法治：國家治理現代化的基石

李壯

[摘 要]從十八大到十八屆四中全會的中心議題來看黨和國家已將新常態背景下的國家如何進行有效治理推向未來國家發展的戰略高度，國家治理現代化是這一發展戰略的合理選擇。然而國家治理現代化并非一蹴而就的，必須認清法治是國家治理現代化的基石。法治是隨現代國家產生而成長的，故以現代國家建構進程的歷史視角考察法治的角色和作用對認清法治對國家治理的重要意義，進而反觀當前中國情景中國家治理現代化的必然訴求及其實現所面對的三大梗阻：禮治主義—倫理治理、革命主義—運動治理、官僚主義—權力治理。最后，借鑒西方法治經驗探討依法治國如何破除梗阻走向法治中國的路徑。

[關鍵詞]國家建構;法治;國家治理;現代化

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）03 — 0017 — 02

一、 從歷史看現代國家建構進程中的法治

現代國家建構是指從傳統國家向現代國家轉變的歷史過程。著名學者徐勇認為，現代國家建構體現為緊密結合的兩個階段：民族—國家建構與民主—國家建構〔1〕。前者指現代化早期封建王權國家逐漸形成主權和統一的民族認同，脫離其他政治力量控制，獲得對內對外的至高無上性，形成穩固的組織體系和統一的市場，其現實行動包括建成自上而下的官僚體系。后者指現代化中后期集權-專制國家在新型社會結構壓力下轉變為分權-民主國家，其現實行動包括以議會主權中心的憲政制度、以法治代替人治。總之，現代國家必須包含兩大屬性：秩序和民主。這兩大屬性的平衡點在于實施法治，只有依法治國才能既保障社會秩序又激發民主。

從近代三種現代國家建構道路的歷史考察法治在現代國家建構成功與否中的重要作用。第一種是以英美為代表的漸進改革主義建構道路，英美國家通過資產階級革命將封建社會的王權置于公民代表組成的議會之下，通過旨在保障公民生命財產自由權利的憲法來約束統治者權力的肆意擴張和對社會的侵蝕。英美政府依法治國家成功化解政治危機保障政治秩序，走向現代化。第二種是以德日為代表的法西斯極權主義建構道路，近百年皇權專制維持社會秩序，國家現代化置于專制者的政治意圖之下，法律成為專制者維持特權地位的工具，無法實施真正保障公民權利的法治，在面對嚴重的社會危機時專制者及其集團易于利用自身權力以犧牲公民權利為代價進一步實現其意圖。第三種是以蘇聯為代表的激進統合主義建構道路，名義上包含全體人民的“大民主模式”，但在公共領域和私人領域法律沒有代替權力成為保障公共秩序與私人自由的準則，秦暉將之稱為“公共領域無民主，私人領域無自由〔2〕”。通過三種現代國家建構道路發現法治在平衡秩序與民主矛盾的重要作用，一方面法治將權力置于憲法之下，權力的運行必須符合法治程序，體現程序正義;另一方面法治確認并保障公民的權利，促使公民通過民主生活表達利益訴求，體現實質正義。

二、 中國國家治理現代化訴求及其三大梗阻分析

從近代以來國家建構進程看國家對社會反應經歷由國家統治—國家管理—國家治理轉變。十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。社會經濟現代化壓力倒逼出國家治理現代化訴求。這些社會壓力包括三個方面：首先，改革開放以來黨主導—政府強勢執行的大政府模式雖然維持社會秩序的基本穩定，但這種消極強勢的維穩機制不能有效及時回應公民利益訴求反而堵塞公民利益表達渠道。其次，全能集中的國家管理模式導致經濟社會發展的活力遞減，改革創新的動力衰減。最后，經濟社會的現代化導致人的現代化，公共服務需求上升考驗政府供給能力，具有現代公民意識的社會群體興起形成日益強大的“公民社會”，推動著國家治理制度的現代化。

從國家管理轉向國家治理現代化并非沿著線性路徑進行，當前中國政治格局存在三大領域即以黨領政的中央層級、行政主導的中間層級、相對自治的鄉村層級，并且在這三大領域存在阻礙國家治理現代化的三大梗阻及其相對應的反現代化治理方式：禮治主義—倫理治理、革命主義—運動治理、官僚主義—權力治理。

首先，禮治主義—倫理治理。“從基層看去中國社會是鄉土性的〔3〕”，費孝通先生對傳統鄉土中國的認識在今天仍然具有洞察中國整體社會治理秩序的合理性。農村的“熟人”社會關系成為代替法治的一套規則體系諸如民間私了案件、上訪案件，也蔓延“法治虛無主義”傾向。“倫理本位”意識即使在市場經濟發達的城市社會仍起很大作用。權力尋租的腐敗在一定程度上是靠社會關系衍生出來的。當然，倫理社會也有其社會凝聚的積極作用但在市場經濟發達的理性社會靠倫理治理的領域應該大大縮小，否則治理現代化將失去合法性資源。

