建立新疆兵團土地承包經營權流轉制度研究

黃福江 高志剛

[摘要]土地流轉是建設兵團現代農業的基本前提和發展趨勢，也是構建兵團現代農業經營體系的必要條件。本文采用實地調查法、訪談法、規范分析法研究了兵團土地承包經營權流轉的現狀，發現新疆兵團土地承包經營權流轉主要存在權能不清晰、資產化難以落實、流轉不規范、服務滯后、利益聯結機制不完善、監管困難、容易引發矛盾等七大問題。在此基礎上提出穩定土地承包經營權，建立農地流轉評估制度、確立流轉方式、規范流轉程序、確保流轉收益、加強流轉監管、完善服務體系，建立新疆兵團團場土地承包經營權流轉制度。

[關鍵詞]兵團;承包經營權;土地流轉;制度

[中圖分類號]F301.2 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1009—0274（2015）01—0016—05

[作者簡介]黃福江，男，新疆大學經濟學博士研究生，經濟師，研究方向：區域經濟學、產業經濟學;高志剛，男，新疆財經大學經濟學院院長，區域經濟研究所所長，區域經濟學博士，教授，博士生導師，研究方向：區域經濟學、產業經濟學。

黨的十八大報告和2013年中央一號文件明確提出發展多種形式規模經營，構建新型農業經營體系。新疆生產建設兵團（以下簡稱“兵團”）黨委《深化團場改革工作的指導意見》也明確要求團場要結合農業結構調整，依靠科技進步和管理創新，充分調動“統分”兩個主體的積極性，培育新型農業經營主體，通過土地承包經營權流轉，不斷提高職工家庭種植和養殖的集約化水平，提高勞動生產率，轉移農業富余勞動力，逐步擴大職工家庭平均管理的土地面積，實現農業適度規模經營。

一、兵團團場土地承包經營權流轉相關制度

（一）兵團土地制度

土地制度是反映人與人、人與地之間關系的重要制度，它既是一種經濟制度，又是一種法權制度，是土地經濟關系在法律上的體現，是構成上層建筑的有機組成部分。兵團現階段的土地制度是以社會主義土地公有制為基礎和核心的土地制度，即絕大部分團場土地屬于國家所有，個別團場集體所有，經過逐級委托，團場代表國家將土地發包給兵團職工。

（二）兵團農業經營制度

兵團農業基本經營制度是以團場為主導、以公司經營為平臺、職工承包經營為基礎的統分結合的團場農業雙層經營體制。其基本特征是“土地承包經營、產權明晰到戶、農資集中采供、產品訂單收購”[1]。團場農業經營制度堅持統與分相結合、行政引導與市場主導相結合，充分調動團場和職工兩個主體的積極性，以確保職工持續增收和團場持續增效。在保持土地國有的情況下，團場把土地發包給職工，職工定額承包。

二、兵團土地流轉的現狀及存在的問題

（一）兵團土地承包經營權流轉的現狀

兵團土地流轉工作取得一定進展，但從規模和規范程度看仍處于發展階段，團場土地承包經營權流轉緩慢，流轉總體規模較小，流轉方式單一，流轉時間較短，區域差異比較明顯。

1.兵團土地承包經營權流轉的規模。據全國第二次農業普查，兵團擁有耕地面積1487萬畝，農業戶數31萬戶，農業從業人數79萬人，人均耕地面積為18.82畝。在上級支持和鼓勵下，兵團土地承包經營權流轉已初具一定的規模，但比重仍然偏小。普查結果顯示，在兵團土地流轉中，租入、包入、轉入土地面積共166.30萬畝，占耕地面積的11.20%。租出、包出、轉出土地面積共14.60萬畝，占耕地面積的0.97%。根據普查數據推測，兵團土地流轉涉及農戶3萬戶左右，約占農業總戶數的10%。

2.兵團土地承包經營權流轉的方式。根據對第二師和第六師一○一團和一○五團的調研顯示，團場土地承包經營權流轉以轉包為主，而轉賣、轉讓、互換、出租、入股等其它流轉形式還較少。根據調研數據推測，轉包作為土地流轉的主要形式占比達到90%左右，其它各種形式共占10%。

