城市化的國際經驗對中國城市化的啟示

咸星蘭+金喜在

[摘 要]中國的城市化發展速度雖然比較快，但是仍存在發展不協調、質量差和水平低的問題。發達國家是在工業化與農業現代化同步發展的基礎上，探索出多元的城市化發展模式。城市化過程中，政府采取強有力的宏觀調控，加強配套的法制及基礎設施建設，逐步實現了高度發達的城市化。基于以上國際經驗，我國應該從加快發展第三產業、完善基礎設施建設、削弱制度障礙、加強職業教育培訓和斬斷農民土地情節這些方面推進城市化進程。

[關鍵詞]城市化；國際經驗；土地制度改革；戶籍制度

[中圖分類號]F240 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-2007（2015）02-0042-06

工業化帶來了經濟的飛速發展，經濟水平的提高是中國城市化的動力和源泉。根據統計局發布的數據表明，改革開放以來的這30多年間，中國的城市化率以平均每年1.05個百分點的速度增長，這種快速發展的水平在世界范圍內都很罕見。雖然我國的城市化水平發展速度比較快，但是仍然存在著很多問題。

一、中國城市化發展的問題

（一）我國城市化水平落后于世界平均水平

中國的城市化水平雖然在30年間有了大幅度的提升，但是這主要是由我國本身城市化水平低所造成的。2010年中國的城市化水平在世界各國當中僅排141位，并且低于世界平均水平5.95個百分點。不僅如此，與中國經濟發展水平相近國家的城市化水平也遠遠高于中國。這都說明了中國的城市化水平很低，還有很大的提升空間。

（二）中國城市化水平地區差異顯著

中國城市化發展水平雖然呈現逐年增長的態勢，但是各個省份與地區的發展水平存在很大差異，發展并不均衡。根據國家統計局2012年統計的我國不同省份的城市化率顯示，上海、北京、天津、廣東、浙江、江蘇等省份的城市化發展水平較高；而西藏、貴州、甘肅、云南、廣西等地區的城市化水平相對來說比較低。這說明城市化發展水平較高的省份主要集中在東部沿海地區，而西部地區省份的城市化水平則相對落后，這是由于東部沿海地區的經濟相對發達，工業化水平較高，城市的公共服務等配套設施相對充足，使得東部地區的城市化進程要快于那些經濟不發達、工業化水平較低以及公共服務不足的西部地區。中部地區的省份在城市化水平方面差異性不大。

（三）中國城市化發展不協調

中國的城市化在發展過程中存在著發展不協調、不可持續以及質量差的問題。中國的城市化發展水平遠遠落后于工業化水平。不僅如此，農業轉移人口市民化的程度也與城市基礎設施建設的發展水平、社會保障制度的加強、戶籍制度的完善出現嚴重的脫節現象。擁有農村戶籍的農村轉移人口在城鎮長期生活，但是卻不能享有市民擁有的各項教育、住房、醫療、社保等權利；城市的基礎設施建設水平長期落后，城市空間用地緊張使得城鎮對轉移人口的吸納程度低下；城鎮生活成本過高，農村人口對于農業土地利益的依賴也使得農民轉化成市民的意愿并不強烈，這就很難推進城市化進程；戶籍制度造成的城鄉二元經濟結構也大大地阻礙了城市化的發展。這些都是造成中國城市化實際水平長期落后于經濟發展和工業化水平的根源。

二、國外城市化發展的經驗

（一）城市化發展與工業化、農業現代化同步

發展農業的重要性是毋庸置疑的。農業的現代化、機械化是城市化發展的重要前提。現代化農業不僅可以將農村剩余人口從傳統農業中解放出來，還可以為工業和城市的發展提供大量的原材料；而工業發展則是城市化的推動力，同時它也為農業的現代化提供技術支持。世界上多數發達國家城市化的特點就是三者同步發展，相互協調。

在工業革命之后，大多數發達國家生產方式發生了巨大的變革，社會經濟結構也進一步得到了調整。工業化的出現不僅使得發達國家的經濟得到飛速發展、社會產生了巨大的變革，也使得城鄉關系變得前所未有的緊密。科學技術開始廣泛運用到了農業生產方面。在先進科學技術的帶領之下，農業的機械化水平、產量和效率也在不斷地提升。傳統農業由于科技化種植技術的改良和推廣，小規模的農業產量得到了提高；而機械化生產設備的支持，也為大規模種植提供了更加節約人力成本的生產方式，在提高人均產量的同時減少了勞動力數量。工業化對于農業現代化的支持，也推動了農業向規模經營的方面發展。農業機械化、現代化的發展就將剩余勞動力向更加有需要的工業部門轉移，推動了城市化的進程。同時，通過工業化的發展，大量中小企業創造就業機會，吸引從傳統農業轉出的剩余農村勞動力，改變就業結構，調動農民創造新型職業的積極性。美國和日本是城市化、工業化和農業現代化協調發展的典型例子。美國的農業人口在1970年占全國人口的4.8%，步入城市化高度發達的國家行列。

