和諧社區建設的路徑探析
——以江蘇省連云港市為例

■董曉云　李　雪/文

和諧社區建設的路徑探析
——以江蘇省連云港市為例

■董曉云李雪/文

一、研究背景及意義

一方面，改革開放以來，我國社會體制發生重大變化，計劃經濟體制逐步被市場經濟體制所代替，“單位人”變成“社會人”、“社區人”，人們需求的滿足需要依靠市場和社區。另一方面，市場經濟的發展和城市化進程的加快，使得城市人口急劇增長，城市規模不斷擴大，老城區不斷被改造，居住問題、工作問題、社會保障問題以及其他社會問題增多，給城市管理造成巨大挑戰。社區作為城市的基本構成單位，成為人們社會生活的共同體，是解決社會問題的重要場域。社區已然成為宏觀社會的縮影，它承擔著宏觀社會中的經濟功能、社會功能。只有和諧社區的實現，才能為和諧社會的構建打下堅實的基礎。

當前關于和諧社區建設還處于摸索和試點階段，雖然有一些成功的建設經驗，如上海模式、百步亭花園社會模式等，但都是集中于經濟較為發達的大中城市，無法照搬照抄到連云港市的和諧社區建設過程中。因此，在建設連云港市和諧社區建設的過程中，既要借鑒發達城市的成功經驗和教訓，更要結合地方特色，提出構建和諧社區的建議，為我國經濟欠發達城市的和諧社區建設探索切實可行的道路，這對于我國建立和諧社區、維護社會穩定和提高人民群眾生活質量具有十分重要的意義。

二、連云港市和諧社區建設的現狀

社區建設是和諧社會建設的重要組成部分，同時也反映城市發展現狀。近年來，連云港市在社區建設過程中，一直努力打破傳統社區管理與服務方式，尋求社區建設新途徑。目前，該市和諧社區建設既有成功經驗，但也存在不足。

（一）社區工作人員的專業化水平有待提高

自2007年以來，連云港市開展“社區工作者雙休日課堂”，加強對社區工作人員的政治及其業務培訓，著力打造一支善于做群眾工作、善于化解矛盾、善于促進和諧的社區干部隊伍。2014年5月20-24日，該市民政局首次以連云港財經職業技術學校為基地，組織全市基層社區相關人員參加全國助理社會工作師和中級社會工作師考試培訓，以提高社區工作人員的專業化水平。2014年7月30日，連云港市民政局與連云港財經職業技術學校簽訂校局合作協議，創建連云港市社會工作人才培訓基地，為全市社區管理與服務工作注入新生力量。該市目前仍缺乏專業社區工作人員。據統計，全市當前共有1129名社區工作者，其中擁有助理社會工作師證書的人數有103名，占總人數的9.1%；擁有中級社會工作師證書的人數為58名，占總人數的5.1%；具有本科及以上學歷的人數為157名，占總數的13.9%。由此可見，該市社區工作人員的專業化水平有待進一步提高。

（二）“政社互動”仍處在初級探索階段

連云港市于2013年9月選擇海州區、連云區先行開展鄉鎮“政社互動”試點，初步形成政府調控同社會協調互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動、統籌城鄉發展的“政社互動”的行政管理新格局，以新的舉措提升基層群眾自治能力。2014年在連云港市逐步推動，并于2016年全面推行。“政社互動”試點工作是該市社區管理與服務工作方法的新突破，目的在于將政府權力下放至社區，提高社區居民的自治能力，促進政府與社區的互動，提高社區居民的參與能力。當前，這一舉措仍處于探索階段，并未能在全市推行。據調查，當前該市街道辦事處承擔著70%以上的行政性事務，諸如低保、勞動保障、殘疾人服務、司法、綜合治理等20余類工作，形成了所謂“上面千根線，下面一根針”的現象。居委會的工作更多集中在年終的總結報告，工作流于形式，形成了“掛牌職能”的現象。由此可見，該市的社區組織結構需要進一步重新規劃，各職能部門的工作職責需進一步理清，避免職責不清、相互推諉的現象。同時，應提高社區自治能力和社區居民民主參與能力。社區工作遵循“費隨事轉、權隨責走”的原則。

