楊團：社會自組織的力量、就像地火在運行

徐會壇

中央做不到的事情，地方有可能做到；整體做不到的事情，某個局部可能做得到。關鍵是要有多元化的社會生態，也就是說，不要只寄希望于政府，而應該寄托于社會，寄托于社會協治

社會組織存量改革的突破口在人事

《中國慈善家》：黨的十八屆三中全會明確提出“創新社會治理體制”。這說明黨和政府對社會力量、對公益力量的認識在深化？

楊團：這得從兩個角度說。第一個角度是社會變了，過去幾億老百姓就跟幾億塊木頭似的，從“印把子”到“錢柜子”都抓在政府手里；但今天老百姓可以自主去找活路、去建企業、去掙錢，人與人之間的獨立性大大增強，不那么聽政府管了。在這樣的情況下，社會怎么治理？所以，社會治理提出的一個原因，是現在的社會比過去難于治理了。

第二個角度，治理不是管理，它不是自上而下的，而是大家比較平等的，用一種網絡的方式相互溝通、相互認同。但是，對于社會力量，黨和政府還是有收有放，意思是對覺得不會出問題的組織就放，但是對于覺得非抓著不放的組織，例如境外非營利組織，就收。有放有收，分類管理，這是黨和政府現在的基本戰略。

《中國慈善家》：在這個背景下，你提出了“社會協治”的概念。這包含你對社會與政府關系怎樣的思考？

楊團：受到費孝通先生“差序格局”理論的啟發，我曾經畫過一個圖。在圖的中央是黨和政府，這個中央外面有幾個圈：第一個圈是參加政治協商會議的八大群團，包括工會、共青團、婦聯、科協、工商聯等，以及在行政級別、人事編制和財政供給方面的管理與這八大群團差不多的紅會、殘聯等免予社團登記的組織；第二圈是公益性事業單位，他們中相當大的部分登記了事業法人；第三圈是青基會、兒基會、扶貧基金會等“中國”字頭的基金會，它們都是有政府或工、青、婦等機構背景的正式登記注冊了的組織；第四圈是沒有這些背景但正式登記注冊了的民間組織；第五圈是沒有正式注冊登記但有組織形態的民間組織；最外圈完全向社會發散，是群眾自發、自組織的既沒有登記注冊也沒有組織形態的組織、網絡，包括微信群、互聯網社區等。

我們要承認社會本來就是一圈一圈的，社會組織與政府的關系是有差序的，越里面的組織與黨和政府的關系越近，反之關系越遠，但社會面越廣、自主意識越強。

《中國慈善家》：關于社會組織在社會治理中的地位和作用，比較流行的提法是“社會共治”，而你卻提出了“社會協治”，你另辟蹊徑的原因是什么？

楊團：在今天的形勢下，最重要的還是處理好與黨和政府而非市場的關系。這是中國社會力量崛起的獨特性。

一些人跟我講，黨都提“社會協同”了，你卻非得說“社會協治”，這是落后。我說，黨提出的“社會協同”，照我的理解，黨是要社會協同黨的領導，要的就是“協治”，而非“共治”。所以，我提出“社會協治”的概念是從現實出發，現實就是在一黨專政的情況下，黨一定是核心，然后希望你能夠起到一定幫助和支持的作用。

剛才我畫了一個差序格局圖，社會協治承認這個圖中的每一個圈都有差異，但每一個圈又有可能幫助或支持最鄰近的那一圈，形成合作關系。承認這個現實，能夠幫助社會組織把位置擺得比較合適，爭取到更大的空間，發揮更大的作用。硬碰硬一點作用沒有。

《中國慈善家》：按照社會協治模式，社會組織該如何發揮作用？

楊團：我說的協治不是黨和政府說做什么就做什么，而是社會組織根據自己的判斷去理解、去幫助和去支持黨和政府。具體來說，比如慈善法。2014年2月，我們知道說中央把慈善法放在一類立法規劃里了。當時我就非常著急，擔心出來一個“惡法”，因為覺得政府層面對于很多慈善的基本概念都還沒搞清楚。所以，從2014年3月開始，我們就自發開始組織了一系列研討，草擬了五個民間版本的慈善法。2014年12月底，我們又召開了這五個民間版本《慈善法》的研討會?？梢哉f，我們用各種方式嘗試影響和引導慈善法的立法工作。后來看到今年3月的那個版本已經吸收了民間版本大約70%的內容，相當不錯。我原來對慈善法一直是極其悲觀的，但是這次（民間力量）組織起來推動慈善法立法讓我覺得有信心了。這樣的話，今年10月將提請全國人大常委會審議的版本應該問題不大。

《中國慈善家》：你說過，社會協治需要國家大力發展社會組織，進行社會組織的存量改革，釋放過多的行政權力，讓多樣化的社會生態有自由生長的空間。但是，這一改革背后牽涉到復雜的既得利益體系，你認為突破口在哪里？

