農民專業合作社治理結構優化對策

□文/蘭勇　彭連賜　羅建

農民專業合作社治理結構優化對策

□文/蘭勇1，2彭連賜1羅建1，2

（1.湖南農業大學商學院；2.湖南省涉農企業發展研究中心湖南·長沙）

［提要］近年來，婁底市農民專業合作社發展較快，數量規模不斷壯大，輻射領域不斷增強，合作層次不斷提升，領辦主體不斷多元。課題組隨機抽取15家農民專業合作社，對其治理結構進行問卷調查和分析。發現婁底市農民專業合作社治理結構存在的突出問題，分析其原因，并提出優化建議。

農民；合作社；治理結構

收錄日期：2015年4月30日

婁底市將農民專業合作社發展扶持納入對縣市區重點工作目標管理考核內容，先后下發《關于加快發展農民專業合作組織的意見》和《關于進一步扶持農民專業合作社快速發展的意見》兩個文件，要求各縣市區至少辦好1個省級示范合作社，6個市級示范合作社，12個縣級示范合作社，爭取到2015年底實現全市農民專業合作社數量達1，000家以上，農戶成員覆蓋面達到35%以上，合作社成員的人均收入比當地農民人均收入水平高30%以上。

一、農民專業合作社發展狀況

（一）數量規模不斷壯大。近幾年在婁底市政府的領導下，各級部門緊緊圍繞“加快發展、提升質量、注重規范、完善管理、優化服務”的目標，不斷深化發展意識，切實加強組織領導，健全組織工作機構，規范完善運行機制，發揮示范引導效應，扎實開展農民專業合作社發展指導、規范管理工作和各級各類示范社建設行動，婁底市農民專業合作社如雨后春筍蓬勃發展，不斷壯大，逐漸成為一支引領社會主義新農村建設的新力軍，促進現代農業發展的有力推手，增加農民收入的有效載體。截至2013年底，婁底市共有農民專業合作社964個，其中種植大戶領辦型合作社767家，占比79.6%；龍頭企業領辦型合作社55家，占比5.7%；協會組織領辦型合作社93家，占比9.65%；社員11.0332萬人；合作社固定資產總額達24.12億元，年總收入32.5億元，年純收入4.46億元，返還社員利潤2.16億元，社員年人均純收入比其他農民高出11，220元。

（二）輻射領域不斷增強。從合作產業看，婁底市農民專業合作社的合作領域已由傳統種植向養殖和相關服務領域拓展。964個合作社中，種植業合作社607個，占比63%；養殖業合作社252個，占比26.1%；服務業合作社66個，占比6.84%；其他合作社39個，占比4%。從合作程度看，合作社已由單純的生產環節擴大到加工、銷售、倉儲、運輸等多個環節。從合作地域看，一大批農民專業合作社隨著農業區域化和產業化布局的不斷形成，服務范圍已從本鄉、本村為主拓展到了跨鄉鎮、跨縣市發展。如漣源市橋頭河、渡頭塘等鄉鎮通過成立合作社發展蔬菜基地，已取得明顯進展；新化縣天華中藥材種植專業合作社引領的中藥材基地已完成區域化布局。雙峰縣鎖石鎮的萬畝油菜花基地通過農民專業合作社的集團運作，已經發展成為產、供、銷、旅游、農家樂為一體的農業發展新模式。

（三）合作層次不斷提升。婁底市農民專業合作社的合作層次逐漸從生產向加工、銷售等縱深領域拓展。許多合作社由辦社初期的單純提供技術、信息和購銷服務，已發展到儲運、加工、銷售等諸多環節的合作，在成員內部實現了統一布局、統一農資供應、統一生產、統一質量控制、統一產品包裝、統一市場營銷、統一品牌認證的“七統一”，形成了供產銷一體的綜合專業合作社。合作社內部管理不斷完善，運行機制不斷優化，利益分配機制不斷健全，可持續發展能力不斷增強。比如，雙峰縣文鳳禽業農民專業合作社嚴格按照財政部制定的《農民專業合作社財務會計制度（試行）》進行獨立會計核算，通過完善財務管理制度、做真財務會計報告實現對合作社資金往來的監控。同時，通過建立社員賬戶，將社員出資額、公積金份額、合作社交易額（量）等進行詳細登記，為社員權益維護提供原始依據。

