城市社區應急志愿服務隊伍建設的現狀及對策

張輝

[摘 要]新型城市治理模式下，“單位制”向“社區制”的轉變使得城市社區組織承擔了過去由單位負責的安全保障職能，社區已成為我國協調城市治理和保障城市安全的基礎性載體。尤其是面臨各種難以預知的突發災害時，其社會防災救災功能就顯得日益重要。社區應急志愿服務隊伍作為城市應急機制建設的重要環節，理應成為政府應急管理體系中優先發展的方向。針對當前我國社區應急志愿服務隊伍建設現狀，必須充分發揮政府的積極性和主導性作用，采取多種對策不斷完善城市社區應急志愿服務隊伍建設。

[關鍵詞]社區;應急志愿服務隊伍;自救互救;依法應急;專業技能

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）03 — 0070 — 03

改革開放以來，我國城鎮化建設的步伐不斷加快，約以年均增加19個城市和1.39%城鎮人口的速度快速發展。目前僅大陸的新增城鎮人口就達5.59億人，城鎮化率達到了53.73%，特大城市更是有66座，城市規模的擴大并沒有相應地帶來城市安全的增加。相反，城市快速發展背后暗藏的是社會各種風險的加劇，各種突發公共事件的頻繁發生，對城市健康發展提出了新的挑戰。城市突發事件若得不到正確、及時的處理，會衍生巨大的社會危害和治理“后遺癥”。鑒于突發事件的發生在一定的地域、時間、環境層面有其特殊性、復雜性，政府專業救援力量能夠發揮的作用是有限的，而社區通過組織自身的應急志愿隊伍開展自救互救行動，則有力的配合了政府救援的行動和過程，成為降低次生影響的重要依托。因此，面臨不確定的自然和社會發展預期要求，必須加強社區應急志愿服務隊伍的建設，從最基礎的社區出發為中國夢增添安全色彩。

一、城市社區應急志愿服務隊伍的現狀

城市社區應急志愿服務隊伍是指在城市各社區中，為預防和應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等多種領域突發事件，而形成的自愿參加社區應急管理事業、推動社區安全和和諧建設的公益性隊伍。近年來，特別是經歷了多次重大突發事件以后，從中央到地方各級政府都非常重視發展應急工作，但是與發達國家相比，我國的社區應急志愿服務隊伍依然處于不規范、不健全的階段。

（一）我國社區應急志愿者隊伍及人員數量少，成員結構老化

根據民政部政策研究中心的一項境外社區志愿者服務調查顯示，美國、加拿大、英國、德國等一些國家志愿者隊伍人數占該國總人口的比例較高，最高峰值達到56%，最低峰值也達到20%，遠遠超出我國志愿者的人數占比。“以德國救助體系為例，它擁有120多萬現役志愿消防隊員，擁有50萬義務工作者以及聯邦技術救援機構提供的7.6萬名志愿工作者” 。〔1〕根據相關資料查證，2002年當時我國的志愿者群體人數有8000多萬，約占人口總數的7%，但到2006年時這一人數下降到1800萬，僅占人口總數比例的1.4%。可見隨著人口的增長，我國的志愿者隊伍人數不但沒有呈正相關增加，反而出現了銳減趨勢。并且在人員的實際構成當中，老年人居多，社區非專業人士居多，中青年人數較少，隊伍的結構的單一化，成員結構不合理。

（二）社區應急志愿隊伍整體缺乏良好的專業知識和技能

技能是體現水平的關鍵，應急服務技能與應急服務知識考量著社區應急服務工作的質量。但就相關資料和歷次應急事件處理情況來看，我國社區志愿者隊伍整體技能不高，知識儲備不足，特別是專業知識更是嚴重匱乏。就應急志愿者的文化程度來講，相關調查表明，“小學或小學以下學歷的占14.5%，初中學歷的占32.5%，高中學歷的占27.2%，大學學歷的占24.5%，研究生學歷占1.3%”。〔2〕專業知識的不足和技能培訓的開展流于形式主義是造成整體水平差的一個深層原因，一些地區甚至出現應急志愿者被臨時動員參與施救的現象。同時，隨著經濟社會的發展，突發情況的發生方式日益多元化、復雜化，而現有社區志愿者服務者的知識儲備還停留在傳統的入門水平上，試問如何應對錯綜復雜的社區突發事件？