（二）城市化模式多元化

世界各國在城市化發展過程中，根據國情的不同所采取的城市化模式也是多元化的。但總體都是圍繞著本國的經濟發展狀況實施的，并且具有相對的不可逆性。總體來說可以分為三種模式，即集中型城市化模式、分散型城市化模式和綜合型城市化模式。集中型是指城市人口主要集中在少數大城市，如英國和日本；分散型，即指將大城市的人口適當地分散到郊區中形成新型的小城市和衛星城市，如德國；同時還有將兩種模式結合推進的城市化模式，如美國。

集中型城市化是指城市人口主要集中在少數大城市當中，多是由于資本和工業的集中化所形成的。因為大城市的科技工業實體和商業資本的集中程度較高，所以會吸引大量的勞動人口涌入該經濟圈內。大城市往往有著完備的保險、醫療、娛樂和治安、仲裁等社會公共服務機構，因此吸納承載外部勞動人口的能力也很強。由于集中型模式會在城市化的發展過程中使大城市的資源中心地位更加集中，例如擴大城市占地面積和勞動力的優化配置，因此最終會形成城市人口數量維持在一個相對過高的水平上。

分散型的城市化模式是相對于集中型模式而言的，它是指將大城市的人口適當地分散到城市郊區形成衛星城，或者提高中小城市吸納農村剩余勞動力的承載能力，同時提高中小城市的公共服務能力和社會公共職能。與人口相對集中的大城市相比，中小城市的城市功能和社會資源的豐富程度相對較低，但是它能夠避免大城市空心化現象，避免資源浪費，更加適合生活居住。而且由于現代化所形成的良好的交通運輸條件，衛星城和中小城市之間或與其它大城市或地區的經濟緊密度依然很高。德國十分重視中小型城市，注重均衡統籌發展。目前，在德國，在人口十萬人以上的大城市居住的人僅有2600萬，但是卻有將近五千萬人生活在人口不足十萬人的小城鎮上。

兩種模式相結合的方式是比較合理的城市化發展模式。這種城市化模式是因地制宜、因時制宜的。農業人口轉移的方式也主要分為兩種，一種是農業人口轉移到邊疆，郊區城市化或者是小城鎮化；一種就是人口向大城市轉移。美國屬于兩種模式相結合發展的方式。其城市化空間形態呈現“分散——集聚——分散”的特點，呈現自由流動以及人口分布的均衡性，大都市區或者大都市帶是經濟活動的主要組織形式。

（三）政府合理的宏觀調控

工業化的推進和經濟的發展必將帶來城鄉之間收入與生活水平的巨大差異，城市化如果完全依賴市場導向，就會使得城市化的發展盲目惡化，甚至出現“城市病”，因此，城市化在初期必須有政府合理有效的宏觀調控作為指導，以保證城市化的順利完成。

通過分析各國成功的城市化國際經驗，可以發現，政府的宏觀調控主要從兩方面進行。其一是解決和控制城市吸納剩余勞動力的數量，其二就是統一籌劃，協調城鄉發展。

發達國家的城市化發展戰略多遵循一個原則——在遵循市場競爭原則的同時也要將社會公共利益的需要劃入考慮的范圍內。城市化的發展戰略任務除了國家政府負責之外，地方鄉鎮也要和國家一起共同承擔。當工業部門在急需更多勞動力的情況下，如果一味地依賴市場導向來推動勞動力轉移就會使得城市化發展惡化。在這種情況下，就需要政府通過調整政策來控制和解決城市進入農村勞動力的數量。可以采取靈活調整就業政策來控制勞動力數量，或者鼓勵提升工業生產力的做法。在有些需要勞動力的城市，政府可以通過開放政策，利用工業選址等方法分散人口，調整農村勞動力的流動，更好地分布人口格局，保障城市化的順利進行。

政府還應該對于勞動力轉出之后的農村進行整合和規劃，逐漸過渡到小城鎮模式，建立統一的服務、社保和醫療基礎建設，同時提供資金支持，推動農業現代化進程，統一籌劃、協調城鄉發展。例如，日本政府采取適當的金融政策，通過貼息為農民提供長期貸款，同時引導農業生產形式向“農協（市場）+基地”、“龍頭企業+基地”轉變，利用“農協”組織，使農業漸漸融入到工業循環的大體系之中。