（四）領辦主體不斷多元。近幾年，婁底市農民專業合作社的領辦主體多樣化程度不斷提升。一是種養大戶牽頭組建的合作社。村干部、種養大戶、致富能手等專業大戶領辦建立合作社是主流選擇，如新化縣共田村整村推行“共田模式”，由村委會牽頭創辦，全村農戶加入農機農技合作社。如漣源市荷塘鎮建立整村統一作業分戶管理模式。以村為單位成立農機合作社，對全村所有水田統一農機作業，種糧農戶分戶管理，全村雙季稻比例由去年的50%上升到90%；二是協會組織牽頭組建的合作社。在起步期，政府職能部門和專業技術部門曾經領辦過一些專業合作社，但隨著合作社的發展壯大，原有的行政領辦型合作社都變為了協會組織領辦型。如新化縣榮華鄉新安村，村委會組織社員成立新安糧食生產互助合作社，由農業技術能手集中為社員提供翻耕、播種、育秧、施肥、收割及管理等服務；三是龍頭企業牽頭組建的合作社。在農業產業化過程中，“公司+基地+農戶”是一種流行模式。如婁底市的同星米業有限公司，以企業為龍頭，引導社員進行土地流轉，實行“種植規模化、生產機械化、作業專業化、經營市場化、管理科學化”的五化管理，致力發展糧食產業和特色種植。

二、農民專業合作社治理結構調查情況

課題組在婁底市五個縣市區隨機抽取15家農民專業合作社（其中新化縣4個，冷水江市3個，雙峰縣3個，漣源市3個，婁星區2個），對其治理結構進行了問卷調查。調查發放問卷15份，收回15份，其中有效問卷15份，有效率100%。

（一）社員大會。合作社的最高權力機構是社員大會。當合作社的社員超過150人時，就可以組建社員大會。婁底市農民專業合作社一般是按十名社員推選一名代表組成代表大會，通過代表大會履行社員大會職權。代表一般任期3年，屆滿后可以退出也可連任。代表大會一般一年召開一次，但特殊情況下也可召開臨時社員大會。調查發現，合作社社員人數規模普遍偏小，近86%的合作社社員人數在200人以下，超過150人的只有4家；最少只有3名社員，最多的有320人。

1、社員表決方式。《農民專業合作社法》規定，合作社的重要決策和重大事項，實行一人一票制。對于與合作社交易額較大或者出資額較高的成員，在一人一票的基礎上，合作社會給予附加表決權，附加表決權不超過基本表決權總票數的20%。經調查15家農民專業合作社社員大會的表決方式，實行一人一票制的為7個，占47%；實行一股一票制為5個，占33%；實行一股一票制為主，一人一票制為輔的為3個，占20%。總體來看，在婁底的農民專業合作社治理結構中，一人一票制并未完全得到有效實現。

2、社員大會權限。在調查的15家農民專業合作社中，對于任免或罷免理事會成員由社員大會決定的有10個，占67%；對于任免或罷免監事會成員由社員大會決定的有9個，占60%；對于修改章程由社員大會討論決定的有12個，占80%；對于聘任經理層由社員大會決定的有7個，占47%；對于重大項目投資由社員大會決定的有9個，占60%；對于籌資計劃由社員大會決定的有8個，占53%；對于盈余分配由社員大會決定的有10個，占67%。這些數據表明，婁底市農民專業合作社社員大會決定事務比率較高，社員大會較好地實現了其職權。

3、社員股權結構。為反映婁底市農民專業合作社的股權集中度，對出資額前9名的出資比重進行了調查。結果表明，合作社股權大部分集中在少數人手中，集中度較高。這雖然在合作社創立早期有利于統一意志和提升效率，但隨著時間的推移，其他股東社員對合作社的歸屬感和認同感會逐漸降低，進而影響對合作社的投入熱情，導致少數大股東產生不滿，進而引發大股東侵占其他股東利益的現象。（表1）

表1　農民專業合作社前9大股東出資比重

4、社員收益。在調查的15家農民專業合作社中，除了合作社留存的公積金、公益金等發展資金外，合作社收益全部按股分紅的有8個，占53%；合作社收益全部按交易額返利有4個，占27%；合作社收益按股分紅與按交易額返利各占一定比例的有2個，占13%；還有1個合作社無收益，也就不存在按股分紅或按交易額返利。