（三）志愿服務管理體制較混亂，運行效能低

一是多頭管理體制。志愿者隊伍管理體制出現出多頭管理、交叉管理的情況，缺乏統一的管理體制。例如團中央負責管理青年志愿者，婦聯組織負責管理婦女志愿者，民政部門負責管理社區志愿者。二是管理形式各具特色。由于沒有相關的法律法規來明確界定志愿組織的形式和性質，于是許多機構采取了各具特色的注冊形式，進而形成了性質不同的志愿組織。三是管理方式混亂。實行企業管理形式的組織繳納營業稅，變成名副其實的“志愿企業”;采取行政管理的機構則變身為“官家機構”，領導也由所掛靠的上級部門領導任命;采取會員制的似乎還保留志愿組織的特色，但離服務目標的初衷漸行漸遠。

（四）應急志愿服務的續航發展能力弱

首先，社區應急志愿者隊伍不穩定，人才缺乏且流失嚴重，特別是專業骨干人才流失嚴重。我國當前志愿者隊伍存在的高流失率問題在一定程度上影響和抑制了志愿者服務的可持續發展。目前雖然沒有統一的官方數據表明這一趨勢，但共青團河南省委在2009年國際志愿者日上發布的統計數字無形中證明了這一問題：“河南省75%的志愿者從事志愿服務時間不夠一半，一些地區的志愿者流失率高達40%;廣州市青年志愿者協會的流失率估計超過70%，一般志愿的活動周期在3個月;北京市惠澤人志愿者一年以上注冊率也僅有40%” 。〔3〕普通志愿者流失尚且這般嚴重，應急志愿服務隊伍狀況更不容樂觀。

其次，政府傳統的管理模式習慣于把社區志愿組織當作自身行政的功能性工具。社區志愿服務組織開展的活動更多的是圍繞上級的政治性任務要求或配合社會性的大型活動來開展，以社區自身為本位的日常性防災減災活動相對較少， “志愿”二字被現實境況所畸形催變。外加，社區志愿服務付出回報的機制失衡，尤其是激勵機制單薄，志愿者成員積極性不高，往往出現“一陣熱血群涌而上”的漲潮式志愿服務，最后結果是熱情褪去，志愿不在。

“有的人將志愿者行為機械地理解為“無償”，認為作為志愿者就是要進行資金和時間上的大量投入” 。〔4〕這些對志愿行為的誤解不利于社區應急志愿服務事業的順利開展。

二、發揮社區應急志愿服務隊伍建設中的政府作用

中國是單一制國家，政府運行模式也是以民主集中制的方式運轉，撇開歷史因素不談，現在的國人依然是將政府作為最好的依托。同時應當看到，改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系，已成為新形勢下政府發揮作用的必由之路。所以在社區應急志愿隊伍建設方面，政府已到了責無旁貸的境地。

（一）轉職能，政府需要提供機制化、體系化的規范管理和強有力的物質的保障

首先政府應積極制定相關政策，構筑社會廣泛參與平臺。”逐步建立國家支持、項目化管理、社會化運作的應急志愿服務機制，發揮志愿者隊伍在科普宣教、應急救助和恢復重建等方面的重要作用”〔5〕。社區應急志愿者一般可以由該社區內的居民委員會、業主委員會、民警、居民、物業人員、安保人員等組成，可以直接建立應急志愿者協會，嚴格入會制度，加大青年志愿者隊伍建設力度，又充分發揮各個年齡段的志愿優勢。一是可以通過建立應急志愿者電子信息檔案，詳細記錄參加應急服務志愿者的性別、年齡、專業特長、工作領域等情況，實現應急志愿資源的科學調配和應急志愿資源效用的最大化;二是建立和完善激勵機制，為志愿服務創造良好工作環境，讓參與應急志愿服務的志愿者們不僅能夠享受到一個舒心的工作氛圍，還能感受到來自社會的支持和尊重。

