主要以GDP考核為主，地方官員之間圍繞GDP增長而進行“晉升錦標賽”或“標尺競爭”，而晉升錦標賽本身可以將地方官員置于強有力的激勵之下，產生了一系列的扭曲性后果（周黎安，2007）。為了爭奪稀缺的流動性資本，地方官員不惜以犧牲環境為代價，采取各種稅收優惠政策來吸引國內外投資，產生一種“逐底競次”型的無效均衡，這種“中國式分權體制與官員晉升體制”下的政府稅收征收行為是導致中國環境問題越演越烈的根本因素。

表3控制變量中人均FDI、產業結構、財政分權指標系數均未發生變化。人均GDP對相對污染指標的影響有正有負，并不一致。目前已有大量國內外學者對經濟增長與環境污染之間的關系進行了研究，不同的學者得出的結論也不盡相同。總結眾多學者的成果發現經濟增長與環境污染的關系可能是倒U型的，也可能是線型、U型、N型或倒N型（張成等，2011）。這說明人均GDP對環境污染水平的影響存在不確定性，由于經濟增長在本文中只是作為控制變量，并不是本文研究的重點，所以沒有進行更深一步的分析。值得注意的是，表3中對外貿易依存度的系數變為負數，且除估計（12）外，其他估計都通過了1%水平的顯著性檢驗。可能的原因在于出口企業所面臨的激烈的市場競爭是促進污染治理技術進步的積極因素，進口機器和設備又為一些戰略性重工業的發展提供了便利，減少了這些重工業發展導致的污染增加，同時技術的進口提高了我國污染治理的技術水平（何潔，2010）。因此，當選取不同的指標作為被解釋變量時，由于考慮的角度不同，對外貿易依存度可能會存在不同的影響。從污染的綜合指標來看，對外貿易是有利的因素。

（二）實際稅率指標的變化

前文中其他地區的空間加權的實際稅率是以人均GDP為空間加權矩陣。由于權重矩陣的確定并沒有一個明確的標準，為了保證估計結果的穩健性，本文定義了一個按人口加權的空間權重矩陣對除本地以外其他地區的實際稅率進行了加權，得到變量。為了檢驗結果的穩健性，本文用進行系統的分析。穩健性檢驗結果見表4。

表4中各變量的顯著性與符號與表2、表3中基本一致，未因空間權重矩陣設置的不同而出現顯著的改變，并通過了所有檢驗，說明本文估計結果依然是穩健的。

表4 穩健性檢驗結果（二）

解釋變量因變量：e_water因變量：e_so2因變量：e_smoke因變量：e_gdp因變量：e_pop (11)(12)（13）（14）（15） tt_w_poplnp_fdip_gdplnstrucfdlnopenc-35.9000***(-4.28)27.8168***(3.63)-0.1369***(-4.40)0.1086***(2.64)0.3434(1.41)0.3865(1.30)0.3080***(6.84)2.4447***(9.34)-30.4146***(-5.91)29.5785***(4.66)-0.5696***(-8.06)0.1214***(3.54)1.2802***(8.36)2.0364***(7.63)0.1566***(4.61)3.7224***(13.91)-9.8771**(-2.09)1.1468(0.13)-0.1848*(-1.87)0.0506*(1.89)0.5452**(2.04)0.5716*(1.79)0.0064(0.13)1.6344***(3.41)-19.733***(-5.54)17.7960***(4.06)-0.1163***(-2.88)-0.0196(-0.49)0.5006**(2.36)1.8128***(6.62)-0.1887***(-3.99)0.5322(1.62)-16.047***(-5.76)9.3516***(2.71)-0.1229**(-2.55)0.0085(0.21)0.9224***(3.94)1.7929***(9.74)-0.0912**(-2.32)1.2942***(3.67) AR(1)AR(2)Hansen-test外生性檢驗樣本數0.0000.3220.4350.95521680.0000.7420.2400.99821680.0620.6370.6330.60221680.0560.1750.4710.44721680.0070.9900.6780.4362168

注：***，**和*分別表示顯著水平為1%，5%和10%，括號中為z值。外生性檢驗報告的是GMM的Hansen test excluding group卡方檢驗的p值結果。