其次，革命主義—運動治理。縱觀中國革命、建設與改革的歷程，黨在每個階段都扮演了“核心能動者”的角色功。其他黨派或社會團體處于從屬地位，只發揮建言獻策的功能，形成中國特色的現代化動力機制，一方面，當作為革命領導者時黨的堅強領導是保證革命方向、凝聚民心士氣的關鍵，革命與戰爭塑造黨的戰斗化、運動式的治理風格和處理社會問題的革命思維;另一方面，到社會主義建設和改革時期，黨在經濟社會發展的戰略選擇和人民內部矛盾的治理方式上出現一種革命主義慣性思維，如反右擴大化、大躍進與人民公社化、文化大革命等，直到改革開放時期針對維穩難題部分黨政部門逾越法律程序采取階級斗爭的革命手段解決，在經濟社會建設上大搞運動式開發，形成一種“錦標賽〔4〕”現象，在打黑、反腐工作中運動式治理多、法治建設少的狀況呈現出一種“治標不治本”的困境。

最后，官僚主義—權力治理。官僚體制自秦代建立起來，皇帝集權與官僚治權形成治理國家的兩大權力體制，普通百姓只能接受官僚治權的管轄，因此有“父母官”之稱。新中國成立后我國形成一個從中央到地方的行政官僚體系，形成前所未有的社會整合和社會控制能力。封建官本位影響下部分官員滋生官僚主義作風，其工作被形容為“門難進、臉難看”不能踐行“權為民所用，情為民所系”的服務理念。由于官員手中的權力常常高于法律規范，因此公民權利受到侵害，這就造成權力治理方式。

三、 依法治國：治理現代化的基石及實現路徑

通過以上對實現中國治理現代化的障礙的分析，可以得出實現治理現代化必須破除三大阻滯，其關鍵在于法治的真正實施。阻礙國家治理現代化的三大梗阻其本質是國家與社會發展過程錯誤認識和處理三對關系即禮治與法治之間的關系、黨治與法治之間的關系、官治與法治之間的關系。首先，理順這三對關系的前提是探討清楚法治的“中國經驗”，在中外法治模式的對比中來認識中國特色的法治模式，然后提出治理現代化視域中實現法治中國的路徑。法治則是讓法律成為治理國家最高權威的手段，是迫使政府守法的手段。法治包括法治精神和法制體系。

首先，就法治精神而言，西方法治精神是協調不同利益之間的矛盾沖突，中國政府從管理到治理逐漸注重對權力的法治約束，社會矛盾變化的趨同性決定了中西法治漸趨“靠近”。二者在規范權力運行建立有限政府上可謂殊途同歸。不同的經濟、政治和文化因素，決定了法治文化的不同。西方社會賴以建立的基本思想是保護個人產權的法，而非含混的公平觀念。而中國法治理念是建立在國家至上基礎上的，強調維護國家政權的穩定，集體利益高于個人利益，法治往往停留在宏觀的方針政策和制度設計上，在法治精神普及上不如西方國家深入。因此，建成法治中國的首要路徑是運用中國式的智慧實現中國傳統儒法文化與西方法治文明的融合，實現現代法治精神與本土治理資源的結合，具體做法包括從個人層面加強法治教育結合依德治身，家庭層面參加社區司法案件審理或調解，政府層面要依法行政依紀治黨。

其次，就法制體系而言，中西方的法治體系建構原則不同。第一，司法獨立是基本原則之一，也是法官任職的最基本保障。法官必須獨立進行審判，只服從法律，必須要有高尚的職業道德，最重要的是政治立場要中立，確保法官司法權不受干擾。除此之外，西方法官制度在法官的任免、職業保障、監督機制等方面都有嚴格的規定。黨早在1997年十五大就把依法治國定為實現“社會主義現代化”的基本方略，但內地法律制度仍然飽受批評，被指貪腐叢生，地方政府阻礙司法公正及干涉調查程序。因此，中國法治建設的必經路徑是在人事權、財權上進行改革實現司法獨立，完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，實現司法機關與行政機關的分離，嚴格地方立法制度，避免司法地方化。第二，中西方的政治權力分配與運行架構不同直接決定依法治國的結構性力量不同。西方是立法、行政、司法三權分立體制，依法治國體現在三大部門權力運行的制約與平衡上，注重司法程序的執行，其根源在于社會對公權力的制約與多黨制的掣肘;然而中國實行的黨主導下的人民代表大會制度，立法權高于行政權和司法權，立法活動主要通過黨的凝聚與代表民意的程序進行，具有社會共識程度高、立法成本低的優勢。但黨治與法治的關系常常因為黨的領導作用和執政地位所錯置。因此，解決法治建設的關鍵路徑在于依法治黨，黨的執政合法性需從實踐法治中來，黨政關系首先在法律框架中協調其次在黨紀中進一步規范運行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕徐勇.回歸國家與現代國家建構 〔J〕.東南學術，2006，（04）.

〔2〕秦暉.怎樣的“左派”和“右派 〔EB/OL〕.http：//news.hexun.com/2008-04-24/105529944.html.

〔3〕費孝通.鄉土中國 〔M〕.北京：北京大學出版社，1998：1.

〔4〕周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究〔J〕.經濟研究，2007，（07）.