楊團：人事。行政級別和事業編制這兩塊都算人事，它們改革了，基本問題就可以消除了。這個東西要說改不容易，也不好改，因為一些有政府背景的組織自己不愿意，它們現在下去接觸的都是政府單位，和政府合作起來比較方便，待遇也好，另外它們的領導有司局級頭銜，退休后別有意義。但是，我覺得可以逐漸弱化，比如最簡單的一個辦法就是，編制以前有的保留，但以后即使有人調走了、缺編了也不再增補。行政級別也可以，原來有級別的退休后還保留，但是今后再進的新人一律沒有級別。這樣逐漸過渡，最后就全沒有級別、沒有編制了。

改革很困難，可改革早就悄悄開始了，表現在“中國”字頭的那些基金會的改革上。中國扶貧基金會就已經在人事上改了，取消了原有的政府行政級別和國家事業編制，就是說誰是司長級、誰是處長級這一套沒有了。

現在社會自組織的力量就像地火在運行，

而且越來越強大

《中國慈善家》：政府購買社會組織服務應該是今后一個長時期的重要社會政策。對此，你曾提醒：“由于管理和政策跟不上現實發展，已經出現了一些不好的苗頭，所以，2015年的政府購買工作將面臨管理必須上臺階的挑戰?！闭埦唧w講講，這些“不好的苗頭”包括哪些？

楊團：不是苗頭了，問題已經很清晰。最大的問題是政府購買社會組織服務的政策目標與實際操作的目標不一致。政府購買社會組織服務政策帶有改革的目標，就是政府不應該是一個大政府，不應該所有事都自己攬著，而應該把只要能夠交給社會去做的就統統交給社會去做。endprint

在實際操作中，政府購買社會組織服務的目標就變成了完成上級政府下達的一項任務。一方面，這導致缺乏清晰的梳理和整體的規劃，只是隨機地從財政中拿出一些錢來，然后讓下邊報內容。另一個問題是不透明化，在挑選社會組織的時候不是用公開透明、統一的原則去選擇，而是選擇自己喜歡的、與自己最靠近的機構。這樣一來，所謂的政府購買社會組織服務就變成了一種公開的內部游戲。

這些交易背后一定會有金錢或者其他方面的腐敗，應該專門打擊。現在的困難是，這個問題帶有整體性，但是又還沒有提到腐敗治理的位置上。應該抓一些招投標額比較大的案例，了解它背后的情況。

《中國慈善家》： 2014年，財政部、民政部、國家工商總局聯合制定了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，明確要求建立綜合性評價機制和第三方評估。第三方評估的作用怎樣？

楊團：第三方評估沒有真正到位。說得刻薄一點，政府購買社會組織服務是一項討好社會組織的政策，不是真正遵循政治體制改革的思路出臺的。它的整體設計都有問題，光“購買”根本不能概括政府與社會的關系，本來很有體系化的，除了購買，還有委托、特許等，現在光用“購買”這個詞概括，就是不對的，完全沒有協治的概念，而是雇傭的概念。在這樣的情況下，第三方評估怎么評？

《中國慈善家》：中國的情況似乎往往這樣，就是上面的好政策不少，例如慈善捐贈稅收優惠、四類組織直接登記等，但是落實起來卻障礙重重。依你看，瓶頸在哪里？

楊團：所有的政策的落實和執行都比制定復雜和困難得多。一般來講，一項政策的執行一定要有很多細則，比如說四類組織直接登記，它就沒細則，這就導致地方等中央給細則，而中央說這些細則我寫不出來，你們底下先摸經驗我再總結。我認為，中央和地方兩方面都有過，中央不敢出細則，地方不敢在沒有中央更明確旨意的情況下創新。也就是說，在政府的層級關系上，對政策的執行造成了比較大的阻礙，不光是慈善領域，其他領域也類似。

在這樣的情況下，也有一些地方開始嘗試，比如北京、廣州等，各個地方情況不一樣，但都說明一件事，那就是中國的政府不是一元的，已經多元化了，每個地方政府都有自己的決定權。所以，在中國很多事情是有空間的，絕對不像二十多年前那樣無可奈何。我認為，現在社會自組織的力量就像地火在運行，而且越來越強大。

《中國慈善家》：如此說，你對社會組織改革的整體前景是樂觀的？

楊團：我覺得我是中庸，就是說，我不屬于樂觀派，但也不屬于悲觀派。中央做不到的事情，地方有可能做到；整體做不到的事情，某個局部可能做得到。這樣的例子我看到的太多，關鍵是要有多元化的社會生態，也就是說，不要只寄希望于共產黨或中央政府，而應該寄托于社會，寄托于社會協治，一層一層地支持，一層一層地幫助，很重要的是要聯合起來。

