對審判權優化配置的實證分析與改革建議*

徐秉暉，袁 堅

(1.四川省社會科學院，四川 成都 610072;2.四川省高級人民法院，四川 成都 610000)

我國《憲法》賦予了人民法院獨立行使審判權，人民法院審判不受行政機關、社會團體和個人的干涉。審判權的行使需要審判組織來落實，這意味著審判權需要進行第二次分配，即憲法將審判權賦予法院后，法院還需將審判權分配給具體的執行主體，那么，法院應當依據怎樣的規則來分配審判權呢?從現實情況來看，法院對審判權運行機制及其規律的認識仍在探索之中，傳統審判權配置模式所造成的不合理現象仍然突出。

一、當前傳統審判權配置的一般模式及特點

按照最高人民法院三五改革綱要的要求，很多地方人民法院已嘗試或正在嘗試各種審判權配置的改革，并初步形成了各具地方特色的審判權配置新現象，但基于制度、國情、主觀認識等諸多因素的影響，這些改革的效果尚不顯著〔1〕在審判權配置改革中，動作較大，手段較為徹底的當屬佛山中院，從最初提出的司法獨立再到折衷的內部審判獨立，到最后的改革擱置，雖然改革受阻頗大，但改革手段不失為司法改革之表率，其能否取得最后成功尚待實踐檢驗。參見《南方周末》2013年4月25日版:“佛山獨立審判改革擱置法院此舉被指讓公安難辦”。，傳統的審判權配置模式仍然在全國法院系統占據著絕對統治地位，這種審判權配置的特征也較為明顯。

(一)審判權分散性配置較為明顯

審判權乃享有法定裁判權的機構和個人，針對申請者向其提交的訴訟案件，按照法律規則和原則等，作出具有法律約束力的裁決結論的權力，從性質上看其具有不可分性，但當前審判權卻被人為地分配給不同的審判主體分別或共同行使。為對這一現狀作進一步說明，我們以S省C市中院及C市J區法院為例:在2012年，C市中院審結各類案件21854件，J區法院審結各類案件12786件，各類主體參與案件審理的情況如下:

圖表1 C市中院各主體參與案件數

圖表2 J區法院各主體參與案件數

從以上兩個圖表可以看出，實踐中行使審判權的主體包括以下幾類:一是獨任法官。即基層法院通過簡易程序獨自裁判簡單、爭議不大案件的法官。二是合議庭。從法律上看，合議庭應當是基本的審判組織形式，除獨任審判的案件以外，其他案件都應當由合議庭進行審判。三是審委會。審委會往往由院庭長及個別審委會專職委員組成，其對合議庭提交并經庭長和分管院長同意的案件行使審判權。審判權分散配置最為直接的后果是審、判主體分離，審者不判，判者不審。

(二)審判權配置失衡問題較為嚴重

當審判權由多個主體分別或共同行使的情況下，審判權的權重自然不同，審判權配置失衡問題較為嚴重，這主要表現在各合議性裁判主體內部審判權配置失衡，分別是合議庭內部，案件承辦人的審判權偏重，其他合議庭成員的審判權配置偏輕;在審委會內部，主持會議的院長的審判權偏重，其他審委會委員的審判權偏輕。以合議庭運行為例，承辦人在案件審理過程中“一家獨大”，其發表的案件處理意見往往最具“權威性”。在此，我們以2012年C市中院刑庭的一個合議庭為例，該合議庭當年共辦理一審刑事案件117件。我們將合議庭成員分別定義為a、b、c，庭長為t(所有一審案件合議均有庭長參加)，其中a為審判長，b和c是合議庭成員，我們選擇c作為參考，在c承辦的44件案件中，以c的意見作為判決意見的有38件，a發表獨立意見的有1件，b發表獨立意見的有3件，t發表獨立意見的有2件。在這些案件中，a、b、c、t各自發表的意見種類〔2〕按照慣例，合議時首先由承辦人介紹案情并直接說明處理意見，然后由其他合議庭成員發表意見，最后由庭長發表意見，承辦人和審判長為同一人時也是如此，因此如果承辦人最先發表的意見被合議庭一致認可的，均計為合議庭一致意見，如果承辦人最先發表的意見成為多數意見時，以承辦人意見為多數意見，以同意承辦人意見的合議庭成員意見為附和意見，如果判決結果相同，但理由不同的，所有合議庭成員意見均計為復數意見，如果承辦人改變最初的意見而贊同后發言人的意見，以承辦人意見為附和意見，承辦人沒有提出與判決結果相同的意見的，以首先提出判決意見的人員意見為獨立意見。如下:

