關于派駐鄉鎮檢察室的構建思考

宋文博

摘 要：改革開放伊始，我國就開展了檢察機關派駐鄉鎮檢察室工作，檢察室工作發展歷經曲折最終停滯，有經驗，更多的是教訓。近年來，派駐鄉鎮檢察室工作適應形勢要求而重新提上日程，納入“兩所一庭一室”建設是其設立的科學模式。

關鍵詞：派駐鄉鎮檢察室；設立依據；“兩所一庭一室”建設

隨著依法治國進程的加快，我國社會的法治化建設全面發展。檢察機關作為國家的法律監督機關，在基層社會法治化創建工作中起著極其重要的作用。廣大基層群眾對檢察機關加大法律監督力度、延伸檢察機關法律監督觸角充滿期待，希望檢察機關把法律監督的職能作用直接發揮在基層一線。近年來，檢察機關在服務社會基層群眾方面做了大量工作，取得了明顯成績。但隨著基層社會法治化創建的快速發展，檢察機關服務基層一線的缺陷日益明顯。檢察機關缺乏類似公安派出所、司法所、人民法庭的基層陣地，缺乏制度性基層治理機制，檢察機關和基層之間信息不對稱等問題日益凸顯，社會基層成為檢察機關法律監督的薄弱點，檢察機關原有的工作布局、工作模式已不能滿足當前基層群眾日益增長的法律監督需求。檢察機關加強派駐鄉鎮檢察室建設，延伸法律監督觸角，推進檢察工作重心下移、檢力下沉已迫在眉睫。

1 派駐鄉鎮檢察室工作的歷史發展過程

我國的派駐鄉鎮檢察室的發展經歷了一個曲折起伏的過程。1979年，隨著檢察機關的恢復重建，向基層一線延伸法律監督職能迅速引起了檢察機關的高度重視。從1982年開始，檢察機關有選擇性地陸續在一些經濟發達、人口密集的重點鄉鎮設置了派駐鄉鎮檢察室。派駐鄉鎮檢察室對加強檢察機關與公安、法院配套辦案，直接服務群眾發揮了重要作用。最高人民檢察院于1993年4月頒布了《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》，推動了派駐鄉鎮檢察室工作的規范化，促進了檢察室工作的進一步發展。但在實踐中，全國各地不僅大規模地設立派駐鄉鎮檢察室，還建立稅務檢察室和各種派駐其他單位甚至企業的檢察室。檢察室的設置出現了范圍過寬、過濫等不良現象。而且，在派駐鄉鎮檢察室工作中，一些地方出現了亂辦案、濫辦案、為錢辦案的現象，在社會上造成了不良影響。檢察機關對派駐檢察室工作進行了整頓。1998年，最高人民檢察院發出通知，要求：“對最高人民檢察院明令撤銷的稅務檢察室和設置在行政機關、企事業單位的檢察室，以及偵查工作點等，尚未撤銷或變相存在的，在1998年7月1日之前必須全部撤銷。暫不新設派駐鄉鎮檢察室，對現有派駐鄉鎮檢察室中的非檢察機關編制人員，要做好工作，予以清退”。隨后，檢察機關撤消了大部分派駐鄉鎮檢察室。2001年3月中共中央明確要求：“調整派駐鄉鎮檢察室設置。為有利于法律監督，兼顧工作效率，各地要根據實際情況，合理調整鄉鎮檢察室布局，作用不大的，予以撤銷；確需設置的，由省級人民檢察院批準，報最高人民檢察院備案”。派駐檢察室的設置實際上已經中止，鄉鎮檢察室逐漸萎縮，派駐鄉鎮檢察室工作名存實亡。

2 派駐鄉鎮檢察室設立的依據

（一）法律依據

《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二條第三款規定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構。”這是派駐鄉鎮檢察室設立的法律依據。1993年4月，最高人民檢察院頒布了《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》。第二條規定：“鄉（鎮）檢察室是縣（市）轄區人民檢察院派駐鄉（鎮）的工作機構。”第四條規定：“鄉（鎮）檢察室根據鄉（鎮）地域、人口、經濟狀況和工作需要設置。鄉（鎮）檢察室的設置和撤銷，由省一級人民檢察院審批。”《條例》為派駐鄉鎮檢察室建設提供了更明確、可操作性更強的規范依據。

