特別行政區制度對國家管理體制變遷的啟示和影響

王堃

[摘 要]特別行政區制度與國家管理體制之間存在著互動。特別行政區制度是我國國家管理體制中的一個特殊制度，對我國國家管理體制的變遷有相當的啟示和影響。它不僅為央地關系法制化發展提供了制度樣本，而且為民族區域自治和普通行政區所借鑒。

[關鍵詞]特別行政區制度;國家管理體制;借鑒

[中圖分類號]D9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）03 — 0045 — 02

特別行政區制度與國家管理體制之間存在著互動。特別行政區制度是我國國家管理體制中的一個特殊制度，它不僅受制于我國內地的普遍國情，也受制于港澳地區的區域形勢和歷史背景。這種有融合更有差異的制度發展環境，形成了香港、澳門不同于西方，也不同于中國內地的政治實踐。這就客觀上形成了國家管理體制發展轉型的條件，為國家管理體制提供了最為生動的素材。具體來講，包括如下幾個方面：

一、提供央地關系法制化發展的制度樣本

我國國家結構形式是單一制的。在這個背景之下，中央與地方在政治活動的過程中，往往困囿于上下級關系，難以形成有效互動。一方面，在政策上服從上級的習慣，使得地方在央地關系的制度開拓上，保守有余而進取不足;另一方面，地方利益又客觀存在，在那些制度以外的實際操作過程中，權變有余而守規不足。

這種情況的產生，使得中央與地方關系過分依托地方領導人的能力、魄力，甚至地方領導人與中央領導之間的個人關系。中央與地方之間的法律關系，則始終只能在這樣一種缺乏制度約束的環境下緩慢發展。在這個語境下，中央一直強調要發揮中央與地方“兩個積極性”。特別是十八大以來，中央強調簡政放權，將大量行政審批事項下放到省級政府，但由于以往的實踐經驗不足，對于哪些權力應該下放，哪些應該收緊，還是缺乏足夠的規則。

特別行政區則不存在這些問題，作為國家的一種特別區域，它不足以改變我國單一制為基礎的國家結構形式，但能夠以一個較具獨立性的主體的身份，形成與中央政府的有效互動、博弈。特別行政區似乎更有底氣“不聽招呼”，也就更有可能在這個過程中表達地方的真實想法。中央在碰到香港、澳門的反對意見時，更有可能將這些意見視為中央政策的另一個反饋，舉一反三地處理好與普通行政區之間的關系。

二、民族區域自治對特別行政區的借鑒

民族區域自治是我國在少數民族聚居區推行的少數民族自治政策，是指在國家的統一領導下，在這類自治地方設立自治機關，行使自治權。這一制度是國家解決民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度。這一制度與特別行政區制度之間存在著一定的借鑒基礎，具體而言包括：二者同為自治的實現方式;二者具有相同的政治基礎，即單一制國家的政治體制;二者具有類似的社會基礎，即都在一定程度上存在國家認同缺失的問題。因此民族區域自治在多個方面存在借鑒特別行政區的相關治理模式的可能。

概言之，有如下兩方面可借鑒之處：

一是利益輸送模式的借鑒。以往的民族區域自治的利益輸送，主要采取的是財政轉移支付的模式。比方說，2007年西藏的地方財政支出中，有93%到94%由中央提供，西藏自己能創造的只有6%到7%。依靠財政轉移支付的方式來進行利益輸送，有助于增強中央政府對自治區政府的管理，但并不一定有利于促進民眾的發展。具體來講，以財政轉移支付的方式進行利益輸送，歸根結底是一種由上到下的強制性的政策手段，其所帶來的影響并未經過市場檢驗，也沒有經過市場調配。其中不可避免地存在不科學、不合理之處，而且難以調動民族自治地方發展經濟的積極性。而港澳地區與內地的利益輸送過程，則更多地引入市場因素，比方說，在2003年，中央政府先后與香港特區、澳門特區分別簽訂了《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》和《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》，這就提供了一種制度化的、市場化的利益輸送模式，它不僅有助于兩地的經濟發展，而且有利于調動兩地的積極性。

二是制度創新模式的借鑒。除開一些特殊的民族政策，我國自治地方的運行方式，與普通行政區并無根本的區別。這實際上不利于實現自治區設立之處所欲達到的目的。要完善自治區的創新模式，就難以從普通行政區中尋求借鑒，而有必要吸取港澳地區的治理經驗，充分吸收港澳地區治理的科學、合理之處，在維護國家統一、領土完整的前提之下，進一步解放思想，進行制度創新，實現一定程度的有效的民族區域自治，以求同存異地精神謀求少數民族地區人民的民族認同、國家認同。

