地方政府財務風險問題成因及其控制策略選擇

薛婧　王家俊

【摘 要】 我國地方政府財務狀況較為嚴峻，地方政府干預行為的不適當以及制度設計的滯后等原因導致財務風險呈現逐步擴大的趨勢。文章基于服務型政府建設背景，圍繞地方政府財務風險核心概念，對地方政府財務風險的表現形式和成因進行探討，指出我國地方政府財務風險管理當中存在的問題，提出以績效評價為導向的地方政府財務風險控制建議與對策，以期為政府資金的利用率提升和資源配置的高效運轉提供有益的借鑒，切實建立為人民服務的服務型政府。

【關鍵詞】 績效導向； 政府財務風險； 控制策略

中圖分類號：F810.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）20-0038-02

作為政府宏觀調控的重要手段，財政承擔著資源配置、收入分配和推動經濟增長的任務。面對當前實施的積極財政政策，我國地方政府的支出規模大幅增加，因此所引發的收支矛盾日益凸顯。如何防范和化解地方政府財務風險，促進經濟可持續發展，是亟需解決的問題。

一、地方政府財務風險的表現形式與成因

地方政府財務風險是地方政府在財務運行過程中，受外部或內部因素影響而發生財政資金損失或正常支出困難，導致政府喪失提供社會經濟發展所需的最基本公共產品的能力，以及政府履行法律所規定的支付責任大規模違約的可能性。

（一）地方政府財務風險的表現形式

從實際出發，地方政府財務風險主要包括地方政府的過度舉債行為引起的債務風險、監管不力等導致的高投入低產出的投資風險和財政收不抵支帶來的赤字風險三大塊。一是地方財政歷史負債過多，造成了債務規模較大，負債形式多樣等現狀，這些歷史累積的負債使如今的地方政府確實難以償還。二是地方財政投資效益低，往往是投進了本錢，卻少有收益。財政投資本來是促進貧困地區經濟發展的良劑，然而由于缺乏有效規劃，合理競爭，往往容易導致其負債累累。三是地方財政收支結構不合理，供需矛盾突出，少量收入根本就無法滿足巨額支出，財政赤字預算向來是常態，而且此現象級別越低也越是明顯，矛盾也更深。

（二）地方政府財務風險的成因

地方財務雖是由地方政府出資，行政干預，但其會受到相關經濟利益人自身利益的影響，加之大大小小的宏觀微觀因素，會使地方財務面臨巨大的風險。

1.收支倒掛是造成地方政府財務風險的首要因素。它的形成是多方面因素共同作用的結果。地方政府財政收入受當地經濟發展水平的制約，稅收征收管理結構本身就存在漏洞，有限的稅源很難滿足巨額的政府支出，同時又存在偷稅漏稅的情況，社會效益和財政效益不同步。

2.地方政府行為目標超出財力承受范圍。政府作為國民經濟活動的管理者和協調者，在公共基礎建設中承擔著重要的角色，經濟市場化的加強更是加重了地方政府的使命感。舉債投資大型項目，提高政府業績，脫離競爭機制，往往使地方政府面臨財政資金周轉困難、負債累累的情形。

3.利益驅動使得地方政府一些職能部門添亂。一些本應專注于公共基礎建設的生產建設部門，為了提升所謂的部門業績，就公然利用本部門的職能和壟斷性，依靠政府進行大額舉債，大力建設項目工程，從而增加政府財務風險。

4.計劃經濟體制仍對政府投資產生不利影響。上級下撥的資金不僅僅有生產、建設的財政資金，還包括政府為了支援貧窮地區優先發展的項目資金。由于這些資金的使用程序極其嚴密，加之具有不容置疑的權威性，導致很難做到量體裁衣。以項目確定的資金不能摻雜財政資金，只能獨立運行，削弱政府的投資力量，導致投資分散，浪費現象嚴重，資金運轉低效。