（二）現實依據

全面依法治國戰略的全方位展開，促使基層社會正在發生深刻變化，廣大人民群眾對基層法治創建有了新的更高的期待。基層群眾的民主意識、法治意識日趨強烈，在經濟社會中產生的利益訴求不斷增多，對基層行政執法和司法不公的不滿情緒也不再壓抑，對各種違法行為也不再容忍，來自基層社會的涉檢信訪案件大量增加。在現階段，處在國家權力結構最基層的鄉鎮組織是我國民主法治建設的薄弱環節，其違法行政、執法不公是當前基層人民群眾反映最為強烈的問題之一。當前基層群眾的訴求渠道嚴重不暢，集體上訪等群體性事件時常發生。檢察機關充分行使法律監督權的范圍應該覆蓋基層群眾一線，但根據現有檢察機關層級設置，檢察機關在基層社會缺乏直接了解群眾利益訴求的陣地，缺少直接與群眾溝通的平臺。派駐鄉鎮檢察室建設能夠彌補這一缺陷，成為檢察機關深入基層、營造基層社會法治創建的平臺。

（三）國家機關設置層級的對應性依據

檢察機關的法律監督職能從理論上應當對應行政權、審判權的設置。目前，我國地方政府行政層級體制是以省、市、縣、鄉（鎮）四級管理模式為主導的，鄉（鎮）政府是最基層的國家政權組織，公安機關、司法行政部門均在鄉（鎮）設置派出所和司法所，人民法院也在鄉鎮一級設立了人民法庭，作為“一府兩院”中“一院”的檢察院卻缺了位。設立派駐鄉鎮檢察室能更好地把基層行政權、審判權納入法律監督之下，有效規范基層行政權和審判權依法行使。

3 設立模式

建議將派駐鄉鎮檢察室納入到“兩所一庭一室”（派出所、司法所、鄉鎮人民法庭、派駐鄉鎮檢察室）項目建設中，對應設置法律監督陣地，進一步增強檢察機關履行法律監督職能的工作能力。派駐鄉鎮檢察室直接面對基層群眾，為基層群眾提供最直接的法律監督服務。派駐鄉鎮檢察室應當主要從五個方面積極發揮職能作用。一是做好信訪工作，暢達基層群眾訴求表達渠道。二是加強對公安派出所、司法所、鄉鎮人民法庭執法司法活動的法律監督，及時糾正執法不嚴、司法不公問題。三是深入推進監外執行和社區矯正法律監督工作，建立協作聯系、信息共享機制，重點監督糾正因管理不嚴導致的脫管、漏管問題。四是協助配合查辦和預防職務犯罪，做好職務犯罪線索的發現、受理和移送工作。五是全面開展檢察宣告和宣傳工作，通過公開宣告和釋法說理，切實提高基層群眾法治意識。

2008年，在海南省人民檢察院的推動下，澄邁縣人民檢察院老城開發區檢察室、福山檢察室，瓊海市人民檢察院中原檢察室、長坡檢察室等4個鄉鎮檢察室揭牌。檢察室與公安派出所、鄉鎮司法所、鄉鎮人民法庭共同組成“兩所一庭一室”的基層司法工作體制。2010年，最高人民檢察院在印發的《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》中強調，派駐鄉鎮檢察室原則上可與人民法院派出法庭對應設置。2012年，四川省自貢市貢井區區委在《關于印發貢井區2012年政法工作要點的通知》中提出，要進一步夯實政法基層基礎，并將檢察機關派駐鄉鎮檢察室與公安派出所、鄉鎮司法所、鄉鎮人民法庭建設放在了同等重要的位置，建立“兩所一庭一室”的基層司法工作體制。2013年，四川省廣元市利州區人民檢察院在政法委全委會上提出：構建“兩所一庭一室”基層司法體制，建議得到會議采納。將派駐鄉鎮檢察室納入到“兩所一庭一室”項目建設中，應當是派駐鄉鎮檢察室設立的科學模式。