張居正政治思想對現代國家治理的啟示

張文翠 康維波

[摘 要]作為明代著名政治思想家，張居正在出任內閣首輔期間，針對社會積弊實施改革，取得實效。科學借鑒張居正思想的精華，對于現代國家治理，意義尤為重大。大力推進機構改革、裁汰冗員，是提高行政效率的必要前提;不斷完善績效考核，是加強公務人員廉政建設的有效途徑;而強化律法的效用，則是推動行政法治進程的有力保障;只有采取務實主義態度，強化落實措施，才能順應時代發展之必然要求。

[關鍵詞]張居正;政治思想;國家治理

[中圖分類號]D092 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）03 — 0058 — 02

作為大明王朝中后期的國家柱石，張居正是杰出的政治家、思想家和改革家。他身為帝師，成為萬歷年間的內閣首輔，面對明朝當時機構臃腫、貪污腐化橫行、王公貴族強取豪奪、土地兼并日益嚴重、官員人浮于事等社會現實，義無反顧地運用自己的政治思想，強力推進改革，一度使明朝呈現復興之勢。他的“極則必變，變則反始”（《張太岳集·雜著》）的社會治亂觀;“天下立君以為民”（《張太岳集·人主保身以保民辛未成論》）的民本思想;“事理無常，當隨時處中”（《張太岳集·雜著》）的施政理念，都為他執政期間進行政改革提供了堅實的理論基礎。

身為明朝二十四臣的關鍵人物，張居正對明朝重大社會問題所做出的鞭辟入里的分析，顯示出其作為政治家獨特的智慧，其思想的精粹，在400多年后的今天，依然閃爍著理性的光輝。他精簡機構、裁汰冗員，努力提升行政效率;他勵精圖治，不斷完善績效考核方法，著力加強公務人員廉政建設;他強調律法效用，外儒內法，致力于推動行政法治進程;他采取務實主義態度，大力推進行政改革，對于我們當前的社會管理，有著深刻的啟迪。

一、精簡機構，裁汰冗員，是提高行政效率的必要前提

張居正執政之初，正是明朝冗員泛濫、機構重疊，效率低下，積重難返之時。針對這樣的現實，張居正清晰地認識到：“為國之法似理身，元氣欲固，神氣欲揚。廣中患不在盜賊，而患吏治不清，紀綱之不振，故元氣日耗，神氣日索。”〔1〕 ?不難看出，張居正對吏治的重視程度，達到空前的高度。他認為：官員冗雜、機構浩繁是行政效率低下的根本原因;人浮于事、尸位素餐，又加劇著官員的扯皮拖沓，因此，整肅吏治、提高效率必須從裁減冗員入手。

針對當時南京中央衙門機構設置重復，傳俸官增加的現狀，張居正采取桂萼等人的裁革建議，大膽支持裁撤南京中央衙門，清理南京及各地行政機構冗員，削減明中后期新設的禮部、工部部分官員，免除太常寺少卿、太仆寺和光祿寺等行政機構的庶官〔2〕。張居正還依據當時的大明律法，裁汰不合格的官員，對一些沒有實質性作用的機構進行雷厲風行的裁撤。經過九年的機構和人事調整，張居正的精簡措施就卓見成效。據《國榷》記載，僅萬歷九年1年，中央裁員達419人，地方裁員達902人。他采取強硬手段推行上述改革措施，使明朝官場風氣蕩滌一新，在很大程度上扭轉了官僚機構職責不清、官吏權責不明、相互推諉的局面，提高了整個官場的辦事效率。

張居正裁減機構、注重吏治、重視提高行政效率的政治思想，對現代國家治理，尤其是現代行政改革有著積極的啟示。精兵簡政、提高效率歷來是我們黨和政府的優良傳統。早在抗戰時期，毛澤東對陜甘寧邊區政府副主席李鼎銘先生提出的“精兵簡政”的議案就倍加贊賞，認為這是“改造我們的機會主義、官僚主義、形式主義的對癥藥”。