圖表3 合議庭合議案件的意見種類

從圖表3可以看出，合議庭內部審判權配置存在著明顯不平衡，承辦人意見在很大程度上影響著判決結果，有86.4%的案件均系承辦人意見作為判決意見，有約9%的案件系其他合議庭成員的意見作為判決意見。

(三)審判權配置方式行政化傾向明顯

審判權配置方式呈明顯行政化，這主要表現在以下三個方面，一是審判權配置主體往往是行政力量，即進行審判權配置的主體往往來源于審判之外。確定一名法官能夠在多大范圍內行使審判權往往是由基本不辦案的院領導及相關綜合部門說了算。二是審判資源配置手段行政化，即以行政化手段進行審判資源調整，如通過公文的方式任命某人擔任助理審判員或審判長，或以行政方式將一名法官從一個部門調配至另一部門。三是案件分配方式行政化，即以行政指令的方式確定受理法院或案件承辦法官。如以行政指令的方式進行案件指定管轄，在法院內部的案件分配上，業務庭領導也可對分配至本業務部門的案件進行二次調配。

(四)審判權反向性配置現象較為突出

在四級法院中，約有98%以上的案件由中、基層人民法院審理，只有1%左右的案件由高級人民法院審理，1‰的案件由最高人民法院審理〔3〕最高人民法院2011年工作報告顯示，當年最高人民法院受理案件12086件，地方各級人民法院受理案件11700263件，最高人民法院受理的案件數量剛好為地方各級人民法院的1‰。最高人民法院2012、2013年工作報告顯示，最高人民法院與地方各級人民法院受理案件的數量比略低于1‰。而在高級人民法院層面，以S省為例，2012年全省法院受理案件的數量為714014件，高級人民法院受理的案件數量為8104件，高級人民法院受理案件的數量為中、基層人民法院受理案件數量的1.1%左右。，案件分布的特點決定了審判權配置應偏重于中、基層人民法院，即應充分保障中、基層人民法院審判權的完整性及審判權配置的自主性。但在當前體制下，審判權配置的反向性現象較為突出，即層級越高的法院審判權行使所受到的干擾越少，審判權配置的自主性越大，反之亦然。

二、對審判權配置現狀的解析

當前審判權配置所呈現出來的以上特點已經形成一種傳統，說其傳統，乃是因其具有相對穩定性，并為廣大司法者所接受，甚至被部分人認為是理所當然之舉。但分析此種傳統形成的原因我們同樣會發現，支撐這種傳統的背后是一些已被詬病并達成初步共識的非傳統因素，對這些因素的分析有利于把握審判權配置改革的難點和重點。