5.政府資金的使用缺乏有效的績效考評制度。普遍的粗放式管理制度、監管不力，這些都容易導致政府資金去向不明、項目超計劃預算、政府績效尚缺而追責又難的情況發生。

二、我國地方政府財務風險管理存在的關鍵問題剖析

（一）管理體制理論與實踐發展緩慢

我國的社會主義市場經濟尚處在逐步建設之中，體制的不完善、法律的不健全都會導致實際財政資源的極度不確定性。在經濟體制改革的過程中，社會經濟、政治、文化的變化都可能產生一些新的社會契約，一些私人風險也會毫不猶豫地轉嫁到地方政府頭上，而這種風險的邊際效果又會因為地方政府行為規范的欠缺而輕易放大。因此，目前的地方政府財務風險主要根源于改革過程中制度建設的滯后，風險與利益的不對稱和有效的風險約束機制的缺失正是引發國家財務風險的根源。

（二）政策指導和法律標準依據缺乏

缺乏相應的政策指導和法律保障的風險管理沒有一定的強制力，容易忽視預算外成本和因未來的不確定性而導致的損失，而當風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和監控制度缺少其一時，就會造成財政風險。風險管理假若不想受制于預算內的考核和靜態評估，勢必要加大規章制度的建設，制定并實施謹慎的財政政策，即既要全面評估財政狀況，又要考慮各種不確定性的謹慎政策，使風險內在化，提高避險能力。

（三）政府財務績效評估指標體系不合理

政府績效主要從三個方面考核：一是政府的履職能力，二是投入-產出及其效率，三是效果評估。由于我國的政府績效評估起步較晚，對于國外公共組織績效評估也缺乏理論和實踐的研究，因此對政府績效定性研究較多，定量研究較少，對諸如績效的基本內涵、運作機理、評估時的操作流程都沒有統一的制度、原則。不僅如此，風險總是處于變化之中，風險管理是一個動態的過程，滯后的績效管理，就容易造成評估內容不系統、不全面，評估程序不規范，人為因素成為有效評估的主要障礙，最終造成評估結果的不公正、不客觀，甚至完全流于形式。因此想對政府績效情況進行多層次和全方位的評估，就需要建立科學的評估指標體系，引入社會評估和政府內部自我評估，對于糾正政府工作的不正之風和腐敗行為，杜絕上行下效的官宦作為尤為重要。

三、基于績效評價管理地方政府財務風險的國際經驗

20世紀70年代末，在世界范圍內掀起一場公共部門管理變革運動，即：新公共管理運動，其中一個主要的內容就是政府績效評價。地方政府績效評價的主要內容即公共受托責任，就是地方政府、機構和人員接受了公眾委托，為了管理公共資源的所承擔的社會公共事務管理、公共服務職能履行及報告提交的義務。地方政府績效評價既算是一種制度上的創新，又能夠對政府監督進行強化，還可以使地方政府降低行政成本、提升服務質量、提高工作效率，進而有效地管理控制地方政府可能產生的財務風險，最終達成政府可控性和有效性的平衡。

國外對地方政府財務風險的研究于20世紀的80年代末萌芽，真正深入的研究則在20世紀90年代。其代表人物是世界銀行的高級經濟學家馬駿（Hana Polackova Brixi），由她提出的財政風險矩陣是一個國外政府財務風險方面理論上的貢獻。在風險矩陣中，她提出了兩個新概念：“隱性債務”和“或有債務”，并對其做了明確的界定和區分，這對全面分析和評估地方政府債務，控制財務風險無疑提供了一個有用的工具。美國于1993年頒布了《政府績效與結果法案》，其中提出了一套績效評價體系，首先是政府財政績效目標的設定，然后是績效預算的編制，最后是績效目標和實施成果的差距比較。地方政府的各個部門都要為進行年度績效評價提交年度績效報告，這種績效評價體系大大降低了地方政府財政支出的風險。《加拿大政府績效評價政策和標準》于2001年由加拿大內閣財政委員會發布，該績效評價標準必須與政府各部門的實際管理工作進行有效的結合，同時，強調地方政府要積極建立以結果為基礎和導向的管理模式。此外，澳大利亞財政與管理部就在預算報告中引入目標和產出結構，且政府各部門均據此編制了年度預算報告及其年度績效評價報告。

