淺析村鎮規劃在城鄉規劃管理中的政策關系

吳水柱

羅平縣規劃局

摘要：近年來，社會經濟的快速發展，村鎮改革的步伐不斷推進，隨著“統籌城鄉一體化發展”戰略的實施，對城鄉規劃管理也提出更加嚴格的要求。通過調查研究表明，村鎮規劃的主要矛盾就是行政屬性和行政級別之間的差異，而其管理中面臨的問題包括城鄉統籌和農村發展之間的權限和土地利用的矛盾等。本文主要針對現行城鄉管理中的現狀進行簡要分析，并探討了村鎮規劃面臨的主要問題，希望對相關部分能提供一些積極意見。

關鍵詞：村鎮規劃；規劃管理；政策關系

隨著國家政策的不斷發展，城鄉一體化逐步推進落實，為此，在政策指導和實踐工作中，建立起相對完善的管理體系，以及關聯的法律制度，這些措施對城鄉規劃的管理起到重要的作用。但是社會的進步和制度自身的缺陷，使得城鄉規劃管理越來越不適應時代的要求，并出現一系列難以解決的問題，嚴重阻礙了村鎮發展的進程，為此，對城鄉規劃進行探討是非常有必要的。

一、城鄉規劃管理的現狀

在我國，城鄉規劃管理的主要措施就是把城市和農村實行統一的管理，取消兩者之間的差別對待，進行整體統籌。這種戰略方針與政府職能的要求和市場經濟目標是一致的，并且它直接受市場導向和政府宏觀調控的指導，具體規章制度是，把可持續發展作為城鄉規劃的基礎，對村鎮規劃建設提供支持。但是該舉措造成城市和村鎮的沖突，主要表現在利益矛盾方面，致使城鄉發展不平衡的現象依舊嚴重[1]，雖然采取城市帶動農村的發展舉措一定程度上背離了城鄉一體化的道路，可是村鎮是行政單位的底層，若僅是通過城鄉一體化的方法，很難維持其實際利益，對存在的問題也無法有效的解決。另一方面，就體制而言，村鎮規劃起到的作用是紐帶和傳接，它對各部分的利益關系進行整合規劃，比如，市和城鎮、省和市的分離空間和重疊部分。值得注意的是，著重解決規劃管理的主體同各級別單位的矛盾，充分重視城市和農村的作用，以此，才能更好的確保城鄉規劃發展的進行。

二、村鎮規劃面臨的問題

（一）城市農村的發展與城鄉一體化的矛盾

在我國，城市農村發展的導向，主要指的是在分離、重疊及領導的形態變化中，大部分都是由城市直接領導農村完成的。所以城市帶動農村和城鄉一體化的矛盾不言而喻，具體表現在兩方面，第一，一體化是城鄉發展的要求，第二，一體化是城鄉發展的措施，而在實際操作中，卻是城市決定農村[2]。

針對上述問題，究其根本原因是城市擴張建設對村鎮規劃造成嚴重影響，城市進行擴建的理由是城鎮空間發展的需求和城市化方針的推進。由于城市的主導地位，使得村鎮的管理設計都發生相應的變化，一是功能的變化，如經濟結構調整、服務區劃分；二是結構的變化，如設施建設、工程拆遷。這些變化是由城鄉關系、村鎮化形態以及管理規劃的矛盾共同誘發的，現在實行的體制雖然考慮到這一問題，但是在實際執行時，必須解決以上難題，才能夠保證管理的真實。