(一)現有法律制度尚存不合理之處

雖然憲法規定了法院獨立行使審判權，但卻缺乏基本的實施細則來落實〔4〕這種現象曾在前蘇聯出現過，如1977年蘇聯憲法第155條和1978年俄羅斯聯邦憲法第167條規定:“審判員和人民陪審員獨立，只服從法律”，但由于沒有制定普通法律使審判員獨立原則具體化，所以審判員和人民陪審員在實際工作中仍然需要服從來自“上邊”的指示，以致審判員獨立原則難以實現。蘇聯解體后，俄羅斯聯邦憲法再次確認了法官獨立原則，但與蘇聯時期不同，俄羅斯聯邦通過現行憲法規定了法官獨立的基本組織保障、法律保障和財產保障。參見劉向文，宋雅芳.俄羅斯聯邦憲政制度［M］.北京:法律出版社，1999.265.，相反，一些法律卻明確地將法院與其他機關相互配合、相互監督作為基本原則，加之審判的被動性、中立性，使得法院在審判工作中經常受制于其他機關，如在刑事案件中，如果沒有公安、檢察的配合，法院很難將案件審理下去〔5〕目前中國的有罪判決率高達99%以上，這并非我們的刑事司法是“精密性司法”，而是因為中國法院作出無罪判決的阻力過多、過大，這些壓力包括:(1)社會輿論壓力，不明就里的社會公眾會對法院判決的公正性提出質疑，認為法院放縱了罪犯，如果在二審抗訴中被告人又被定罪，那么一審法院將處于輿論的風口浪尖。(2)被害人及其親屬的壓力，目前各地維穩壓力非常大，如果因為案件判決無罪勢必引發被害人及其親屬的上訪、鬧訪等問題。(3)檢察院的壓力，判決無罪的案件檢察院勢必抗訴，這對以案結事了為終極考核指標的法院而言無疑會降低考核分數，且判決無罪勢必引發檢察院的不滿，今后工作配合將是一大難題。甚至有的檢察院在初步了解法院的判決意向之時，直接通過本院的反貪局向法院“施壓”，迫使“有問題”的法院對無罪判決望而卻步。。此外，法官法、法院組織法等法律未對法院人員按照實際情況進行基本的分類，導致法官“相對過?！钡默F象出現〔6〕這種“過剩”是一種相對的過剩，即一線法官辦案壓力大，人手緊，法官明顯不夠用，而后勤、綜合部門又囤積了大量具有法官職稱的人員。。應當說，這些規定在很大程度上阻滯了審判權的合理化配置。

(二)上下級法院功能模糊，一體化運作模式超出憲法維度

從功能角度觀之，每一個法院都似乎是一個獨立的“麻雀”，這主要是因為幾乎沒有法律或司法解釋對上下級法院功能進行界定，導致上下級法院功能重疊現象嚴重。在同一功能為四級法院所共有并分別行使的情況下自然就存在統籌協調問題。而按照憲法及人民法院組織法等相關法律有關上級法院對下級法院進行監督指導的規定，上級法院很容易以此取得對下級法院的領導權。以審判功能為例，上級法院需要對下級法院的審判工作進行監督指導，下級法院對上級法院在審判功能的行使上很自然就會服從于上級法院領導，從而導致越高級的法院審判功能越強大，越低級的法院審判權威越小，審判權反向性配置問題自然就產生了。在上級法院習慣于領導，下級法院習慣于服從的狀態下，法院的一體化運作模式也就形成了:這種一體化模式的特點在于上下連為一體，下級服從上級，上級指導下級，一榮俱榮，一損俱損。應當說，這種一體化運作模式已經遠遠超出了憲法和相關法律對上下級法院的關系界定。

(三)審判規則過于粗獷，細節缺漏導致操作亂象

如果說審委會內部的審判權配置失衡更多的是由法院行政化運作所導致〔7〕從規則的角度看，審委會之所以會出現“一言堂”，缺乏適當的審委會規則也是重要因素之一。，那么合議庭內部的審判權配置失衡則更多的是因為缺乏基本的群體決策規則所導致。目前有關合議庭運作規則主要是最高人民法院在2002年和2010年分別頒布的《關于人民法院合議庭工作的若干規定》和《關于進一步加強合議庭職責的若干規定》，這兩個規定對合議規則和程序作了初步規定，但存在一些不足，如《關于人民法院合議庭工作的若干規定》主張實行承辦人制度，但裁判文書的撰寫卻并不必然由承辦人來完成，尤其是“承辦法官的評議意見與合議庭評議結論或者審判委員會的決定有明顯分歧”時，這樣，承辦法官可能會規避裁判文書的制作而故意提出與評議結果差異很大甚至相反的處理意見〔8〕在辦案過程中，審理報告或裁判文書的撰寫幾乎占據了案件辦理的一半以上的工作量，故不能排除案件承辦人為規避這項工作而刻意提出少數意見。。而如果合議庭不按照規定操作的后果是什么?這一規定也沒有給我們明確的答復。而實踐中合議制度脫離了兩個規定，各法院都根據自身情況制定了本院的合議庭運作規則，而對于合議中信息不對稱問題以及合議庭成員“消極怠工”、“合而不審”、“合而不議”等行為，各法院也很難拿出有效的解決手段，由此導致合議庭內部審判權配置長期失衡。