隨著行政審批制度改革的深入，我國的行政改革穩步向前，但是，效率低下的態勢并未完全得到有效解決。在新的歷史條件下，怎樣提升公務員隊伍的整體效率，新一代國家領導人也極為關注。2013年開始的大部制改革，是繼2008年國務院行政改革的又一次深化，李克強總理親自主持大局、以改革見長的汪洋負責具體實施，主要內容是整合職能相同或相近的部門，減少機構重疊，提高政府效能〔3〕。 足見，國務院所強調的簡政放權和張居正的政治思想一脈相承。政府只有正確處理好職能定位，科學簡政放權，加強編制管理，才能避免部門各自為政、溝通不暢，以徹底改變效率低下的局面。政府也只有把該管的事情管好，把不該管的事情交由市場和社會來管，才能“科學瘦身”，輕裝前行，進一步提高行政效率。正是基于這樣的出發點，政府應以行政編制管理為突破點，科學定編，使機構配置更加合理，工作人員更加精干，確保整個行政組織體系高效運轉，切實提高機構辦事效率。

二、完善績效考核方法，是加強公務人員廉政建設的有效途徑

明代中后期，吏治嚴重腐敗，官員考核制度流于形式。張居正正是看到了官場中的惡行及考核制度的扭曲變質，才在《陳六事疏》中提出六條救時之急務，明確指出：“人主之所以馭其臣者，賞罰用舍而已。欲用舍賞罰之當，在于綜核名實而已。”〔4〕其中“核名實”即嚴格考核官員政績，以官員功過論是非。張居正清醒地認識到考察各級官吏的重要性，他創造性地實行了“考成法”，整肅政風，“清隱占”、“懲貪墨”，打擊和淘汰一批貪污、失職的官吏， 提拔和任用一批有能力、有經驗的下層知識分子， 使封建統治集團得到了一次有限的“吐故納新”〔5〕（p62）。

考成法的實施，使張居正在一定程度上遏制了封建官僚集團的腐化現象。他運用考成法， 對封建官吏“必任之以事， 考之以成”。執政期間，定期考察官員，對京官6年考察一次，對外官3年考察一次，輔之以考滿之法，達到“立限考事”、“以事責人”的目的。各級官吏經嚴格考察之后，繼而要獎罰分明，收到綜核名實的效果。不能考成者，雖貴近也要黜罰;有成效者，雖卑賤亦必涉賞。如河南知府趙于敏侵克官銀，查出后退補，革職為民。萬歷三年，湖廣督糧參議胡禧、把總張書紳運糧過淮延期，江西把總朱維棋糧已到淮，本人未至，都被處以遲慢疏玩之罪。胡禧降一級，張書紳、朱維祺被革職〔5〕（p62）。此外，張居正也破格提拔了一批有用之才，如出身吏員的黃清，被譽為“天下第一清官”，張居正調他任兩淮鹽運司同知，使其主持漕運工程，政績顯著……張居正的這些考核、獎懲制度，在當時不僅震懾了各級官員，而且也讓他們各盡其職、廉潔奉公，凈化了當時腐化的明代官場。這些，無疑是后世政府層面運用績效考核方法，加強官員廉政建設的藍本和參考。

目前，我國行政人員績效考核工作和廉政建設，取得了舉世矚目的成就，但也確實存在許多亟需完善之處。譬如，公務人員績效考核片面追求經濟指標，而忽視其他指標的綜合考量，導致考核不能有效反映出行政人員的政績，沒有達到應有的激勵效果;績效考核制度執行不到位，公務員缺乏社會監督，官僚主義作風嚴重、公仆意識淡薄;甚至部分官員以權謀私，索賄受賄，揮霍國家資財，貪腐現象嚴重〔6〕 。因此，借鑒張居正“考成法”，一方面，我們應繼續完善現行公務員績效考核制度，在德、能、勤、績、廉的考核方面，合理制定量化標準，科學運用考核手段，加大對行政人員的考核力度，強化公仆意識，推動履行職責。另一方面，按照《黨政干部管理條例》及《中華人民共和國公務員法》相關標準，規范公務人員管理，對貪腐分子絕不手軟、加大懲戒力度，發現問題依法深究;再一方面，要不斷完善監督機制，除加強政府內部監督外，還要強化社會輿論、新聞媒體等外部監督，對官員的腐敗行為嚴厲打擊，加強公務人員的廉政建設，加快建立高素質、專業化公務員隊伍。

