提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的思考

[摘要]黨的十八屆四中全會就全面推進依法治國提出了新論斷、新舉措、新觀點。不斷提升領導干部運用法治思維和法治方式的能力不僅是我國法治建設的關鍵環節，在加快我國法治建設進程中具有重要的基礎性、先導性作用，更是我國全面深化改革、全面建成小康社會，確保國家長治久安的重要保證。筆者認為，提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力是加強和改進黨對法治工作的領導，適應我國法治建設從器物到觀念的轉變，我黨從革命黨到執政黨的轉變的題中應有之義。領導干部應正確處理好黨法、權法、改革與法治的關系，同時從樹立法治理念、完善對權力的監督制約機制、完善政績考核和選拔任用標準等方面提高領導干部運用法治思維和法治方式能力。

[關鍵詞]領導干部;法治思維;法治方式

[中圖分類號]D920.0 ?[文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2015）01—0013—04

[作者簡介]楊曼，女，中共南通市通州區委黨校教育科講師，研究方向：政治學。

政治思維、經濟思維、道德思維、法治思維等思維方式是領導干部執政常用的思維方式。政治思維權衡政權統治的利弊，經濟思維注重成本與收益的比例，道德思維關注行為是否符合內心的善惡標準，而法治思維考慮的是行為的合法性、公平性。從十八大提出的“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定發展能力”到十八屆三中全會提出的“必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”再到十八屆四中全會將法治作為我國治國理政的重要方式，彰顯出我黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律探索的進一步認識、探索與深化。可以說，不斷提升領導干部運用法治思維和法治方式的能力不僅是我國法治建設的關鍵環節，在加快我國法治建設進程中具有重要的基礎性、先導性作用，更是我國全面深化改革、全面建成小康社會，確保國家長治久安的重要保證。具體而言，法治思維在本質上區別于人治思維和權力思維，是指“在法治理念的基礎上，運用法律規范、法律原則、法律精神對所遇到或者所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程?！狈ㄖ畏绞绞侵浮耙孕袨榈姆绞奖憩F法治思維的決策”。法治思維是實施法治方式的思想基礎，沒有法治思維不可能有解決問題的法治方式。法治方式是法治思維得以彰顯的動力保障，不將法治思維賦予工作中不可能真正擁有法治思維。

一、提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的必要性

提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力是加強和改進黨對法治工作的領導，適應我國法治建設從“器物”到“觀念”的轉變，我黨從革命黨到執政黨的轉變的題中應有之義。

（一）法治“器物”到法治“觀念”的轉變

雖然我國古代社會各個朝代也制定法律，如《法經》《秦律》《九章律》《唐律疏議》《宋刑統》《大元通制》《大明律》《大清律》等，但由于人治思維的強大影響，法律被淪為實現君主法制的工具?！豆茏印と畏ā酚醒浴坝猩?，有守法，有法于法。夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也”，亦即國君制定法律，臣子守護法律，而受制于法的是人民。梁啟超說：“我們中國人最大的缺點，在沒有法治精神。法治主義是今日救時惟一之主義?！毙轮袊闪⒑?，我國制定了《憲法》等法律，但十年文革將我國的法治建設毀于一旦。鄧小平同志說過：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”因此，1997年召開的十五大，我黨第一次提出了依法治國，建設社會主義法治國家這個命題。2010年，中國特色社會主義法律體系已經建成，完成了有法可依的階段，標志著法律文化中“器物”層面的法律和制度建設已基本建成。黨的十八屆四中全會圍繞中國特色社會主義事業總體布局，推進各領域改革發展，提出了全面推進依法治國頂層設計的戰略布局，在強調法律規范、法律原則的普適性、穩定性和權威性的基礎上，更為注重法律文化中“觀念”層面的建設，強調法治文化、法治精神、法治理念、法治信仰的建立與培養，表明我國法治建設發生了從局部走向全面，從簡單走向豐富，從法治器物到法治觀念的轉變。