(四)司法改革缺乏頂層設計，審判管理改革結果阻滯審判權的合理配置

根據黨的十八大提出的“加快社會主義法治建設”以及“深化司法體制改革”的精神，新一輪的司法改革正在醞釀，司法改革進入深水區，改革的難度和阻力不斷加大，問題不斷涌現，導致一些司法改革半途而廢，還有一些司法改革則改弦易轍，罔顧司法規律，迎合行政化套路，這種狀況的出現與當前司法改革缺乏頂層設計有關。不可否認的是，當前司法改革只有宏觀規劃，沒有具體框架;只注重結果，不關注過程;只看目標，不看手段，導致個別司法改革動機良好但動作變形，這不僅無助于司法公正與效率的提升，反而可能會在某種程度上加劇司法腐敗，助長弄虛作假的歪風邪氣。以審判管理改革為例，近年來司法不廉、司法不公的現象仍然較為突出，在這種背景下，加強審判管理有相對的合理性，但我們不僅應當充分認識到這種管理本身具有自上而下的行政性質〔9〕龍宗智.審判管理:功效、局限及界限把握［J］.法學研究，2011，(4):25.，而且應當深刻認識到審判管理的諸多手段是與司法規律背道而馳的。加強審判管理導致的必然后果就是審判權被納入審判管理的控制之下，這種控制包括兩個方面:一是審判節點控制，即審判管理將案件的審理過程劃分成很多環節，每一個環節都受到管理、監督和控制;二是審判效果控制，即通過設置各種指標來強制審判的運行方向和模式，如上訴率、調撤率、改發率、均衡結案率等指標考核?？梢哉f，這樣的改革結果導致審判權難以按照審判規律進行合理配置。

三、審判權優化配置的現實應對

(一)審判權優化配置改革的原則與目標

1.改革應當堅持的原則。審判權配置現狀是受多種因素影響而成，其中一些因素屬于根本性因素，很難通過短期改革收到成效，這實際上也注定了審判權優化配置改革的艱難，為此，在這一改革中必須堅持以下幾項原則以確保改革不偏離正確的方向并取得實效。第一，堅持法治原則。在審判權優化配置改革中堅持法治原則就是要嚴格按照憲法和法律規定獨立行使審判權，重點在于禁止法院超越憲法和法律與其他機關建立不適當的關系，這應當是審判權優化配置改革的方向。第二，堅持自主改革原則。所謂自主改革原則是指審判權優化配置改革必須依靠法院自身的資源進行改革，盡量不涉及、不動用體制外的力量助推改革。因此，改革要注意兩點:一是改革方案應以技術改革為主，體制改革為輔，盡量不涉及政制。二是在法院體制內部進行有限調整，這種有限調整的重點應放在法院內部行政結構上。第三，堅持協調并進原則。堅持協調并進原則就是要求審判權優化配置改革的方案不能冒進，必須注意與體制和司法環境的協調性，并隨著體制調整和司法環境的改良而不斷進行調整。

2.審判權優化配置改革的目標。改革的目標是還權于獨任法官或合議庭，逐步實現審、判主體同一;優化審判主體與審判管理主體的關系，在法院內部實現審判的獨立化運行;根據群體決策規律優化群體決策規則，平衡群體審判組織內部的審判權配置并提高群體審判組織裁判案件的質量與效率。

(二)具體改革方案

1.建立審判權集中運行機制，實現審、判主體同一。審判權的集中化運行主要是改變當前將審判權人為分割并被不同主體分別行使的問題，使審判主體擁有相對完整和獨立的審判權。

一是要賦予獨任法官完整審判權。案件的審理包括諸多司法程序與非司法程序的運作，而這一運作的總和即為一個完整的審判權。但由于司法實踐中這一完整的審判權被不同的主體分別行使，且行使主體往往分屬于不同的部門和領導，一方面導致訴訟效率降低，另一方面導致審判資源的浪費。因此，在基層法院，應賦予獨任法官完整的審判權。具體而言，應以獨任法官為總指揮構建案件訴訟流程，即案件訴至法院后就應由獨任法官進行指揮，包括立案、送達、保全、文書審簽等，有關案件的一切指令均出自獨任法官之手。當然，獨任法官并不一定要事事親為，可為其配備適當的書記員及審判輔助人員完成相關工作。