3.兵團土地承包經營權流轉的特點。一是土地承包經營權多為私下流轉。由于兵團相關文件沒有明確規定土地流轉的前提條件、詳細程序、流轉方式等，導致諸多私下流轉，無序流轉[2]。二是土地承包經營權流轉進程緩慢。一般流轉土地數量占團場土地總數不到10%，有的土地流轉較少的團場甚至不到1%。三是土地承包經營權流轉方式單一。團場土地承包經營權流轉中最普遍的方式是轉包，這種方式占到了土地承包經營權流轉的90%以上。互換、轉讓等流轉方式在團場較少。四是土地承包經營權流轉時間較短。從調研來看，兵團土地承包經營權流轉時間一般一年一簽，幾乎沒有3年和5年。五是區域差異比較明顯。由于地理環境和社會經濟發展狀況不同，不同團場土地流轉比例差距較大，即使在同一團場，不同的連隊在土地流轉方面也不盡相同。

4.兵團土地承包經營權流轉的原因。兵團土地流轉的原因是多方面的，但主要有以下幾方面[3]：一是團場為了擴大個體規模經營，優化種植結構，培育多元化經營主體，實現職工增收團場增效，通過政策鼓勵職工進行流轉;二是團場為了轉變發展方式，調整農業結構，發展設施農業、林果業和畜牧業，客觀上需要對職工的土地進行流轉;三是招商引資、工業園區等非農建設項目要征用一部分農業用地，需通過土地流轉對土地進行重新規劃和分配;四是隨著經濟的不斷發展，職工為了獲得更多收益，將土地承包經營權流轉給他人，自己轉移到二三產業就業;五是一些職工對農業經營管理能力較強，資本較充裕，有能力有意愿承包更多的土地，需要流轉別人的土地擴大規模;六是團場職工因為身體原因不能從事體力勞動，從而將土地流轉給別人，自己保留職工身份。

（二）兵團土地承包經營權流轉存在的問題

1.土地承包經營權權能不清晰。土地承包經營權是由土地承包經營人和土地發包人訂立土地承包經營權合同而取得的權利，合同一旦簽訂，土地承包人即被賦予了合同所規定的土地承包經營權，標志著土地發包人已經把土地承包經營權轉讓給了承包人，土地承包人享有標的土地的占有權和享有最終產品的收益權。現實中，因為兵團農業結構調整、團場領導的調整、職工退休等各種原因，兵團部分團場職工的土地承包經營權權能不明晰[4]，因為兵團的土地屬于國有性質，與農村土地集體所有制不一樣，兵團職工只能獲得有限的土地承包經營權，而不是完整意義上、法律意義上的土地承包經營權。

2.土地承包經營權資產化難以落實。一是土地承包經營權流轉評估制度尚未建立。土地承包經營權能夠順暢流轉的前提是將承包經營權資產化，即對要流轉的土地給出科學合理的市場流轉價格。這一價格是土地承包經營權流轉的轉出方和轉入方都能接受的價格，是對土地承包經營權的一個定價。土地承包經營權資產化的前提是準確評估待流轉土地的質量狀況，以便估計該塊土地的預期經濟效益，預期收益越高，流轉價格也就越高。評估土地狀況包括對土地進行分類劃級，檢查土地水利設施的配套情況，評估其折舊，還要對承包土地周邊生態保護情況、大型機械進出田間作業便利程度等進行評估，進而最終形成一套完整的土地流轉評估制度，但從實際操作來看卻很難完成。二是目前在兵團有網點的農業銀行、農村信用合作社或者村鎮銀行等金融機構還沒有開辦土地承包經營權的抵押業務。因為土地承包經營權難以準確資產化，金融機構不愿意冒風險對土地承包經營權進行抵押，即便是銀行和信用合作社愿意接受抵押，團場也缺乏相應的市場接受土地承包經營權。這些都造成土地承包經營權資產化很難落實，進而導致土地承包經營權流轉困難。