（二）理事會。理事會是農民專業合作社的決策機構，是合作社日常事務管理的執行機構。理事會的任期為三年一屆，到期可以進行改選也可以連任。理事會以民主集中制原則進行管理運行，出席理事會的人員數需在一半以上，理事會討論合作社重大問題，須經參加會議的2/3以上的理事會成員同意才可通過；理事會做出的決議，須經一半以上的理事會成員同意，決議才能通過并生效。理事會召開時應通知監事會參加，并及時向社員大會或者社員代表大會進行通報。

1、理事會成員持股比率。在調查的15家農民專業合作社中，全部設有理事會。但理事會規模不大，成員人數主要為3～9人，主要是協會組織領導人、企業代表、機構代表及合作社生產大戶。理事會成員持股比例在40%以內的為6個，占40%；持股比例在40%～60%的為4個，占27%；持股比例在60%～80%的為3個，占20%；持股比例在80%以上的為2個，占13%。

2、理事會權限。在調查的15家農民專業合作社中，對于任免或罷免理事會成員由理事會決定的有5個，占33%；，對于任免或罷免監事會成員由理事會決定的有6個，占40%；對于修改章程由理事會討論決定的有3個，占20%；對于聘任經理層由理事會決定的有8個，占53%；對于重大項目投資由理事會決定的有6個，占40%；對于籌資計劃由理事會決定的有7個，占47%；對于盈余分配由理事會決定的有5個，占33%。以上數據顯示，除了聘任經理層由理事會決定的比例超過50%以外，其余均沒有超過一半，表明婁底市農民專業合作社重要事務的決定更多地由社員大會決定，理事會決定事務比率不高。

（三）監事會。根據《農民專業合作社法》的相關規定，監事會由社員代表大會選舉產生，其承擔的主要職能是在社員代表大會閉會期間，承擔起具體監督理事會和經理層的工作，監事會的任期與社員代表大會的任期時間相同，也為三年。監事會成員在履職時必須保持客觀評價、秉公辦事、監督專業的特點，有效監督合作社的各項工作。監事會對社員大會負責，向社員大會報告工作，實行的也是一人一票制。

1、監事會成員數。在15家農民專業合作社中，設監事會的有12個，占80%，沒有設立監事會的有3個，占20%。監事會成員人數主要集中在1～5人，其中有3名監事以上的有10個，占了設監事會合作社的84%。數據表明，在婁底市農民專業合作社治理結構中，監事會處于重要地位，大多數合作社要通過監事會來實現對合作社的管理和控制。

2、監事會成員持股比率。在12個設有監事會的農民專業合作社中，監事會成員持有股份占全部股份比例在40%以內的有9個，占75%；監事會成員持有股份占全部股份比例在40%～60%的有2個，占17%；監事會成員持有股份占全部股份比例在60%～80%的有1個，占8%。該數據表明，婁底市農民專業合作社監事會成員持股比例占全部股份比例相對較低，這也是社員的真實意思表示，即監事會成員必須相對客觀，不能占據大部分股份，從而保障更多人的利益。

（四）經理層。根據《農民專業合作社法》相關規定，經理可由理事長或理事兼任，也可由理事會或理事長從合作社社員以外聘請職業經理人擔任。經理根據合作社的章程或理事會作出的決定來聘任其他經營管理人員，經理帶領其他經營管理人員負責合作社的具體生產經營活動。在15家農民專業合作社中，設有經理的為11個，占73%；未設經理的為4個，占27%。設有經理的合作社中，由理事長兼任的為5個，占45%；由理事兼任的為3個，占27%；由普通社員擔任的為2個，占18%；從外面聘任專業管理人員擔任的為1個，占9%。這說明，婁底市農民專業合作社的經理主要由理事長或理事兼任。

1、對管理者的激勵水平。調查發現，15家農民專業合作社中，激勵水平非常充分的為5個，占33%；激勵水平較充分的為4個，占27%；激勵水平一般的為3個，占20%；激勵水平不充分的為2個，占13%；激勵水平非常不充分的為1個，占7%。這說明，大部分農民專業合作社認為對管理者的激勵水平較充分，說明為實現合作社的盈利以及發展壯大，合作社也在逐步提高對管理者的激勵水平。

2、管理者報酬占總收益比重。在對合作社管理者收入調查中，管理者獲取收入的主要來源是按交易額返利、按股分紅和銷售產品提成，而從合作社獲取的工資獎金很少。其中，在針對管理者從合作社獲得的最重要的收入來源問題上，選擇按交易額返利的為5個，占33%；選擇按股分紅的為3個，占20%；選擇銷售產品提成的為4個，占27%；選擇工資獎金的為2個，占13%；選擇股息的為1個，占7%。主要是因為合作社的管理者多為理事長或理事、社員兼任，從外面聘請專業的經理人很少，因此管理者從合作社獲取的工資報酬很少，這在一定程度上制約了合作社發揮管理績效以及長遠發展。