二是要建立合議庭獨立運行機制，保持合議庭內部審判權配置的平衡性。這一改革主要包括以下幾方面內容:

首先，進一步完善承辦人制度，并在此基礎上實行交叉閱卷制度。承辦人制度是在中國法院普遍推行的辦案制度，但實踐運行中這一制度卻存在諸多弊病，如承辦人與其他合議庭成員之間的信息不對稱問題，并由此引發的承辦人“一家獨大”，群體決策優勢難以發揮的問題等。因此，應在當前承辦人制度的基礎上推行交叉閱卷制度，確保案件信息與證據在合議庭成員之間完全共享。因此嚴格執行2010年最高法院出臺的《關于進一步加強合議庭職責的若干規定》中“合議庭成員交叉閱卷”的規定意義十分重大。在責任追究上，應將合議庭作為追責的整體對待，即案件如果出現明顯違反法律或違背事實的誤判，應由持與判決結果意見相同的合議主體共同承擔相關責任。

其次，在重大、復雜案件的合議上，細化合議步驟，廢除一攬子式的合議方式。就目前來看，合議庭成員交叉閱卷有一定合理性〔10〕合議庭的交叉閱卷只能在實行合議制審理的案件數量不多的情況下進行，這就要進一步縮減當前適用普通程序審理的案件范圍，在立案環節實現程序的進一步分類和案件分流，將大量事實較為清楚的案件交由獨任法官審理。。但要貫徹這種交叉閱卷制，還需按照主觀認識規律在合議的步驟上作進一步細化〔11〕Fisher教授發現群體決策的主觀演變呈現出明顯的階段性特征，即包括傾向、沖突、意見形成和鞏固四個階段。See:B.Aubrey.Fisher:“Decision Emergence:Phases in Group Decision Making，”Speech Monographs，1970a，37:53-66。在此筆者結合司法認知規律將合議程序分成四個步驟進行。:首先，進行事實與證據的評價。這一階段主要工作是審判長組織合議庭成員對案件證據進行意見交換，如本案是否存在瑕疵證據或者非法證據、哪些事實有證據證明，哪些事實沒有證據證明，有證據證明的事實，其證據是否充分，都應當在此次合議中予以明確。其次，進行書面表決。因為口頭表決存在發言順序的問題，且無法排除先發言的人對后發言人的不當影響，因此采用書面表決有相當的必要〔12〕如在法國，根據《法國刑事訴訟法典》第356條之規定，法庭及陪審團先進行評議，然后采用書面表決的方式，通過連續的分開投票，首先對主要犯罪事實，并且在必要時，對不負刑事責任之原因，對每一項加重情節與附帶問題以及每一項構成免除刑罰或減輕刑罰的法定原因進行表決。。再次，進行辯論?？捎梢庖娞岢稣邔ψ约核嵋庖姷睦碛蛇M行充分闡述，再由持不同意見的其他合議庭成員進行評論，然后針對這一意見進行下一輪的書面表決。如果在某些事項上始終不能形成判決意見〔13〕實踐中有時會出現三名合議庭成員持三種不同的意見。如刑事案件中合議庭可能會分別持無罪意見和有罪意見，而有罪意見又分為甲罪意見和乙罪意見?；蛘咄瑸橛凶镆庖姇r，三名合議庭成員對定性持完全不同的意見。，審判長可以征求合議庭成員意見來決定是否擴大合議庭的規模，邀請2～4名資深法官組成大合議庭重新開庭、閱卷和評議案件。最后，進行意見歸納和確認。在辯論結束后由審判長對合議意見進行歸納并提交合議庭成員進行確認。

