貴州典型現代農業園區存在問題及解決措施

羅睿　何騰兵

摘 要：現代農業園區的建設可以提高農業生產效益和土地利用率，被公認為是推進農業現代化的重要手段。然而，在農業園區建設過程中，很多土地問題開始凸顯，權屬爭議隱患、土地非農化、耕地質量下降、圈地現象等已經變成貴州省現代農業園區有序開展的主要問題。筆者在分析這些問題的基礎上，對貴州省現代農業園區建設提出對策建議。

關鍵詞：貴州；農業園區；解決措施

中圖分類號：F324 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.10.009

Abstract： The construction of modern agricultural park can improve the efficiency of agricultural production and land utilization and is recognized as an important means to promote agricultural modernization. However， in the process of construction of agricultural park， a series of problems began to cause， ownership dispute hidden danger， the non-agricultural land， decline in the quality of arable land， the phenomenon of enclosure， has become main problems of construction of modern agricultural park in Guizhou Province. In this paper， based on the analysis of these problems， puts forward some countermeasures and suggestions were walking on the construction of modern agricultural park in Guizhou Province.

Key words： Guizhou； the modern agricultural park； measures

國家對農業的政策優惠、資金的扶持及各種綠色通道的大開，促進著農業的發展，而農業園區建設一直以來都受到國家的鼓勵。現代農業園區作為農業技術組裝集成、科技成果轉化、高新技術示范推廣和產業集群的有效載體，對于推動農業新技術的開發、轉化以及推廣應用，發揮著明顯的示范引導作用[1-8]。貴州省2013年開始著力100個農業園區建設和改建[9]，由于貴州省薄弱的農業基礎和不成熟的管理，農業園區的經營也暴露出諸多問題，影響著貴州農業園區今后的發展。

1 園區現有問題分析

1.1 土地流轉后權屬爭議有隱患

園區核心區的土地平整工程和園區基礎設施是今后產生土地權屬爭議的兩大因素。貴州省山地居多，耕地破碎，農業基礎設施差，所以在貴州省進行園區建設的首要任務是平整土地和大規模的農業基礎設施建設，特別是現狀地物的修建，這樣也大量改變了園區原有土地的性質和狀貌。經過調研，貴州園區核心區的大部分土地的流轉方式是政府作為中介，統一從農戶手中“收集”起來，再由政府流轉給投資方，而政府在實際流轉給投資方前就進行土地平整工作和基礎設施建設工作。筆者按照行政區域選取了8個有代表性的貴州省典型農業園區進行調研，對土地整治和流轉面積進行統計。8個園區為：貴陽市清鎮市綠色蔬菜現代高效農業示范園區、黔南龍里縣灣灘河生態農業示范園區、畢節市黔西縣水西觀光農業示范園區、黔東南榕江縣忠誠鎮、古州鎮現代農業示范區、遵義市鳳岡縣現代煙草農業示范園區、銅仁市江口縣現代高效農業示范園區、黔西南興仁縣薏仁現代高效農業園區和六盤水市郎岱現代高效農業扶貧產業示范園區。

園區核心區的土地平整工程。目前，貴州省在建或者改建的園區都有土地平整工程，園區內耕地經土地平整后原有的界址消失，田坎歸并、削坡填坑使土地的面積發生變化。雖然土地流轉的面積按平整前農戶與村集體的承包經營合同中的面積計算，但是當承包期限到期或者由于其他原因農戶要收回土地時，由于界址的消失和原來面積的變化，會造成權屬爭議。

園區基礎設施建設。基礎設施建設主要包括田間道、生產道、生態田坎、溝渠的建設。根據2014年國土資源部29號文件規定，在土地變更調查中對于路基寬度大于6.5 m或者路面寬度大于6 m的新增道路才作為公路，納入建設用地的面積計算。這就意味著很大一部分新建的現狀地物會以農村道路的名義歸為非建設用地。土地平整或者改造的面積越大，則這樣的非建設用地面積就越大。流轉土地后，這些基礎設施建設直接改變了一部分耕地的用途，而且大部分不計入需要征用土地、臨時用地的范疇，使部分農民的部分土地沒有得到完整的賠償就喪失了作為耕地的功能。此外，一些生產經營者直接用于農業生產所需要的設施，包括鋼棚、混凝土支架等。這些設施的投入中，部分資金是投資者通過向國家申請立項，由國家補貼資金或者扶貧資金的投入，還有部分是投資者自己投資的。如果承包期到了，農戶要收回土地他方流轉，這些地上構筑物應該屬于農民所有，所以原有投資者沒有保障可以收回這些投資。此外，如果農民不需要這些設施，而要求恢復原狀，投資方的投入就會進入尷尬境況。