（四）法治、配套設施建設緊跟城市化進程

城市公共服務與基礎設施建設等公共物品供應不足，就無法保證該城市能夠吸納和承載足夠的農村轉移人口，因此也就很難形成有規模的城市。而強化相關的法律法規是為城市化道路保駕護航的，發達國家在這方面有著可以借鑒的經驗。

隨著農村勞動力逐漸轉移到城市，城市化進程的主要推動力就成為了相應配套法制以及設施服務的建設。政府在不干預市場經濟的前提下頒布促進城市化進程的法律法規以保障勞動者的合法權益。發達國家對于勞動者的合法收入、就業需求從法律層面加以保護，出臺過一些用于保障勞動者工作及福利穩定性，刺激再就業和平等對待就業者的，保障弱勢群體合法權益的多項法律法規。如德國的《窮人權利法規》、《童工法》，美國的《公平勞動標準法案》、《1994年再就業法令》以及日本的《最低工資法》等。不僅如此，發達國家還從養老、醫療、失業保險等方面形成了一個有梯度的、覆蓋率高的勞動保障體系。這就提升了勞動者應對自身和社會突發狀況的能力，同時也給城市化過程中勞動力流動的平穩進行提供了法律保障。

另一方面，為了促進城市化更加有效的發展和就業的穩定，發達國家在硬件方面也采取了很多措施。其中涉及到用于安置轉移勞動力的住房建設和相關的綜合管理；促進勞動力轉移的公共交通運輸建設；提高就業質量和勞動力教育水平的職業教育建設以及公共醫療和疾病預防控部門的建設等。其中重點投入的項目就是關于職業培訓和公共醫療方面的建設。由于這兩項配套設施建設會直接影響勞動者的收入分配和生活質量，所以各國政府在這些方面的投入不斷增加，以謀求社會和諧發展，推進城市化進程。德國在基礎設施、社保、城市發展等方面做到統籌兼顧。德國在城市內部與城市之間開通了大量的公路、鐵路，包括水路航線也很繁榮。在六千五百多萬的德國人中，城鎮人口就占到了六成。

（五）注重教育和職業技術培訓

城市化的核心就是使得農村人口轉變為城市人口。這種轉變除了空間上的轉移之外，更重要的是內在意識的轉變。因此，對于農村人口的教育和技術培訓也是十分重要的。通過進行技術培訓和教育來提高自身素質，在完成市民化之后，讓轉移人口能夠順利適應城市生活，成為真正的市民。因此，作為完成城市化的重要環節，教育培訓一直備受高城市化率國家的重視。

普及高等教育是提高整體國民素質、為科技科研團隊提供儲備人才的一種方式。科學技術是第一生產力，科技科研團隊的壯大為國家產業創新和提供經濟增長點所起到的作用是顯而易見的。因此提高國民的整體素質對于生產力的提升有著舉足輕重的作用。發達的科學技術不僅可以為產品提供核心動力，同時由于技術所產生的消費、服務以及技術擴散所形成的就業等因素，不能用教育投入來衡量經濟效益。因此，對于高等教育和尖端技術的投入十分必要。這種投入所形成的產出可能是需要一段時間的沉淀才可以看出效果，但是這種效果帶來的穩定性也是長期的。在這個方面，德國傳統重工業優勢的保持和日本創新的文化產業就是典型的例子。

不同于科學技術的投入，職業技術培訓則更多考慮的是目前或者短期的社會效應和穩定性。職業教育的目的在于通過專業的技術培訓和學習，使勞動者能夠迅速掌握一門或多門可迅速就業的技術能力。對于不同文化程度的勞動者而言，職業技術培訓能讓非自愿失業和摩擦性失業的社會成員迅速進入到再就業的行列，使其獲得收入并進行社會產品的消費。

不僅如此，高等教育還能夠迅速同化生產意識以及經濟行為，改變農民原有的小農意識，培養他們自強自助、勤勉合作的精神，職業教育和科技培訓就是傳授相應的生產技術技能，提高農民的文化知識水平，為他們進城務工提供技術培訓。這就提升了勞動者的素質和社會總體就業水平，降低了失業帶來的不穩定因素、社會交易費用以及治安成本。

三、給中國城市化道路的啟示

從城市化的國際經驗來看，有很多值得我們借鑒的做法，我們應該在明確自身特點的同時，借鑒他國優秀經驗，吸取他國教訓，來完成我們自己的城市化道路。通過對發達國家的城市化進程進行回顧和分析，結合中國的具體國情之后，我們得到了一些啟示。