最后，完善合議的表決規則，建立多元化的表決規則。按照制度的安排，合議庭的表決規則都是簡單多數規則，簡單多數規則具有高效、簡潔等優勢，在多數情況下適用簡單多數規則并無問題，但因為案件復雜疑難，如果在所有案件中均適用這一表決規則有可能導致案件的不公正處置。同時，如果在三人合議庭中適用簡單多數規則還有可能使合議庭失去群體決策優勢。因此，在三人合議庭與大合議庭合議案件時，可通過對特定事項適用特定表決規則，如三人合議庭對特別重大事項實行全體一致規則，大合議庭對特別重大的事項實行絕對多數規則，只有在一般的事務處理中才適用簡單多數規則。

三是要適當調整審委會職責來解決審判權配置失衡問題。在中基層法院，審委會在司法實踐中執行著舉足輕重的審判功能，但其弊端顯而易見，在某些時候，將案件報至審委會反倒成了承辦法官推卸責任的一種做法。因此，審委會職責可進行適當調整以揚長避短，在當前，應明確審委會只研究法律適用問題，不討論事實認定問題，杜絕審委會審理證據不足或事實不清的案件，此兩類案件應由獨任法官或合議庭負責到底。在此基礎上，審委會應將其職能轉變為審判指導機構，如發布參考性案例、指導性案例等，也可就審判中的一些規律性東西進行總結并出臺相關意見。在調整審委會職責以后，審委會有關案件裁判權已經非常狹小和規范，故其內部審判權配置失衡問題也自然得到緩解。

2.理順法院內外部關系，打通審判權優化配置的通道。首先，以區分法院功能為重點理順上下級法院關系，解決審判權反向性配置問題。審判權優化配置改革的前提是重新認識和界定法院的功能，因為如果對法院功能認識錯誤，那么審判權的內涵和外延就得不到正確理解，而對審判權概念的不當延伸或限縮都不利于審判權的優化配置。司法的基本功能是審理裁判，基礎功能是解決糾紛，而司法功能的延伸必須與基本功能相符合?；A功能不是核心功能，也不一定是正向功能〔14〕最高法院江必新副院長在中國審判理論研究會審判基礎理論專業委員會2012年度學術研討會所作的發言。。當務之急在于重新梳理各級法院功能重點，合理分配審判資源。以高級法院為例，高級法院當前集審判功能、司法解釋功能〔15〕雖然最高人民法院、最高人民檢察院在2012年下發了《關于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質文件的通知》，高級法院制定司法解釋的空間被大大壓縮，但迫于實踐需求，仍有相當部分高級法院制定的法律實施細則規定仍在施行或正在制定。、公共政策制定功能以及案件監督指導功能于一身，這種功能多元化實際上導致了高級法院的功能弱化，在對下級法院進行“全方位監管”的同時，高級法院很容易就步入行政化管理的怪圈。因此，需要理順各級法院的功能重點。就最高法院而言，其應集中資源行使好司法解釋功能、公共政策制定功能、指導功能，強化司法行政功能，弱化審判功能。就高級法院而言，其應加強案件監督糾錯功能，重視審判指導功能與公共政策形成功能，弱化司法行政功能。就中級法院而言，其應強化二審終審、定分止爭功能，相應地賦予其審判配置自主權，弱化與行政有關的一切職能。就基層法院而言，其應進一步強化解決糾紛、分流案件功能，并賦予其審判權配置的最大自主化并削減其行政管理職能。只有這樣，才能保證各級法院以功能重點，真正實現審判權的優化配置。

其次，適當調整法院內部審判管理的重點與方向，防止審判權配置的行政化傾向。在審判管理的強勢發展之下，審判權的運行基本上聽命于審判管理的指揮棒，審判管理通過設置各種指標來考核法官，一方面加重了法院司法行政化問題，另一方面使審判權的配置出現了重大問題。因此，應對審判管理進行適當調整:其一，廢除或削弱審判管理的考核功能。審判管理對于法院和法官而言，其最大的威懾點在于其考核功能，如審判管理通過設置調撤率指標、上訴率指標、改發率指標等考核法院或法官的成績并進行排名，因為這種排名涉及到法院形象和法官績效，并直接影響到相關人的利益，因此，無論是被考核的法院還是法官對這一考核都非?？粗?，審判中被審判管理的各種指標牽著鼻子走的現象也就不足為奇。其二，減少案件管理功能，增加案件指導監督功能。目前審判管理加強了對案件的流程管理，其將案件的審理人為地劃分為多個節點，并在每個節點上設置關卡，未經守關人(通常是相關行政領導)的同意，案件就無法向前推進，這樣不僅訴訟效率大幅度降低，而且很不利于案件的公正審理。因此，審判管理應減少案件的管理功能，改管理為指導監督，即只有在案件程序明顯違法，如超期送達、超期開庭、超期結案等問題時，審判管理才應出手。