（二）革命黨到執政黨的轉變

中國共產黨帶領廣大人民經過艱苦卓絕的革命建立了新中國。在革命戰爭年代，共產黨依靠一元化領導取得了戰爭勝利。但隨著我國改革進入深水區、攻堅期，已由革命黨變為執政黨的中國共產黨也面臨著許多新情況、新問題，以往革命、建設時期有些領導方式、執政方式、執政理念已不能適應我國經濟、政治、社會、生態、文化建設的需要。法治建設同樣如此。我國法治建設仍受制于人治思想根深蒂固的影響，一些領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。具體而言表現在：在決策方面，有些領導干部法治意識淡薄，靠文件、政策治國，靠領導批示、個人意志治國，有些政策、紅頭文件甚至直接違法;在司法方面，有些黨委、政府直接干預司法案件，甚至審批、審判案件。同時，我國反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，黨內不僅大老虎腐敗橫行，也有小官巨貪，腐敗正在吞噬共產黨執政的合法性，威脅到執政黨的執政地位。要進一步鞏固執政黨的執政地位，將執政黨的執政理念上升為國家意志，必須改變過去那種法治治民的思維方式，堅持用法治制度管權管事管人，用法治思維和法治方式更好地約束政府的權力，增強政府的公信力，鞏固執政黨的執政基礎和執政地位。

二、提高領導干部運用法治思維和法治方式能力應處理的幾大關系

（一）黨法關系

黨的領導和社會主義法治的關系是法治建設的核心問題，只有理清黨法關系，才能正確理解我國社會主義法治的本質特征，做到依法執政、依法行政、依法治國共同推進，法治政府、法治社會、法治國家一體建設。筆者認為，黨法關系并不是非黑即白的單選題，兩者之間存在著一致性，相輔相成，不能割離開來：“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治?！本唧w而言，一方面，社會主義法治必須堅持黨的領導?！稕Q定》指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義?！鳖I導干部要堅定黨在法治建設方面的領導作用與地位，才能實現國家和社會生活的法治化。另一方面，黨的領導必須依靠社會主義法治?！胺钚袆t國治，法令弛則國亂?！敝袊伯a黨是中國特色社會主義事業的領導核心。黨要領導人民實現全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略目標，要提高黨的執政能力和執政水平，確保各項決策的民主化和科學化，促進國家治理體系和治理能力現代化，就必須全面推進依法治國，走法治化道路。堅持依法治國是新的歷史條件下加強和改善黨的領導的必然選擇，也是實現和保障黨的領導取得成功的最佳途徑。

（二）權法關系

我國古代社會乃至到現在都擺脫不了人治、人情根深蒂固的影響。在熟人社會里，人情網、關系網、權力網密布，編織了一幅“中國式求人”場景。公務員熱、“信訪不信法、信大不信小、信上不信下”“我爸是李剛”、權力腐敗、以權壓法、徇私枉法等現象的出現都體現出對權力的崇拜與迷戀。隨著社會、科技的發展與進步，從“熟人社會”到“陌生人社會”，從身份到契約過渡，單靠人情、天理已不能解決我國現階段所出現的問題。要實現全面建成小康社會的目標，推進我國治理體系和治理體系現代化，需掌好權、用好權、管好權，用制度管權管人管事。對領導干部而言，必須樹立法治的底線思維，正確理清權力和法治的關系，主動、自覺維護憲法與法律的權威，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不去行使依法不該由自己行使的權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，樹立辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治思維。

（三）改革與法治的關系

以經濟建設為中心的思維方式致使政府擺脫不了GDP沖動。許多領導干部花費大量的人力、物力、精力、財力進行招商引資，意圖實現地區跨越式的發展，同時也為自己加官進爵增添輝煌的一筆。但對經濟增長的無限崇拜導致社會公共服務、環境保護、法治建設等發展相對滯后，收入差距、貧富不均、環境惡化等問題逐漸突出，群體性事件、上訪事件時有發生。問題的出現提醒各級領導干部，必須改變以GDP論英雄的思維方式，提高自身運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，正確、妥善處理好法律穩定性與實踐變動性的關系，確保立法進程與改革開放、社會主義現代化建設進程相適應。筆者認為，全面深化改革是全面建成小康社會，全面推進依法治國的根本動力。全面推進依法治國是全面建成小康社會，全面深化改革的根本保障?！稕Q定》指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”具體而言，一方面，領導干部必須以法治作為改革的壓艙石，決策出臺必須于法有據，清醒地認識到違反法治原則的發展不是科學發展，凡是沒有法治作為基礎的穩定不可能是持久的穩定。另一方面，改革開放中遇到的一些暫不能法律來規范的新情況、新問題，領導干部可先依照法定權限制定行政法規和地方性法規先行先試，待取得經驗、條件成熟時再制定法律。