地方政府可以借鑒國內的績效評估總體框架，結合地方財政特點，對地方政府財政資金進行風險控制，用結果產出作為評價財政政策實施的標準。這樣，才可以有效保證財政風險的降低，財政資金發揮到最大作用。

四、績效評價導向下我國地方政府財務風險控制策略選擇

從國外政府控制財務風險的實踐經驗中可以看出，政府行政管理工作的一個重要組成部分就是財務活動的績效評價，且這種績效評價體系是否科學化、制度化已成為衡量行政管理現代化水平的重要標準。

（一）建立完善的風險預警和防范機制

地方財政風險預警機制的檢測范圍包括了政府債務水平、財政赤字以及預期借款需求占政府收入的比例等各類指標。只有對這些指標中長期的真實水平進行績效評價考核，才能真正做到風險監控預警。這需要地方政府積極關注這些指標的變化，把風險消滅在萌芽狀態。

對于我國地方政府財政風險預警防范來說，首先就要根據政府各部門的權責制定相應的問責制度，防止出現權責不清，以及責任轉移無法追究責任的現象發生。可以根據實際情況專門設立財政風險防范基金，建立規范的地方政府財政償債機制，成立專門的稽查小組和專門的財政債務管理機構，確保財政債務真實，有據可查。

（二）完善分稅制財政體制

分稅制財政管理體制的完善需要從三個方面落實。一是處理好地方各級政府間的關系，明確行政機構上下級之間、上級與下級政府之間的權屬事權劃分與界定。二是處理好中央與地方間稅收收入的分配，逐步建立及完善地方稅收體系。三是建立健全政府間轉移支付制度，對經濟不發達地區有針對性地加大轉移支付力度，確保地方政府全部達到最低服務水準；加大省級財政的幫扶力度，促進地區間經濟均衡協調發展。

（三）強化績效預算監督

隨著公共財政逐步民主化，政府財政績效預算公開已成為必然趨勢。加強績效預算監督，推進預算績效管理改革，不僅是科學發展觀的要求，更是深化我國行政管理體制改革的要求，它有利于提高政府的責任意識，從源頭上監督政府的財政行為，優化資源配置，避免只有上級政府監督地方財政行為的“軟約束”尷尬。

完善政府績效預算管理制度，需要從財政預算最初的編制開始，實行對全過程的有效監督。這一項工作需要各級組織機構的全力配合，因此在重要的環節要賦予社會各階層監督政府預算收支的權力。例如，人大在聽取政府有關部門績效管理的大致情況時，尤其要注意大額專項資金的使用情況，組織相關人員做好事前評估工作，建立專門小組及時對工程進度進行監督，根據采集的數據和民眾的建議，對資金的使用情況進行控制和監督。在這期間人大的拒批權、社會公眾和媒體的批評權、投資者的撤資權、信用機構的評級權等都是能夠切實加強績效預算監督的有效途徑。

地方人大可以制定相關法律條例來規范財政支出績效評價，再根據當地試點中的法制化水平，規定績效評價機構的職權范圍，從而績效評價工作中的調查權、監督權、評價權能夠單獨行使，地方政府的績效評價能夠在法律的保障下順利進行，最終使得績效評價工作從被動評價提升為政府部門的主動行為，進而更大程度地推動和保障地方政府財政績效評價的法治化進程，有效緩解財政風險。

（四）完善地方政府的政績績效考核體系

以GDP增長幅度為核心的評價指標作為衡量政府績效的準繩，忽略了政府公共服務價值的重要性，因此首先要構建多元化的政府工作績效評價指標體系，更加關注一些民生指標、效率指標、居民滿意度指標，把諸如經濟持續發展的能力、資源利用的效率、政策目標的長期收益性納入評價考核體系。其次，地區發展的不平衡、資源配置的不合理，需要我們針對不同地區的經濟發展狀況確定切實可行的評估模式，切忌一刀切。再者，推進評估主體的多元化，增強評估過程的透明度和公開性。保證每個公民的知情權、監督權和參與權，推行“民評官”，使公民和政府之間架起有效溝通的橋梁，同時可以讓諸如會計師事務所、評級機構等中介機構參與政府績效的評估，使政府政績績效考核更具公允性和客觀性。

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