（三）社會組織參與社區服務的力量薄弱

據統計，連云港市共有注冊登記的社區民間組織288家。部分社區組建了扇子隊、秧歌隊、腰鼓隊、健身隊、舞蹈隊、太極拳隊等文體團隊，組織居民廣泛開展文化娛樂活動。2014年5月15日-6月30日，該市為鼓勵社會組織參與社會服務項目，連云港市社會組織發展中心（孵化基地）面向全市招募10家專業性公益機構，并低償或無償為這些社會組織提供支持。社區組織在社區工作中的重要地位不斷凸顯出來，但當前社會組織承接社區服務項目較少，較多集中在文化娛樂方面，不能滿足社區居民的需求。同時，社會組織提供服務的專業化水平仍有待提高。

（四）社區信息化平臺有待進一步完善

2011年初，連云港市啟動“互聯社區”網絡平臺建設，嘗試運用網絡方式為城市居民提供多種便民服務內容。截止到2014年3月，該網絡平臺在全市的覆蓋率達到97%。但此網絡平臺仍需進一步完善，如：社區居民對“互聯社區”網絡平臺了解較少，不少社區居民甚至不知道有這樣的網絡平臺；網頁信息更新較慢，部分社區信息仍停留在網絡平臺建立之初。當前這一社區信息化建設有流于形式的趨勢。據調查，該市社區居民獲取社區相關服務及其他信息途徑較為閉塞，主要依靠社區工作人員的宣傳，從而增重社區工作的任務。另一方面，社區居民需求不能及時獲得滿足，容易出現社區居民社區滿意度不高的現象。

三、連云港市和諧社區建設的路徑探討

連云港市作為三線城市，其經濟發展落后于大中城市，在和諧社區建設中存在諸多瓶頸：社區機構職責不明確；社會組織較少；社區工作人員整體素質不高；專業化程度較低；居民參與率較低等。因此，結合該市特色，本文主要從社區管理和社區服務兩個方面提出構建該市和諧社區建設道路途徑。

（一）構建中心制-耦合型社區運行機制

2012年3月，南京市秦淮區被民政部批準確定為首批“全國社區管理和服務創新實驗區”，近兩年來逐步形成了社區治理的“秦淮模式”。本文在借鑒“秦淮模式”的基礎上，提出了連云港市和諧社區建設的“中心制-耦合制”社區運行機制。所謂的“中心制-耦合制”指社區管理和服務職能朝著中心化方向發展，多元主體共同參與社區管理和服務，實現統籌社區管理與服務、統籌便民和利民、統籌內部與外部資源、統籌民生和民意的目標。

連云港市作為經濟欠發達城市，在追求經濟發展的同時不可忽略社會和文化的共同發展。因此，提出連云港市“四部一中心”的社區組織形式：黨政綜合部、經濟發展部、社會管理部、文化發展部和便民服務中心。

傳統社區中的街道辦事處作為基層政權的派出機構，承擔著行政管理、社區管理和社區服務等職能，同時也成為社會事務的主體，是名符其實的政社合一的代表。而“四部一中心”的街道組織機構設置，打破了街道原有科室的設置，整合各科室資源，實現架構扁平、業務歸并、人員整合、服務前移、管理落地的目標。其中，便民服務中心承擔著原來由社區負責的多種工作，如：就業證申請和發放、低保救濟申請、計劃生育審批等，實現了服務資源從區街居多層分散向街道便民服務中心一站聚集，服務方式從區街居三級流轉向中心一門辦結的轉變，構成連云港市15分鐘服務圈的社區布局形式。

和諧社區的建設離不開政府部門的支持和指導，更需要社區居民的自我管理和自我服務。同時，還需要社區內的相關單位以及社會組織等多元主體的共同參與。

（二）實現“三社聯動”以進一步推動“政社互動”

當前連云港市處在“政社互動”的探索階段。為進一步推動“政社互動”的發展，提出了符合該市特色的“三社聯動”機制。“三社聯動”即以社區為平臺，以社工為核心，以社會組織為抓手，在實現和諧社區創建過程中，遵循科學化、專業化原則，形成“以社區為平臺，政府扶持監督、社會組織承接、項目化管理運作、專業社工引領、志愿者參與”的和諧社區建設模式。

圖1　中心制-耦合型社區建設模型圖

1.轉變政府職能，實現權力下放

本著“簡政放權、重心下移、費隨事轉”的原則，把能夠下放的與社區建設相關的職責，逐步下放至街道以及社區，使社區組織對地區性、社會性、群眾性的工作負起全面責任，逐步形成“條塊結合、以塊為主”的城區基層社會管理模式。基層政府通過委托、購買等途徑，尋求社會組織提供社區服務，在社區建設中提供政策和資金支持，放寬社會組織的準入門檻，并對社會組織的服務效果進行監督和評估。