三、提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的途徑

（一）樹立法治理念

一是帶頭信法?！把芯繂栴}先學法、制定決策遵循法、解決問題依照法”已逐漸成為廣大領導干部的共識，“言必合法，行必守法”成為一種執政風尚。但不可否認，“以言代法”“人治”“一言堂”甚至以權壓法、徇私枉法的現象依然存在。究其原因，關鍵在于有些領導干部未樹立正確的法治理念，法律意識淡薄、法治素養不高、法治能力低下，尚未形成對法治的真正信仰。如果領導干部習慣性地有意或無意間用道德思維或政治思維來代替法律思維，僅把法治視為口號，說起來重要，做起來不要，那么法治將成為一紙空文，成為稻草人，法治中國將難以實現，國家治理能力和治理體系現代化的目標也難以達成。因此，領導干部必須真正認識到法治在完善和發展中國特色社會主義中所具有的不可替代的作用，將法治理念、法治精神、法治文化、法治信仰還原為必需的工作、生活方式。

二是帶頭學法。十八大以來，中央領導率先垂范、身體力行，帶頭參加法制學習，起到了表率作用?！稕Q定》強調要“把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課?！币虼耍愿骷夵h校、行政學院為依托，建立一個常態化的法律培訓體系，對公職人員（包括新入職的、調任的公務人員在內）定期進行相應的法治課程培訓，使其重點習、掌握與自身工作有關的法律法規。在學習的過程中通過采取典型案例教學，組織參與行政復議等方式方法，提高領導干部學法的思辨性、互動性，幫助其了解法治在經濟社會發展各領域的實際作用，逐漸形成對法治的價值認同。

三是帶頭守法。領導干部率先垂范，有助于帶動全社會形成自覺守法的氛圍。作為全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，如果領導干部不按法辦事，甚至破壞法律、損害群眾利益，政府也就缺乏公信力，群眾也就會對法律和法治不信任，出現信訪不信法甚至暴力抗法的現象。因此，建設法治社會必須教育領導干部帶頭嚴格依法辦事，用法治思維和法治方式推進社會治理，守護公平正義，凝聚社會共識。只有領導干部率先垂范，才能提倡和引導群眾遇事找法、解決問題靠法，才能樹立、強化廣大群眾對建設法治國家的信心。

（二）完善對權力的監督制約機制

法治的本質是對權力的監督和制約。習總書記多次強調要將權力關進制度的籠子，也就是要以法治來規范權力的運行。各級領導干部想問題、作決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權和職權法定，嚴格遵循法律規則和法律程序，自覺接受法律的監督和承擔法律責任。（下轉第24頁）

（上接第15頁）

一是依法履行政府職能。《決定》強調“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為?！备骷壵ㄟ^推行政府權力清單制度，完善行政組織和行政程序法律制度，明確政府各職能部門、機構的職能、權限、程序、責任，并將其法治化，以此糾正不作為、亂作為，推諉扯皮的現象。

二是依法決策。用法治保證政策的合法性是杜絕“拍腦袋決策、拍胸脯保證，拍屁股走人”的三拍現象、防止政策朝令夕改的重要保障。因此，《決定》一方面強調決策的合法性：“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制”，亦即領導干部在做決策時要重視法制機構人員、法律顧問等的作用，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?！绷硪环矫?，強調責任追究。一旦領導干部作出的重大決策嚴重失誤，則通過重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。

三是強化對行政權力的制約和監督。一方面，要形成科學有效的權力運行制約和監督體系，加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等監督體系的建設，增強監督合力和實效;另一方面，要全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

（三）完善政績考核和選拔任用標準

以往對領導干部的考核僅注重經濟方面所取得的績效，導致領導干部唯GDP論，以GDP論英雄，而不重視文化、生態、法治等方面的建設?！稕Q定》強調“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位。”只有將“法治建設”引入領導干部績效考核和選拔任用標準之中，用一些具體量化、可操作、可測量的指標，如組織學習法律的次數、法制機構的健全情況、行政復議和訴訟案件的受理數量及裁決狀況等來評價政府的工作和考核領導干部的工作實績，從而形成一種全新、全面的考核機制，領導干部才能主動、自覺的用法治思維和法治能力作決策、想問題、辦事情。

參考文獻：

[1]張品興.梁啟超全集（第五冊）[M].北京出版社，1999：2982.

責任編輯：楊偉民