（一）加快發展第三產業

與發達國家相比，我國的產業分布十分不均衡，產業結構不合理。具體來說，就是第一產業落后，第二產業比重過大，第三產業規模過小。

生產力是城市化道路發展的根本動力所在。生產力的進步推動著工業的發展，這就拉動了農村剩余勞動力向城市和工業部門轉移；農業生產力的提高也會使得農業勞動力需求降低，農民得以解放出來。城市和工業的拉力以及農村和農業的推力，使得走向城市化的腳步越來越快。

往往一個國家的經濟是否發達，通常由第三產業的發展狀況來決定。第三產業的就業彈性比較大，大力發展第三產業，就可以創造更多的就業崗位，吸納農村剩余勞動力到城市就業，加快城市化的進程。我國的經濟發展呈現結構不合理的狀況，中部和西部的工業發展仍然很落后，這就不能帶動第三產業的發展。經濟落后地區，應該提高其工業化程度，為第三產業發展提供資金支持；各個地區在發展第三產業的過程中，不能盲目開發，要根據本省、本地區的特點和實際情況，因地制宜，開發與工業配套的第三產業，拉動就業，刺激產業結構升級，使其更加合理化，以促進經濟均衡發展。

除了重視第三產業的發展之外，還應相應提高農業生產力水平，達到農業生產的機械化，使得傳統農業向現代化農業轉變。同時，還可以根據本地的實際情況發展特色農業，以此來提高農產品的產量。

（二）提高城市基礎設施與社會保障制度的承載能力

根據城市化的經驗來看，在經濟發展的同時，道路、鐵路交通以及其它基礎設施的建設也要緊跟城市發展的步伐，為勞動力的轉移和流動提供可靠的“硬件”保障。讓勞動力完成跨區域大批量的轉移成為可能。除了運輸方面的設施，城市的住房、醫療、教育等設施的“更新換代”也是城市化過程中的推動力。“軟件”的完善也是保障城市化順利進行的重要任務之一。因此，要建立統一完善的社會保險保障制度和全面系統的法律法規，強制性保障勞動者的合法權益和生活水平。

中國在城市化道路上前進不暢的原因很大程度上是因為軟硬件跟不上改革的步伐。基礎設施的不完善以及交通的不暢通是制約城市發展的兩大瓶頸。這不僅阻礙著城市的發展，也對農村勞動力向城市轉移形成不利條件。進城務工的農民工不能享有醫療、教育、住房等方面應享有的權利，沒有完善的法律法規保護他們的合法權益，使得農民向市民轉型困難重重。只有發展城市基礎設施和建立健全社會保障體系，才能消除農民的后顧之憂，消除城市化的瓶頸因素。

在發展道路的選擇上，全國不能采取統一的模式來進行，而是應該根據各地區的特色進行差異化發展。并且在提高城市吸納轉移人口的承載能力方面，中小城市所發揮的作用也不容小覷。特大城市在承載力飽和的情況下就需要控制人口的流入；而中小城市要想分擔大城市的壓力，就需要做到以下前提：健全的城市規劃管理機構、必需的基礎設施建設、根據常住人口規模規劃的醫院、學校等資源配置。滿足基本的環境要求，中小城市就可以吸納更多的轉移人口，以促進城市化的發展。

即使是中小城市，只要基礎設施和社會保障體系健全，也是完全有能力承擔附近農村剩余勞動力的轉移工作的。一味地發展大城市，大批勞動力涌入其中，只會增加城市住房、就業、教育等各個方面的壓力，而發揮中小城市的作用，使得就近市民化和就地市民化成為可能，分散城市化的壓力，分享發展紅利也是很好的選擇。二者只有統籌協作，共同發展才是市民化和城市化的目標所在。

（三）削弱制度障礙

雖然世界各國城市化道路的成功都有自身的特點，但是不難看出，他們有一個不可忽視的共同點——那就是沒有戶籍制度的牽絆。這些國家的農民即使在城市當中沒有固定職業、居無定所，卻也已經成為城市的一部分，是該城市的市民。他們在從農村轉移到城市的那一刻開始，城市市民的身份也就會自動取得，變成城市市民的一部分。而我國由于戶籍制度等原因造成了農民工與市民的制度和權利方面的分別和差異。究其原因主要是在我國特有的城鄉分割的二元戶籍制度。