三、強化律法效用，是推動行政法治進程的有力保障

朝綱不振、政令不通是明朝中后期存在的突出問題。對此，張居正提出“以法繩天下”的理念，提出強化律法效用，實行“外儒內法”。他在繼承儒家“民本”思想基礎上，極力倡導法家“法治”精神，認為“法”可以振衰起頹、興利除弊，能夠解決萬歷初年社會難題〔7〕。張居正主張君主用法律、法令來規范天下，果斷地推行各項政策法令，使之即使遠在萬里以外，也能做到早晨下達而晚上實行〔8〕。他的“以法制馭天下”的理念，在相當程度上，促使了當時的統治者、管理者及黎民百姓都能謹慎地依律法行事。

為切實達到強化律法效用之目的，張居正層層控制上下級官員的政行，對六部、都察院以至按、撫的違制行為，著力進行糾察，特別是大力糾正宦官專權，禁止宦官參與國家的行政事務，做到“法之必行”和“言之必效”。在德、刑關系上，張居正依然遵循傳統的“德主刑輔”的思想。但在刑罰的具體運用上，他明確主張反對寬緩。他認為，寬緩的政治看似是仁愛，實則是禍害;嚴肅的政治似乎苛刻，卻是福音。譬如，明代驛站是方便官府辦理公務的處所，從京城到各省要道都有設置，負責供應來往官員吃住、差役，而所需費用是由當地老百姓分攤。明初規定，除有軍國要務，不得使用驛站，此項規定到了明中后期，卻名存實亡，給當地百姓帶來嚴重的經濟負擔。張居正看到此種現狀，他伸張法紀，修訂革新原有制度，對不法行為嚴厲整治，解除了困擾老百姓多年的經濟壓力，贏得了民眾的信任。他在民本思想的基礎上，嚴刑明法、強調律法作用，在處理德治與法治的關系方面，進行了有益的嘗試。他所提倡的法治，雖說主要是約束和規范統治階級的內部組織行為，打擊不法犯罪，但卻給后人留下了寶貴的法治經驗。

英國著名行政法學家威廉·韋德曾說：“行政法的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。”律法、律令是保障國家政治統治，維護社會秩序的基礎。重視律法的執行，維護律法的尊嚴，能夠促進法制建設進程。自古以來，我國的執政者就能夠正視律法在社會中的效用，在行政法制建設尤為重要的今天，我們更應吸取張居正重視律法思想的有益部分，對政府權力加強制約與監督，推動行政法治進程。

現階段，我國的行政法治建設不健全的情況依然存在，建設進程中的問題也層出不窮。加快行政法治步伐，就要從根本上重視法律、法規的作用。在行政改革大背景下，我們必須注意：首先，要依法對政府職能和政府權力作出變革，變“全能政府”為“有限政府”，變微觀管理為宏觀管理，變直接管理為間接管理，變政治統治為公共管理〔9〕。其次，要維持公共行政秩序，使行政主體有明確的職權和職責，承擔相應的法律后果，從政府系統內部和社會輿論外部來加強對行政權力的監督，遏制行政主體權力擴張和濫用。再者，要保障行政相對人的權益，依照法律、法規、規章，規范政府各部門以及政府與市場、與社會的關系，既不能讓政府越權，也不能讓政府缺位，維護公民、法人和其他組織的正當權利和合法權益，有力確保行政法治的發展。

四、采取務實主義態度，是大力推進行政改革的必然要求

有令不行、官員怠政，是歷朝歷代普遍存在的社會問題，面對社會積弊日益嚴重的狀況，張居正秉承“省言論”，即“不在言多而在力行”的務實主義態度，主張“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，下決心“掃無用之虛詞，求躬行之時效”，做事考慮細致妥當，不應為社會上各種議論所動。只要能產生實效，與民有宜，不管別人說什么，都可以大膽實行。