其次政府不僅要發揮總攬全局、協調各方的領導作用，同樣重要的任務還在于提供強有力的物質保障。基層政府應當合理布局應急物質社區儲備庫，做好重要生活必需品的儲備管理工作，以在產生各類突發公共事件時，能夠保障正常的應急物資供應。同時進一步規范應急工作管理程序，加強對物資儲備的監督和調配。最后，還可以通過政策優惠鼓勵發展商業保險進入公共風險保障領域，培育和發展社會共同參與的危機管理財力保障機制。只有強有力的物質支撐，才能免去那些積極投身于社區應急的志愿者們的后顧之憂，使他們在志愿服務工作中能夠更加安心放心。

（二）調方式，政府需要依法應急，用法規范，健全和完善應急法規體系

應急志愿服務立法是應急志愿服務持久化的法律保障，依法應急方能有條不紊。通過應急志愿服務立法，推進社區應急志愿服務事業的健康發展，已經成為一個世界性共識。在澳大利亞的法律中，有相應的法律條款明文規定對保障志愿者的權益進行保護，例如政府給每一位志愿消防員購買火災救援傷害保險，如果火災救援過程中意外負傷，產生的個人醫療費由保險公司來支付。必須加快完善相關的法律法規并以制度化的模式，明確和保障志愿者及相關主體的合法權益，鼓勵公民參與志愿服務，實現志愿服務的規范化、法制化。

（四）調觀念，政府應依托健全的激勵機制，轉變“志愿無償”的傳統觀念

完善財政預備費的撥付及使用制度，強化政府投資主渠道的保障作用，以政府財政為應急志愿服務提供激勵保障。在此基礎之上轉變觀念，正確認識和領悟志愿精神。志愿精神不是過去我們所理解的“白求恩”式的毫不利己、專門利人的共產主義精神，也不是“不為任何物質報酬”的免費服務，而是強調志愿服務的非盈利性和公益性。這其中既不要求超脫人性的道德準則，也不以“無私”的標準來界定志愿參與行為，這樣就可以整合更多的“利他”因素來實現自身的發展。從實際效果來看，能夠尊重志愿群體不同的道德層次、不同的道德需求的做法是明智的，也是符合社會主義市場經濟實際的。

三、新形勢下促進社區應急志愿服務隊伍建設的對策

當今城市社會結構發生了根本性的變化，特別是由“單位制”變“社區制”使得城市社區組織承擔了過去由單位負責的安全保障職能，社區組織增加并不斷強化了應急管理的功能。中國傳統的鄰里相助、有難同擔的精神往往會轉化為志愿主動的動力，所以加強社區應急志愿服務隊伍建設就顯得尤為重要。

（一）明確界定應急志愿隊伍的職能，充分發揮其扎根基層社區的優勢

一是應急知識的普及和安全隱患的排查。社區應急志愿者依據本社區實情積極有效地開展防災減災科普知識宣傳和自救互救技能的推廣，例如對于不同階段不同時期的易發多發事件，包括火災、社區群體事件等，可詳細總結所需應急服務的項目、多發時間、易發地點、專業要求等，并“通過海報、小區通知欄等關注度較高的便民方式不定期發布相關信息，使社區應急志愿者能夠隨時隨地根據自己的時間和專業特長靈活地選擇志愿志愿服務項目”。〔6〕

二是信息的報告傳遞和應急救援。社區應急志愿者如前線的哨兵，災時開展社區災情、民情的搜集和速報，又像后方派出的先遣，組織災民自覺主動地開展自救互救、應急避險、疏散安置，負責維持當地當時的社會秩序、控制可預防的次生災害，待專業救援隊到來之后協助和配合其進行搶險、救護和救災物品的籌集和發放等工作。并且通過組建社區安全信息員隊伍來強化信息的傳遞與報送，確保應急管理全過程的信息準確暢通。

三是災后的重建。協助做好災后設施的重建，積極動員并以實際行動參與到災后的恢復重建中去，還要加強社區居民心理咨詢等工作。例如充分發揮鄰里之間熟悉相知的優勢，加強居民的情感交流以給予心理慰藉。這些積極工作直接擴展和延伸了城市政府的應急管理能力，有利于應急志愿者明確自身職能，有利于應急志愿服務管理的人性化和避免應急志愿資源的無謂消耗和浪費。