3.重啟法官職業化改革，為審判權優化配置奠定人力基礎。法官的經驗、能力和德操是司法質量最重要的保障。在法官隊伍建設問題沒有解決時進行審判權優化配置改革，其效果可能適得其反。也就是說，審判權優化配置改革必須以法官制度改革為基礎。法院“一五”、“二五”改革綱要推進符合司法規律的改革，但因改革不配套，欠缺法官制度改革這一基礎，讓一個數量極大且素質參差不齊的法官群體，去操作一種以信賴法官為前提建立的程序制度，就不僅難以改善司法質量，還可能在一段時間內增加司法不廉和司法不公。這也就是法院后來改弦易轍，重走行政化路徑的重要原因。吸取這一教訓，審判權優化配置改革，必須切實推進法官職業化。

實現法官職業化，有三項措施必須采取。其一，建立有別于普通公務員的法官待遇制度。法官職業較之其他公職人員地位特殊，法官是維護社會公平正義的最后一道防線，社會對法官的期望值很高，對法官的要求也很高，高于對其他公職人員的要求，任何不良的行為那怕是裁判文書中的標點符號的錯誤甚至為當事人誤解的眼神表情都關乎司法公正、司法權威。我國將法官納入公務員管理，與普通公務員基本沒有區別，實際待遇甚至不如部分行政部門的普通公務員，這是嚴重背離司法官設置普遍要求和一般規律的做法。因此可以說，審判權優化配置改革能否深入推進并取得成效的關鍵性措施，是將法官從普通公務員體系中分離出來，成為一種高于普通公務員的特殊類型公務人員。

其二，建立法官職業保障制度。法官職業保障包括三方面內容，首先是法官不經法定事由不得移調，除非出于本人意愿，任何個人和組織在沒有出現法定事由時，均不得對法官崗位工作進行調整。其次是法官薪俸保障。目前，法官職稱等級與其津貼(津貼金額很小，可以忽略不計)掛鉤，但與工資等收入不掛鉤，我們有必要改革法官管理制度，讓法官的收入與其法官職稱等級充分掛鉤，同時，可通過建立法官職業年金制度、法官廉政保證金制度等方式，建立法官職業激勵制度。最后是法官任期保障，法官非因生老病死或者違法犯罪等法定事由，都有權要求續任至退休之時。

其三，改革法官管理制度，嚴格法官選任條件。建立法官員額管理制度，研究根據人口的一定比例等標準科學確定法官職數，不因案件的增加輕意增加法官職數，當法官與案件數量矛盾突出時，可增加法官輔助人員。目前中國擁有世界上最為龐大的法官群體，但整體素質不高，必須對其進行改造。為此，需要嚴格法官準入資格，提高任職條件。應當要求擔任法官必須具有一定年限的法律職業經驗?！胺傻纳辉谶壿嫸诮涷灐?，證據事實判斷最基本的法則是經驗法則，如最高法院法官，必須具有十年以上法律職業工作經驗，高級法院為五年以上。其次，對學歷要求應當進一步嚴格，必須具有全日制本科以上學歷。最后，法官的任命應當規范化并降低行政領導的作用。如改變現行助理審判員任命的規定，設置主要由法官組成的法官委員會，對審判人員的任命進行提名或表決。規定法官任命應當進行公推，符合任職條件的人員進入候選名單，根據差額選舉的辦法提出擬任法官人選并由院長提請同級人大任命。

一方面，很難擺脫審判權配置不當所造成的各種問題，另一方面，又必須努力進行審判權優化配置改革，這正是當今中國司法與司法者的宿命與使命。