為切實地抓好貫徹落實，張居正巧妙地采用沿襲古制、添加新法，選擇地區、進行試點的方法來推進改革。他注重對已有制度的推陳出新，他善于將古法與現實巧妙地融合，如沿用《大明會典》部分內容而制定“考成法”，參閱祖制，添加時代內容，為其改革掃平道路。在賦役制度改革方面，推行“一條鞭法”，這雖然是在前人的基礎上的“因勢而行”之舉，但他仍然先選擇部分地區先行試點，取得可行性的經驗后，才在全國推廣。“一條鞭法”最早推行于嘉靖十年，由南贛都御史陶諧在江西實行，取得了成績。此后，姚宗沐在江西，潘季馴在廣東，龐尚鵬在浙江，海瑞在應天，王圻在山東曹縣，也都順利實行過此法，并卓見成效，如海瑞在應天府的江寧、上元兩縣實行一條鞭法，做到了“田不荒蕪，人不逃竄，錢糧不拖欠”〔10〕。 通過系列改革，明朝中央集權得到進一步鞏固，社會法治基本實現。特別是明政府的財政收入顯著增加，國庫積銀達六七百萬兩之多，儲備的糧食多達1300萬石，使明朝政治出現新的轉機。雖然，張居正的改革伴隨他的去世，遭到了既得利益者和官僚反對者的強烈反抗，改革壽終正寢，但是，貫穿張居正改革的始終，他的務實主義態度，仍然值得今人思考。

古人云：“為政貴在行”。習近平總書記也曾指出：“實干興邦，空談誤國”。改革中的任何事情都要一分部署，九分落實。當下，為推進行政體制改革，就要敦本務實，抓好貫徹落實工作。從中央到地方，要全面深化改革，保證政策在執行時不走樣、不變調。全國各級機關要貫徹中央要求，簡化行政審批程序，取消下放審批事項，創造條件推行“一站式”服務。審批事項下放或取消后，要加大事中事后監管，發現問題，深入追究，提高服務效率;要搞好試點工作，選擇符合條件的地市，先行先試改革，取得實效后，才在全國范圍內推廣，繼續依照“先試點，后推行”的模式，多投入精力研究相關配套政策、設施，確保改革進程順暢。要切實轉變政府職能，由管理型政府向服務型政府轉變，減少政府對社會經濟的微觀管理，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用;加大對基礎教育、公共醫療衛生、社會保障和福利的投入，增加公共產品和公共服務的供給;充分發揮事業單位、企業、社會組織的作用，推進各個領域的改革，在公共服務領域引入競爭機制，切實激發社會活力，實現發展成果與人民共享，切實提升政府的公信力和政府形象。

縱觀張居正政治思想及其改革，我們不難看到他為大明王朝中央集權的鞏固所作出的種種努力。他所提出的“裁汰冗員”、“考成法”、“以法繩天下”、“省言論”等務實主義等主張，功在當代，利在千秋，不僅緩解了明朝當時的社會矛盾，也為我們現今的國家治理注入了新的動力、提供了新的借鑒。只要我們能夠科學挖掘張居正政治思想的合理內涵，從現實行政管理需要出發，不斷創新管理方法，就一定能夠將現代行政管理水平提升到更新的高度。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張舜徽等.張居正集〔M〕.武漢：湖北人民出版社，1997：421.

〔2〕李芳.張居正為政思想研究〔D〕.廣西師范大學，2006：27.

〔3〕中國“大部制”改革引世界矚目〔N〕.星島日報，2013—3—10.

〔4〕曹德本.中國政治思想史〔M〕.北京：高等教育出版社，2003：214.

〔5〕金戈.張居正的考成法〔J〕. 安徽史學，1985，（05）：62.

〔6〕夏書章.行政管理學〔M〕.北京：高等教育出版社，2011：365.

〔7〕包詩卿.略論張居正的社會政治思想〔D〕.開封教育學院學報，2003，（02）：26.

〔8〕饒鑫賢.改革家張居正的法律思想〔J〕.中國法學，1988，（06）：98.

〔9〕馬瑗.論中國傳統行政文化與行政體制改革〔J〕.鄭州管理干部學院學報，2005，（01）：62.

〔10〕湖北廣播電視臺官網.〔明〕曠代宰相之杰 張居正. [EB/OL]http：//www.hbtv.com.cn/zt/hubeiren/content/2011-03/18/content_1833292_6.htm.2011-03-18.

〔責任編輯：史煥翔〕