（二）土地利用管理對規劃的影響

廣義上，城市規劃屬于政府行為，狹義上也可以說它是社會運動，因為其參與要素的不同和領域范圍的廣闊，然而不論哪種行為，城市規劃的載體只有土地，所謂規劃也不過是一種利用土地的手段方法。在這一層面上講，規劃管理的土地都是以用途功能為主要前提的，土地用途主要分為三種類型，分別是建設地、農用地和沒被開發利用的土地[3]。然而在村鎮規劃中，涉及到最多的是農用地，因此，制約土地利用在村鎮規劃中的因素也隨之而來。第一，因為政策要求是嚴格控制農轉建的土地數量，并采取保護耕地面積的措施，對于土地性質的改變，不過是村鎮自身的行為，這一要求很難實現。第二，根據規定，土地的審批，要經過省市批準，這就讓土地規劃和村鎮建設存在很大的未知空間。第三，政府實際上掌握了土地的最終用途，忽視了技術操作和規劃要求，在村鎮而言依舊需要建立完善的制度和政策規定，才能使人們心服口服。

（三）具體規劃內容的矛盾

城鄉規劃受到行政單位和整體建筑的限制，具有很強的從屬性，但是村鎮規劃也有自己的特性，這就要求根據建設中的實際情況，做到具體問題具體分析。其主要面臨的矛盾是在管理體系中缺乏可控制的自由空間[4]，造成村鎮規劃更加困難，表現在以下幾方面：第一，刨除純粹的農村地域，村鎮也屬于城市中的個體，必須服從主體的設計要求。第二，村鎮規劃沒有按照實際情況進行規劃，而且在審批環節也存在諸多問題。第三，村鎮規劃服從上級部門指令，但是缺乏相應的依據，政策和制度保障不到位，在理論上這種方法是可行的，具體操作卻困難頗多，導致許多項目的審批不合格，耽誤了建筑時間，甚至被放棄。第四，在村鎮規劃中，面對的大部分是無需變更的土地[5]，實際上也非農業用地，這樣會出現兩種結果，一是難以通過村鎮規劃的規定，二是擅自實行建設。

（四）缺乏科學有效的措施

村鎮規劃并沒有直接管理的上級部分，使得在規劃功能方面無法發揮更大的作用。第一，現行的村鎮管理缺乏相互調節的部分，在職能方面出現許多重疊的部分。第二，各級管理機構的組成作用各不相同，影響到功能的發揮。比如省級單位，在法規運行時，由于缺乏空間實體，容易造成職能部分不足的情況，市和縣就全然不同，實體利益的作用下，制約了各部門之間的發展，最終威脅到整體的規劃管理。第三，村鎮規劃在制約其他機構的行為時，自身的難以作為主體進行管理，致使出現規劃管理混亂不堪，出現各種突發問題。第四，管理的功能作用是以于規劃實施為前提的，實際情況卻是，規劃工作的結束也意味著管理的終結，缺乏相應的監督控制部分，這樣的管理發揮的作用并不大，若出現調整方案或者維護規劃的措施時，職能部門束手無策[6]，只能重新進行修編。

結語：

綜上所述，隨著我國經濟的發展，結合當前的政策要求，對城鄉規劃進行了的研究分析，并從四個方面闡述了村鎮規劃面臨的主要問題，希望以此能引起相關單位的重視，以此不斷改善制度體系，促進我國城鄉管理取得進一步的成效。

參考文獻：

[1]熊雄.對村鎮規劃在城鄉規劃管理中政策關系的探討[J].江西建材，2014，22：16.

[2]李東泉，陸建華，茍開剛，張磊.從政策過程視角論新時期我國城鄉規劃管理體系的構成[J].城市發展研究，2012，02：1-5+124.

[3]劉明.面向城鄉統籌的村鎮規劃管理體制重塑[J].長春工業大學學報（社會科學版），2012，03：36-39.

[4]唐春媛，劉明.城鄉統籌：村鎮規劃管理體制重構的價值祈向[J].安徽工業大學學報（社會科學版），2013，05：21-23.

[5]方遠平，吳智剛，劉望保.國外村鎮規劃管理組織架構及啟示[J].規劃師，2012，10：5-12.

[6]呂維娟，殷毅.土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系探討[J].城市規劃，2013，10：34-38.