三、農民專業合作社治理結構存在的問題及原因

（一）存在的問題

1、內部人控制嚴重。一人一票比率在《農民專業合作社法》中得到明確規定，而且也是一個成熟的農民專業合作社治理結構中的重中之重。但婁底市農民專業合作社中真正實行一人一票比率比較低，說明其對合作社治理結構影響較小，反映出合作社治理結構中一人一票制更多的是流于形式，重大決策更多的還是由少數大股東說了算。

2、理事會管理混亂。在調查的15家農民專業合作社中，規章制度都比較凌亂，合作社基本沒有一整套完善的管理制度。有的合作社被理事長、經理或者大股東等少數人控制，其他股東處于弱勢地位；有的合作社激勵機制不健全，對經理、社員積極性調動不夠；有的合作社會議召開不及時，重大決策沒有通過社員大會和理事會，沒有及時向社員和監事會通報情況。

3、經理層激勵不充分。合作社的管理者多為理事長或理事、社員兼任，從外面聘請專業的經理人很少，本身就容易導致內部人控制和社員對組織的不信任。與之相關的低激勵水平進一步加重了經理層的“偷懶”行為，從而很難發揮經理層“職業經理人”的角色和作用，導致合作社的低效率運轉。

（二）問題產生的原因

1、合作社治理理論不成熟。由于農民專業合作社是一個新事物，針對其治理結構方面并沒有形成一個系統的理論體系。因此，農民專業合作社的治理結構和治理方式還處于不成熟階段。同時，由于農業生產的地域性、生產條件的差異性、生產資料的多樣性、農民素質的層次性等，使得農民專業合作社的治理結構可在異地功能程度上借鑒公司治理結構理論，但又不完全具備公司治理的各項要素。

2、合作社社員素質參差不齊。社員作為農民專業合作社的主體，按理來說應該在合作社的經營與管理中占據很重要的地位，但在婁底市農民專業合作社中，普通社員并沒有發揮其應有作用。普通社員在加入合作社后，由于社員大會一年只召開一次，而理事會又基本被內部人控制，經理層又大多為理事長兼任，普通社員無法對合作社的日常經營施加影響和進行管理，所以只能寄希望于監事會能獨立客觀公正地對合作社的運行進行監督。

3、領頭人才嚴重不足。通過調查發現，在婁底市農民專業合作社中，懂公司經營、有管理才能、能帶領合作社有效經營的領頭人才嚴重缺乏。受過高等教育的大學生更多地向往大城市，不愿意再回到農村，這樣就出現了受過高等教育的、學過專業知識的大學生找不到工作，而農民專業合作社招聘不到大學生的雙向問題。同時，社員的文化教育程度也具有差異性。在普通社員中，既有職業高中、大專等高文化程度，也有文盲、小學等文化程度的社員，這種不同層次的文化教育程度導致了他們在對待合作社出現的問題時容易出現分歧。

4、政府引導不科學。婁底市在農民專業合作社發展引導方面的一些做法值得商榷。一是政府主觀意識代替合作社本身意識，主觀干涉較多，偏離了單純“為合作社服務”這一準則，違背了農民專業合作社的辦社宗旨；二是政府支持手段單一，大多停留在采用財政性資金補貼和直接撥款的方式，沒有對資金進行有效監管；三是一些職能部門和具體業務部門喜歡直接插手農民專業合作社具體事務，比如在農民專業合作社內部設立專門行政公共機構管理，干涉合作社的自主發展。

四、農民專業合作社治理結構優化對策

（一）加強內部管理。要實現農民專業合作社的不斷發展，就得從治理結構入手，借鑒公司治理結構模式，不斷強化社員大會的職能、選齊配強理事會、充分發揮監事會的作用、選好職業經理人，實現合作社內部管理科學化。一是要落實一人一票，推進民主決策。農民專業合作社作為自愿互惠的合作經濟組織，民主決策是其根本。凡屬合作社重大決策，都需要落實一人一票制。即使不能經常召開社員大會，也可以小范圍地召開部分社員會議，并且每次參加會議的普通社員要有所不同。只有通過一人一票制度的落實，才能真正提高社員對合作社的公信度；二是要完善制度機制，加強“兩會”建設。大力加強理事會和監事會這“兩會”的制度建設，凡是合作社的重大發展問題，都要通過理事會的集體決策。要擴大監事會成員的范圍，并通過一些制度章程的約束，使該類人員具有監督理事和經理的職能；三是要強化激勵措施，凸顯治理作用。婁底市農民專業合作社對于管理人員的激勵相對來說停留在對經理的報酬激勵這么簡單化的方式，而對企業文化、能力塑造、發展空間等軟實力激勵并沒有做到位。