六、結論與啟示

本文在K-K（2002）的基礎上，借鑒O-W（2009）與E-R（2012）的研究思路，構建了包括生產者、消費者、地方政府和中央政府四個部門的一般均衡模型，刻畫了在中國特有體制下，地方政府稅收征收行為對當地投資水平與環境污染水平的影響及其溢出效應，為分析中國環境污染提供了一個新穎的視角。同時提出以下三個命題：（1）在包含中央、地方兩級政府的模型中，一個地區地方政府降低稅收征收努力程度的確會吸引更多的資本流入本地，但同時也會增加該地區的污染排放量。同樣，若一個地區提高其稅收征收努力度，則會使資本流入到稅收征收努力度低的地區。（2）當污染存在溢出效應，在短期資本供給無彈性時，一個地區稅收征收努力程度的上升會使其他地區的污染排放量上升；而在長期資本供給有彈性的情況下，一個地區稅收征收努力程度的改變對其他地區污染排放的影響則取決于兩個因素：資本流動的多少與本地區對其他地區污染負外部性的大小。（3） 在其他地區稅收征收努力度不變的情況下，若某地方政府提高其稅收征收努力程度，會減少全社會的總投資水平，降低總的污染排放量。結合2003年至2010年我國271個地級市層面的數據進行實證檢驗，估計結果表明：若所有地區均適當的提高其實際稅率，會降低總污染排放水平；外商直接投資的提高有利于污染的減排，而財政分權與產業結構的上升對污染減排是不利的，對外貿易依存度與人均GDP對污染排放的影響會由因變量取值的不同發生變化，具體影響機制還有待進一步的分析。采用不同的變量進行穩健性檢驗時，結論依然成立。

在1994年全面實施財政分權的改革后，我國的經濟增長主要走的是一種由地方政府推動的投資拉動型經濟增長模式。毫無疑問，一個地區的投資越多，能源消耗量就會越大，帶來的廢水、廢氣等污染的排放量也會越多。一般來說，投資水平取決于各地的實際稅率，吸引資本流入的主要方式是競相降低稅率（Oates，1972）。在中國現行的地方政府無權制定稅率的體制下，投資水平更確切的說是取決于地方政府主觀的稅收征收努力程度，即該地區實際運用其稅收能力獲取收入的能力（胡祖栓等，2013）。中國式的財政分權是政治上的集權、財政上的分權，中央政府依據各地的GDP和財政收入的增量進行獎懲，收入增長速度越快、增量越大，地方政府獲得的財力就越多。同時，中央政府對地方政府官員有任免權，在決定地方政府官員升遷時GDP是關鍵政績考核指標，在政治晉升和促進地區經濟增長的目標訴求下，為了在“GDP錦標賽”中取得優勝，地方政府自然會選擇以GDP增長為首要目標的發展方式，放松對污染產業的管制，通過稅收等手段展開爭項目、拼招商等一系列引資競爭。誠然，這種“為增長而競爭”的地方政府行為大大推動了中國的經濟增長，推進了市場化改革進程，提高了當地的GDP水平（Qian 和 Roland，1998），并大大提高了官員的晉升機率（Li 和Zhou，2005）。但是，地方政府圍繞流動資本展開的競爭會造成一種“逐底競爭”型的無效率均衡---地方政府競相降低稅收征收努力度、提供各種稅收優惠政策來吸引資本流入本地，使地方的實際稅率低于最優水平。這種競賽背后的代價就是使地方公共物品供給不足，降低社會福利，同時帶來更多的污染排放。

基于以上分析，本文認為在目前我國這種“政治集權、經濟分權”體制下，“自上而下”標尺競爭格局中以GDP為主的政績考核體制使地方政府具有降低稅收征收努力度為手段來爭取投資的動機。地方分權給予地方官員通過快速發展本地經濟而讓自身在地區間政治與財政競爭中脫穎而出的極大激勵，稅收優惠政策作為博弈工具在地方招商引資中的作用被不斷放大，造成高名義稅率、低征管效率的局面，由此引發的盲目攀比和惡性競爭導致了資源的極大浪費與環境的極度惡化。地方政府“為增長而競爭”的行為導致了為增長而污染的現象，政府主導型的經濟導致了政府引致型的污染。

本文的研究結論告訴我們：在中國式財政分權與官員晉升體制下，減少污染排放，從根本上改變環境污染現狀的關鍵可能并不僅僅限于先進技術設備的引進與污染治理投資額的增加。當前，降低污染排放量，提升環境質量關鍵是轉變經濟增長方式，改革現有的財政體制，將污染控制納入官員的晉升考核機制中，實施更為科學的相對績效評估，逐步減輕GDP在考核地方官員績效時的權重；適當平衡地方上的財權與事權，減弱地方政府間的惡性投資競爭；研究征收環境稅、碳稅等，實行更嚴格的環保制度，建立市場化的減排激勵，推進排污權交易制度，形成地區之間的減排合作機制。同時，建立公共監督體系，讓市民有更多的監督權。

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