2.提高社會組織的服務水平，滿足居民需求

一方面，以社區為服務平臺，社會組織要從居民實際需求出發，而不僅僅局限于開展娛樂性活動，從而確保社區服務的可持續性發展，提高社區居民的社區歸屬感和認同感。另一方面，需要增強社會組織的專業化程度，即需要社會工作者，確保服務質量的專業化。最后，社會組織需要對所提供社會服務進行自我監督和自我評估。

3.加強社區志愿者隊伍建設，增強社區人力資本

和諧社區建設需要社區志愿者的廣泛參與。因此，要不斷鼓勵更多居民積極參與志愿者隊伍，引導居民自覺自愿參與社區事務中，健全社區志愿者組織，并促使志愿服務朝著經常化和制度化方向發展。

首先，建立健全社區志愿者隊伍登記注冊制度，確保志愿者身份能夠得到合法性認同。連云港市相關部門應不斷完善社區志愿者注冊制度及其法規，統一規范社區志愿者登記注冊的機關、內容、程序，明確規定志愿者應有的權利和義務，并為合格的社區志愿者頒發社區志愿者證。其次，規范社區志愿者組織的管理與運作功能。對新招募的社區志愿者及時進行社區志愿者基本概念、志愿者活動發展情況、志愿服務宗旨、發展目標、信念、志愿服務的有關規定、相關道德法規等知識的培訓；對現有的社區志愿者定期進行人際交往能力、專業服務技能等方面的培訓；社區志愿者組織還應不斷健全社區志愿者的考核評估機制以及相應的激勵機制。最后，拓寬社區志愿服務領域，提升志愿服務質量。將社區志愿服務領域拓展至社會救助、慈善公益、社區矯正等方面，努力提升志愿服務水平和志愿服務質量。

（三）鼓勵校社聯動，進一步提升社區管理和服務的專業化水平

連云港市已經啟動校社合作模式，該模式目前仍處在建構階段，還沒有具體實施舉措。當前，連云港市有一所職校開設社區管理與服務專業，為了有效利用人力資源，實行校社聯動將成為該市和諧社區建設的必由之路。

首先，學校每年舉辦四次針對社區工作人員的社區工作技能和社區工作理論知識的培訓，鼓勵社區工作人員走進學校再學習，從而提高他們的專業技能和服務理念。隨著“持證上崗”制度的完善，社區工作人員須考取助理社工師或社會工作師證書。學校在每年5月份組織助理社工師和社會工作師證書的培訓，從而提高社區工作人員考證的通過率。其次，社區可聘請學校社區管理與服務專業教師進社區擔任社區主任助理一職，在社區工作中給予專業指導，也為專業教師提供實踐教學的實際案例。第三，爭取政府支持，將社區相關服務委托給學校，讓社區管理與服務專業學生走進社區，促進理論與實踐的結合。第四，將社區作為社區管理與服務專業的定點實習基地，定期安排在校第四年學生進行頂崗實習。同時，社區可優先錄用實習表現較好的學生。最后，社區和學校都應制定完善的考評機制，將社區工作人員培訓成績納入年終考核中，將學生實習成績作為期末考核內容之一。

（四）完善社區信息化平臺，實現資源整合和共享

借助連云港市“互聯社區”網絡平臺開通的契機，不斷完善社區信息化網絡平臺，一方面，及時了解社區居民不同需求，為社區居民提供諸如維修、養老、醫療、物業管理、社區導購、房屋租售、人才招聘、法律援助、生活百事等18類200多種便民服務。另一方面，及時完善社區相關信息，開通社區與社區之間的溝通平臺，確保社區之間資源共享，實現全城互動。

首先，通過多種途徑對“互聯社區”網絡平臺進行宣傳，提高社區居民對這一網絡平臺的認知度和認同度。通過社區網絡平臺、社區服務中心熱線電話、社區宣傳欄等途徑，及時發布社區信息，滿足社區居民需求，提高社區服務水平和居民對社區的滿意度。其次，在“互聯社區”網頁中創建社區之間的溝通板塊，便于各社區之間資源流通。

注：2014江蘇省社科研究課題成果（項目號：14SWC-184）

（作者單位：江蘇財會職業學院）