中國慈善事業走起來最大的艱難根本不是來自基層，而是來自上層

《中國慈善家》：你曾用“觀念有進退，制度未突破”總結中國慈善事業的發展。在你看來，中國慈善事業發展過程中，政府對慈善的哪些觀念不進反退？

楊團：2004年黨的十六屆四中全會通過《關于加強黨的執政能力建設的決定》，第一次把“慈善”寫進黨中央文件。但是，它把慈善和社會保障放在一起，而且不是說慈善是社會保障的補充，而是把慈善、社會保險、社會救助、社會福利并提，說是社會保障不可或缺的組成部分。這引發了后來的一大堆新問題。是什么呢？

從2004年以后，首先從南方的常州、蘇州、無錫一帶，因為那一帶最先富起來、最有錢，當地政府下文件，號召老百姓捐款到慈善總會。也就是說，政府為慈善總會坐鎮，然后慈善總會拉開袋子收錢。這就掀起了從南方刮向全國的“慈善風暴”。我的一個學生曾給我一份吉林市的文件，那上面寫得清清楚楚，說這個錢慈善總會收，但是要進財政的口袋，慈善總會如果要用錢，要向政府寫報告、打申請。這樣一來，老百姓捐的錢就變成了政府財政的錢，這是一個最大的問題，以為政府來抓慈善就叫對，那是錯了。這個比1994年、1995年后的那十年是倒退的。

《中國慈善家》：在“慈善風暴”之前的那十幾年，中國慈善事業經歷了哪些發展？

楊團：20多年前，中國的基金會總共加起來不到100個，而且都是“中國”字頭，是非常邊緣的。我在國家經濟體制改革委員會擔任分配體制司處長的時候，也只是模模糊糊地知道國外有基金會，比如福特基金會。至于中國，就知道青基會和婦基會，那還是因為當時國家體改委發（通知）出來說，青基會為希望工程籌款，婦基會為建立中華女子學院籌款。它們那時根本不是向社會募款，而是專門找機關籌集。

1993年，別人下經濟之海，而我去了公益界。那時公益界還是一個極小的、邊緣化的圈子，而且是由國家組織的。到1994年中華慈善總會組建的時候，慈善是偽善等觀念在人們心里還是根深蒂固。中宣部規定報紙一律不許刊登（與慈善相關的內容）。

在這樣的背景下，1996年春天，中華慈善總會邀請王蒙、季羨林、當時上海的民政局局長施德容、社科院的一批專家等，召開了“慈善是社會主義精神文明的組成部分”研討會，討論給慈善正名，把它納入社會主義的意識形態。后來，這個會議的內容在《光明日報》上刊登了。但是，慈善的宣傳渠道全面打開，慈善真正被人所知，是從1998年的長江大洪水開始的。洪水發生后，8月16日，中華慈善總會與中國紅十字會、中央電視臺聯合舉辦了中國第一個電視募捐專場晚會。當晚就籌集了3億多元的善款和物資。

但是，慈善在沒有大災的平時要不要做？慈善要不要進入日常生活？這些在1998年大洪水過后仍然是問題。所以，當時中華慈善總會的領導就去找中央呼吁，講慈善如果能夠進入黨的文件，那么全國上下就都認了?？梢?，中國慈善事業走起來最大的艱難根本不是來自基層，而是來自上層。后來，多番溝通后，2004年，“慈善事業”第一次被寫入黨的文件。

《中國慈善家》：“慈善風暴”掀起后的這十年，在你看來，中國慈善事業在制度層面的發展得失又如何？

楊團：“慈善風暴”的問題后來往上反映了，所以，2007年黨的十七大報告就把慈善事業改成了社會保障的補充，和商業保險并列。這樣一來，就從中央文件的角度把慈善由政府直接管扭過來。后來這個“慈善風暴”已經不是中央精神上的問題，而是變成了一些不領會或故意領會錯的基層官員的問題，他們還是把慈善作為自己增加計劃外財政收入的手段。

從2004年到現在，慈善是民間的這個概念是慢慢清楚了，退了以后又開始進了，但是，在很多政府官員的腦袋里，這個事情一直還是不清晰的，甚至我們一些慈善組織的負責人也是。比如一些慈善會，覺得慈善還是在弱勢階段，不依靠政府就沒有出路，所以政府利用你一下，把錢收到政府口袋，你要的時候再給你，這是慈善發展階段的一個必然產物。這是從既得利益出發（考慮問題）的結果。我認為，在過去二十多年的后十年中，這是最為嚴重的一個問題。

《中國慈善家》：從整體上來說，你現在會如何評價過去二十多年慈善在中國的發展歷程？

楊團：這二十多年改變是很大的，慈善進入社會生活成為重要議題之一，政府也開始承認慈善是民間的。但是，這個變化當中有一種東西似乎到今天還是沒有變，我指的是中央對社會的認識的核心里頭還有一塊硬結，迄今沒有解開。

從公民社會這個概念也看得出來。我最早接觸到公民社會的概念是1995年去美國學習基金會的時候。大概從1997年開始，我大量去找公民社會的文獻，但找來找去，在中國只找到一篇，刊登在1990年還是1992年的《讀書》雜志上?？梢?，到了1997年，公民社會還只不過是一個學術詞匯，真正講得很少。endprint