三、普通行政區對特別行政區的借鑒

改革開放以來，內地的政治、經濟發展較為注重吸收港澳的經驗。然而，以往關于香港、澳門的借鑒，多集中于經濟體制方面，而對于港澳的政治、行政體制的借鑒則有所欠缺。近些年來，隨著改革開放的進一步深入，行政體制改革問題逐漸凸顯，普通行政區對特別行政區的借鑒顯得尤為重要，特別是廣東省，就設置了新的特區，進行先行先試，探索粵港澳發展的新模式。我們認為，雖然港澳奉行資本主義制度，與我國內地的基本經濟體制有所不同，但由于其行政體制發展較早，已經形成了較為完善的制度體系，完全有可能成為我國未來行政體制改革的重要鏡鑒，具體來講，包含如下方面內容：

（一）反腐制度的借鑒

香港也曾是一個腐敗盛行的地區，但在1974年廉政公署成立之后，該地區迅速躋身世界最清廉的地區之列。廉政公署是香港特別行政區政府的獨立執法機構，以肅貪倡廉為目標，采取防止、教育及調查三管齊下的方式執行。廉政公署的體制有效地遏制了貪污腐敗現象，應成為我國內地在未來體制改革過程中吸取、借鑒的樣板。

2012年9月8日，我國廣東省珠海市橫琴新區，設立了全國第一個整合懲防腐敗相關職能的機構——珠海市橫琴新區廉政辦公室（下稱“橫琴廉政辦”），該辦公室將統籌紀檢、監察、檢察、審計等部門職能聯合防治腐敗，為全省反腐倡廉體制機制的創新探索經驗〔1〕這一機構設置的主要參考樣本也就是香港的廉政公署。

另如，2004年，深圳就曾模仿香港的做法，設立建筑工務署，在該署建立之前，政府哪個部門要投資建設工程，都是設立一個臨時機構來管理項目。由自己投資、自己建設、自己管理、自己使用，邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊工程”和超計劃、超概算、超預算的“三超工程”多不勝數，工程腐敗也在所難免。深圳市于2004年成立建筑工務署，把過去若干個政府部門分散管理的工程，變為由工務署集中統一管理。工務署為財政全額撥款的事業單位，全署人員的工資福利與工程無關。〔2〕

（二）行政管理的借鑒

港澳地區在長期的發展過程中，積累了很多行政管理方面的經驗，在我國正在進行行政體制改革的背景之下，需要從多個方面進行行政管理制度的借鑒。其中，較為緊迫的包括如下幾個方面：

一是要借鑒港澳的市場監管制度。香港是一個高度依賴貿易的自由市場，在長期的發展過程中，香港建立起了一整套嚴密的市場監管體系。這一體系是值得借鑒的。比方說，2012年8月16日，時任中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋就曾指出，“香港與內地雖屬不同法系，法律的要求和運行有明顯差異，但目前內地和香港都實行市場經濟體制，兩地法律中大部分是為了保障市場經濟規范運行而設立的，具有較大共通性，特別是在營商法律制度，行政管理領域，社會治理領域如商事登記制度、投資管理體制，食品安全監管、職業培訓和職業技能鑒定等方面，我們可以比較系統地借鑒。”〔3〕而在南方一些省份的市場管理體制改革過程中，我們確實能夠非常清晰地看到香港制度的影子。

二是要借鑒港澳的行政管理制度。港澳有一個精簡、強干的管理隊伍，以香港為例，香港政府下設3個司、12個決策局、60多個政府部門和機構，能對本市進行有效管理。香港政府部門冗員少、權責清晰、效率較高，起到了很好的管制效果。反觀我國內地，政府層級過多，機構繁冗，很容易出現相互推諉塞責的現象。一些地方便借鑒香港經驗，提出行政管理改革方案。比方說，廣東省就于2011年決定選擇部分地級以上市城區開展城市基層管理扁平化改革試點，減少管理層級，或撤銷街道，實行“市-區-社區”“二級政府、三級管理”新體制;或撤銷區，實行“市-街道-社區”“一級政府、三級管理”新體制。〔4〕在這些改革過程中，無不透射出對香港、澳門行政管理經驗的借鑒。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕橫琴廉政辦，仿若廉政公署內地版〔N〕.南方日報，2012-09-13.

〔2〕走近深圳建筑工務署N〕.人民日報，2005-09-06.

〔3〕汪洋：廣東可借鑒香港建社會信用和市場監管體系〔EB/OL〕.中國新聞網，http：//www.chinanews.com/gn/2012/08-16/4113146.shtml，2012-08-16.

〔4〕廣東將在部分地級市推扁平化管理試點：或撤銷街道或撤銷區〔N〕.南方都市報，2011-09-15.

〔責任編輯：張平凡〕