1.2 園區土地流轉費用

與城市建設用地不同，農用地沒有成熟的估價機制。從整個貴州省來說，每個園區的流轉價格沒有統一的價格計算標準，當前農業園區的土地流轉費用一般按照當地的糧食價格來計算，每個園區內部流轉價格統一，但不同園區流轉價格高低不等，如黔西縣水西觀光園區每畝流轉價格只有700元，而江口縣為840元、榕江縣高達1 600元。按照土地價格區位論來說，同一園區中的土地因為區位不同，在規劃中的用途不同應該具有不同的價值，所以流轉費用應該差別對待。此外，雖然目前園區的土地流轉是按照農民之前種植糧食價格的一定倍數進行補償，但實際上忽略了園區建成后規模效益及技術設施帶來的土地價值的增值，那些直接流轉沒有參與分紅的農戶則沒有享受到這部分增值帶來的收益，這實際上喪失了公平性。此外，一些投資者本身資金有限，一般簽訂10年以上的土地流轉合同，然后每年給付，如果投資失利，投資者放棄，剩下的土地流轉資金可能難以及時追回。

1.3 耕地質量保障問題

園區企業入駐后，特別是對屬于自己基地的耕地，追求利益最大化。主要表現在：因為無休耕種，所以各種農用藥劑肥料使用比較頻繁。即便是有機蔬菜，實際中農藥也是不能做到投入為0。一些企業還改變種植結構，將原有菜地、水田變為大規模的苗木培養、果樹培養和水產養殖。此外，還有一些企業以引進立體農業水培蔬菜為名，將原有耕地變為廠房，耕層表面水泥硬化，改用營養液池、立體農業支架為生產的“土壤”基礎。這些改變降低了原有耕地的質量甚至完全改變了土地的用途。當流轉合同到期，農戶要收回這些土地時，有些合同規定要求將土地恢復原狀，但是土壤本身是灰色系統，各種指標也會隨著時間變化，所以恢復原狀的界定很難把握。

1.4 農業園區土地用途變更和圈地現象

雖然貴州新確定的園區沒有出現以建設農業園區之名行房地產之實的現象[10]，但是投資者將農用地變更用途的面積也是比較大，包括耕地改林地、魚塘和建設用地。這里主要分析耕地變更建設用地。許多變更是在政府審批還未許可就提前建設，程序還在報建路上，工程就已經完工。大的企業重資投資廠房，包括加工企業和現代自動化的設施農業的廠房，其中很多廠房直接歸為農用地，而實際上已經改變了原有土地用途。另外，農業園區的定位都有觀光旅游這一項，部分地方重心完全放在餐飲休閑上，耕地變綠地、休閑用地是不可爭議的事實。私人投資的完全就是農家樂的模式，也改變原有耕地的景觀甚至是用途，這樣也減少了原有耕地面積。此外，許多加工區的建筑沒有開展環評工作，甚至負責人不清楚環評工作，不利于園區的可持續發展。

1.5 政府的政績形象

調研的園區花費大量資金去做園區的規劃，政府只注重企業“引進”，對引進的企業發展沒有長遠考慮，對園區內企業之間、種植大戶之間的配合沒有指導性意見。此外，在園區的規劃報告中，規劃面積過大，有的園區面積橫跨幾個鄉鎮，沒有體現出集約經營、適度規模經營的優勢。

1.6 資金的投入還不透明

規劃報告上說明了資金的來源和資金的大致去向，其中資金來源主要是企業資金和企業拿到的國家補貼，但是這些資金在去向表述中只有單項工程的投資表，而各工程的明細投入沒有一個清單，也沒有公示，這就方便了企業和政府套用國家的項目資金和扶貧開發資金。

2 園區問題對策

2.1 完善土地合理流轉機制

加強市縣鄉土地流轉及協調機構的建設工作，健全制度[11]。開展流轉工作前，要征求農戶的流轉意愿，制訂合理的流轉合同，對于不同要求的農戶可以增加附件形式簽訂。對需要平整的土地，要告知這些農戶，并將面積、界址會發生變更的情況告知。與農戶協商之后劃定平整后的界址，或者對減少的面積實行異地補償。強調農村土地流轉的三原則，即依法、自愿、有償，更要處理好流轉土地的農民的安置與土地增值后的收益分配問題[12-16]。對于出現糾紛的土地流轉，需要及時化解糾紛。完善農用地流轉價格評估機制，出臺各種行業規定，對園區農用地的價格進行評估，實現評估指標和標準的統一，實現評估結果差別化價格。完善農業保險工作，投資方在接收流轉土地前必須買農業保險，而土地流轉費用應該有部分預付資金。完善耕地質量的鑒定機制，對流轉前的土地進行規范的耕地質量評定，包括自然質量、經濟質量的評定。對土壤養分、土壤中金屬含量測定，對耕地原有設施進行定級，以便于交還土地時候，出現耕地質量下降而損害原有農戶利益。

2.2 加強園區內部管理

首先，規范園區人員的組織結構，這樣有利于提高園區的管理效率。其次，對投資業主進行嚴格的審查，加強建設過程中對投資業主的監督和園區土地的監管力度，嚴禁其隨意變更土地用途和荒廢土地，避免圈地現象的發生[17]。再次，加強對園區內部建設用的報批工作和環評工作的監督，應該嚴格按照程序進行，不能先斬后奏。此外，還應該成立定期對園區環境、土地有害物質監控的管理機構。

2.3 加強對資金流向的監督工作

要求園區每一項建設內容都應該有明細清單，并及時追蹤，并且定期在網上公布。對已經建設的賬目，要重新審查。嚴肅處理挪用項目資金、協同騙取項目資金貪污腐敗行為。

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