城市化是在與工業化共同發展過程中完成的，伴隨著生產力的騰飛、經濟的發展和社會的進步，農村剩余勞動力逐步開始進入城市，融入到城市的主流生活，從而順利地轉變成為城市市民。城市化的目的并不是消除農村，而在于將農業生產力提高，把農村剩余的勞動力從傳統農業中解放出來，把他們分配到更加合適的生產部門當中去。

然而，中國特有的戶籍制度卻是農村剩余勞動力轉化為市民的一大阻礙。戶籍制度使得轉移農民無法成為真正意義上的市民，因此也就無法享有市民應該享有的各種權利。取消戶籍制度，改變城鄉二元結構，各個城市和地區根據本地的經濟發展狀況制定合適的規章制度，降低準入門檻，允許長期在城市生活和工作的農村居民落戶在城市，與本地市民享有相同的勞動就業、醫療、教育等權利。特大城市和一線城市擁有大量的社會財富和資源，吸引了大量的勞動轉移人口，所以已經呈現出了飽和狀態。由于它們的工業化水平較高，因此對于勞動力的技術和教育水平要求比較高，特大城市和一線城市就可以根據這一特點設定標準，以人力資本來分配勞動力，控制人口數量，將人力資本較低的勞動轉移人口導向二、三線城市。而二、三線城市則可以通過放寬準入門檻和加強職業培訓的方式提供就業崗位，吸納更多的轉移勞動力。

同時，在農村的農民社保體系也要進一步完善，形成全國性的、統一的、城鄉一體化的社保體系，使其可以實現地域間的轉移。這樣就能拉近了城鎮和農村的距離。

（四）加強職業教育培訓

為了轉移到城市的農村剩余勞動力能夠更好地融入到城市生活當中，提高他們的就業競爭力，就要引導他們認識到知識和技能對于實現市民化的必要性。應該建立健全相關教育體系，從基礎教育抓起，提高他們的素質和自我認識水平；建立健全培訓體系，豐富培訓內容，培養他們的一技之長。除此之外，政府還應該努力提供就業服務指導，從就業信息的獲取到技術技能的培訓，為無業和失業人員創造就業機會，吸納更多的社會勞動力。還可以建立勞動力市場信息網絡，努力建立統一開放的勞動力市場，促進勞動力更合理地在不同區域間流動。

各地區應該建立由政府主導的專業培訓機構，對于轉移勞動力進行職業教育培訓，從心理和就業角度進行職業規劃和指導，做到先培訓、后就業。國家、企業和個人從三個方面推進職業教育培訓的進程。國家和政府應該制定合理的規章制度保護轉移勞動力的合法就業權益，并且投入資金建設專業的職業培訓和指導機構；企業也要對于此類員工進行職業指導和業務培訓，并從資金或者福利上予以補貼，幫助他們盡快適應工作，融入城市；而作為農村轉移勞動力個人，要從意識上產生改變，積極學習職業技術，自愿轉變成市民身份。

作為農村轉移勞動力，除了外在完成身份的轉型，內心的價值觀也要發生轉變。要提高自己的交際范疇和社交網絡，轉變自己的價值觀和行為習慣，摒棄落后的思維方式方法，主動和周圍的市民朋友交流來往。政府也應該在這個方面幫助他們增強社交能力，建立他們和市民交往的平臺，逐漸培養他們的城市主人翁意識，從真正意義上融入到城市生活當中去。市民應自覺轉變觀念，消除心中對他們的偏見、排斥、歧視和不滿，采取包容、理解的態度，幫助和支持他們早日真正成為當地的一分子。

（五）斬斷土地情節，促進市民轉型

同日本農民依賴土地的原因不同，中國雖然土地資源豐富，但是由于人口壓力大，農民對土地依賴也是十分嚴重的。再加上近幾年國家對農業的補貼政策力度加大，使得農民更加難以從土地情節中割舍出來。這種依賴也使得農民轉化成市民的意愿并不強烈，很難推進城市化的進程。土地無法正常流轉就導致了農業規模性經營無法實現，成為了城市化過程中的阻力。

應該在農民自愿的情況下，建立土地承包轉讓基金，由中央政府統一規劃并給予財力支持，按照市場價格以貸款方式提供給村級組織一次性收回土地承包權的資金，村組織再把閑散土地整合出租給需要的農戶，把租金返還到基金賬戶中去。隨著時間的推移，政府不需要再對土地轉讓基金追加資金的投入，基金足夠支撐后續的循環使用，直到城市化進程的基本完成。通過這種方式徹底斬斷農民與土地的利益鏈條，提供給農民成為市民的充分資金成本，保障農民的經濟權益。只有斬斷農民的土地情節，才能讓他們離土又離鄉，從身份上真正完成市民轉型，融入到城市生活當中去。