（二）規范規章制度。農民專業合作社的建立避免了分散的普通農戶之間各自為政、競相壓價的惡性循環，提升了農產品的質量和整體競爭力，增加了農戶收入。但從農民專業合作社作用的發揮來講，良好的規章制度和管理是基本前提。就婁底農民專業合作社的實際情況，要加強農民合作社制度建設，強化民主管理，用制度促規范；建立完善利益同享、風險共擔的盈余分配制度，讓入社農民得實惠，密切合作社與成員的聯系；加強項目庫和檔案管理制度建設，強化對農民合作社項目實施的指導和項目資金的監管，確保項目收益量化到合作社成員，惠及全體入社農戶。指導農民合作社嚴格按《農民專業合作社財務會議制度（試行）》等法律制度要求，建立健全獨立的財務，統一財務賬簿，做到賬賬相符、賬物相符。農民合作社要實行財務公開，每年定期向成員公布經營和財務狀況，接受成員監督。

（三）加強政府扶持。不同地區有著不同的自然條件，農業發展水平也不同，要對農民專業合作社分類扶持和管理。要根據各地不同的生產條件，在合作社總體框架的基礎上，具體問題具體分析，對不同地區不同發展程度的合作社制定不同的扶持政策。對于起步晚、實力弱的合作社，政府要支持其發揮當地農業優勢和特色，通過政策層面的優惠引進管理人才和農業科技人才。要創新政府財政支農的方式和機制，促進財政投資項目與農民合作社廣泛對接。要本著扶持發展農民合作社就是支持農業、扶持農民的理念，將農民合作社發展列入重要議事日程，深入調查研究，進行辦點示范，加強組織引導，及時解決農民合作社發展中存在的困難和問題。要建立農民合作社發展領導小組或聯席會議制度，加強部門間的協調配合。農村工作部門要重點做好牽頭組織協調工作，各有關部門要各司其職，各負其責，將加快發展農民合作社作為一件大事來抓，項目上重點傾斜，業務上加強指導，共同促進農民合作社加快發展。

（四）強化行業協會的作用。從婁底市農民專業合作社三種主流的主導型來看，協會組織主導型合作社優于種養大戶主導型合作社，而種養大戶主導型合作社又優于龍頭企業主導型合作社。協會組織主導型合作社具有相對優勢。因此，應當積極發揮相關協會組織的作用，政府要引導農民專業合作社按照協會組織引導、入社實惠、自愿參與的基本思路，大力發展各種模式的協會組織主導型合作社，增加社員收入，提高合作社的市場競爭力，實現政府、協會、合作社和社員的多贏局面。

（五）重視教育培訓。要吸收掌握現代科學技術的新型綜合型人才加入合作社，不能使種養大戶或村干部長期把控合作社的運營發展方向。要積極吸引更多的優秀高校畢業生返鄉，以自己在外學到的技術來為家鄉發展做貢獻。邀請相關專家給經理層和普通管理人員進行業務培訓和技術指導。在理事長培養方面，要重點抓好法律法規學習，尤其是涉及到農民專業合作社方面的法律法規；抓好經濟管理方面的培訓，讓合作社的管理者具有現代的、開放性的、科學的經營管理理念；抓好市場分析和營銷能力的培訓，培育其風險意識和市場分析能力，依靠管理者的能力提升來把握市場；要多組織一些合作社理事長經驗交流會等活動，通過理事長之間的溝通和交流，形成相互比拼、相互促進的良好氛圍。對合作社的經營管理人員，則要重點抓好其日常管理能力、業務素質和專業知識方面的培育。

主要參考文獻：

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湖南省社科基金重點委托項目（編號：14WTB38）；湖南省社科基金項目（編號：14YBA208）；湖南省青年社會科學工作委員會項目（編號：XSP2014005）；湖南省高校創新平臺開放基金項目（編號：14K049）

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