（二）抓好社區應急志愿隊伍的培訓工作，強化應急志愿隊伍專業技能

突發事件要求志愿者不僅具有激情和熱情，更應當具有專業知識和技能，各地區各城市突發事件的發生種類極其不同，因而在應急志愿者培訓的專業取向方面也需要做出差異化的定位。一般情況下公共衛生和火災事件的發生概率較高，應該在各個地區應急志愿者培訓隊伍建設中予以足夠的重視，同時針對本城市所處境況有所側重。以四川成都為例，由于處于地震多發地帶，還應該重點加強應對地震災害的應急培訓。“可以從一般普遍性公共事件的應急志愿者培訓入手建設專業行動梯隊，并注重“一隊多用、一專多能”的培養方向”。〔7〕具體措施為：一是加強對應急志愿者的培訓力度，通過發揮微信等新網絡媒介的優勢，開辟應急志愿者培訓工作專欄，形成科學、便于操作的培訓機制;二是定期開展預案演練，邀請有關專家編寫符合本地區實際的應急志愿服務手冊，組織應急志愿者定期開展應急知識宣傳和演練活動，積極引導應急志愿者參與日常志愿服務。實踐證明以上舉措不僅在輔助專業救援隊伍展開救援方面發揮了積極作用，而且在提升市民的應對突發事件能力方面也體現了科學價值。

（三）加強社區間應急交流合作，形成社區間應急聯動機制

社區應急志愿隊伍不是“散兵游勇”，也不是“孤膽英雄”。對于社區應急志愿隊伍來說，溝通和交流是提升自身技能、改進應急工作方式的重要途徑，不同社區特別是相鄰社區之間必須加強溝通。相鄰社區之間面臨的應急任務更具有相似性，加強彼此的交流與合作不僅僅是鄰里互助情感的需要，還是相互學習、彼此進步的需要。在應急處置、災害救助方面建立健全協調聯動、運轉高效的應急聯動機制是社區之間防御突發事件的“鋼鐵長城”。不同社區可以經常舉行應對突發事件的配合與支援演練和應急志愿者的互換鍛煉，通過增強彼此間的信任和了解來促進高效率的合作。

結語

“現代城市的社區自治組織是城市安全網絡中最基礎的部分，保護我們的安全與自由，需要大家一道努力，每一個社區人都有一個危急的角色需要扮演”〔8〕。隨著整個市民社會文明程度的逐步提高，人們參與社會公益事業的積極性也會越來越高，社區應急志愿服務隊伍是城市應急機制建設的基礎環節，理應成為應急管理體系的重要組成部分。在一個多元化的立體社會治理體系中我們應當培養更多自愿投身社會公益和人道主義救援行動的志愿者。因此，要不斷加強對社區應急志愿隊伍的研究，對已經取得初步成效的地區和城市的志愿者隊伍建設經驗加以總結和推廣，認真貫徹落實并做出成效，將其作為百姓安居樂業、努力實現中國安全夢的重要內容，使社區應急志愿者隊伍逐步成為地方政府應對各類突發公共事件的一支重要救援力量。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕高虹. 學習考察德國緊急救援應急管理體系 〔J〕 .醫學與哲學，2005，（07）：77-78.

〔2〕侶傳振.我國城市社區工作領域志愿者隊伍建設存在的問題與對策〔R〕.民政部政策研究中心，中華人民共和國民政部門口網站，2008-01-09.

〔3〕張哲.和諧社會建設視域下的中國志愿者組織發展問題探究〔D〕. 沈陽：遼寧工業大學，2014.

〔4〕干家琦.志愿者組織的現狀分析及發展對策 〔J〕 .理論探討，2011，（01）：297—299.

〔5〕全國人大常委會法制工作委員會.國家法室：中華人民共和國突發事件應對法〔M〕.北京：中國民主法制出版社 ，2007：81.

〔6〕朱恪鈞，譚曉梅.地方政府應急管理實踐研究〔M〕.成都：四川人民出版社，2009：183.

〔7〕左晴，我國應急志愿者行動研究〔J〕.中國應急救援，2011，（06）：37-39.

〔8〕〔美〕萊斯特？M？薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視界〔M〕.賈西津，魏玉，等，譯.北京：社會科學文獻出版社，2007：88.

〔責任編輯：陳玉榮〕