3.土地承包經營權流轉不規范。一是承包土地非正常私下流轉非常嚴重。尤其是掛名承包、轉賣等有很多隱患的非正常流轉方式。土地非正常私下流轉導致土地承包經營權不能進入團場行政服務大廳進行公開流轉，沒有在團場備案，流轉程序不符合團場相關規定。這不僅給承包職工留下隱患，也給團場統一的農業生產帶來困難。二是部分團場干預過多。部分團場不顧承包職工的意愿，擅自中止或者轉包合同，強行收回或重新分配承包的土地等情況時常出現。這不僅嚴重破壞了土地承包經營權的流轉秩序，損害了職工的利益，也使團場的信用受到極大的影響。三是未建立統一公示制度和責任追究制度。即使在團場備案的土地承包經營權流轉，也沒有進行統一公示。四是對因土地承包經營權流轉未能及時上繳五保三費以及造成的土地等級下降等問題，也未建立責任追究制度。

4.土地承包經營權流轉服務滯后。一是團場土地承包經營權流轉相關法律法規、政策服務滯后。根據實地調研，多數團場很少為職工群眾在土地承包、土地流轉、契約簽訂、解決爭議等方面提供法律法規、政策服務。這樣就使得土地承包經營權流轉多是在私下進行，一些職工流轉土地僅有雙方口頭約定，沒有正式文本協議。有的職工即使簽訂了協議，也通常因不通曉土地承包經營權流轉合同所應含有的條款，存在所簽協議條款不完善、雙方權利和義務交代不清、違約責任不明等法律漏洞，雙方當事人往往在土地流轉過程中產生諸多矛盾糾紛，矛盾難以調和而走上了法庭，嚴重影響了團場和連隊的和諧與穩定。二是土地承包經營權流轉信息服務滯后。因為缺乏土地承包經營權流轉相關信息服務制度，土地承包經營權流轉信息不通暢，想承包土地的人不了解供給信息，無地可包，想進行土地流轉的人轉不出去，限制了土地的流轉。

5.土地承包經營權流轉利益聯結機制不完善。目前團場的土地承包經營權流轉還未與土地質量、產出水平和物價變動等因素建立緊密聯系，還沒有讓土地承包經營權出讓方和受讓方以及團場三方利益緊密聯系在一起，實現共贏。例如大多數職工流轉土地只是為了保住自己的職工身份，只要有人愿意承包，并不收取費用。但是一旦土地遇到征地補償時，往往全額占有征地補償費，土地承包人不能得到應有補償，而法律規定青苗補償費應該補給土地實際經營者即土地承包經營者。

6.團場對土地承包經營權流轉監管困難。一是對職工非正常私下流轉土地承包經營權監管困難。雖然團場規定職工在進行土地承包經營權轉包時，需要上報團場農業科備案登記，但職工通常都是以自己的名義在團場承包土地，然后私下流轉給其他人員。這給團場和連隊統一種植作物布局、統一打藥、統一灌溉、統一收獲帶了了困難。職工承包土地私自轉包后再流轉現象也時有發生，出現這種情況后，團場失去對承包土地的生產監督。二是土地承包經營權流轉后團場對土地等級的監督困難。由于土地等級缺乏標準細則，隨意性較大，職工土地等級提高的級差收益和土地等級下降的賠付責任都很難真正執行。我們在調研中發現，有的團場將近20年沒有調整土地等級了。這樣，就導致職工越來越偏向在短期內獲得最大收益，而不顧土地是否能實現可持續利用。

7.兵團土地流轉中引發的社會矛盾。由于兵團土地承包經營權流轉不規范，管理不到位，引發了一系列矛盾。土地轉包后，合同簽訂的人員與實際承包人員不相符，有些實際承包人員不是團場的正式職工，不服從團場對農業生產的指導管理，不愿意接受農產品訂單收購，給團場正常生產經營造成一定困難。一些人常年在團場掛名承包土地，但卻不是團場的正式職工，享受不到養老、醫療等社會保障，公平訴求增加，影響社會穩定。在土地承包經濟權流轉過程中，一些職工沒有遵守相關程序，沒有簽訂正式合同，沒有團場認證，很容易在地上農作物價格評估、轉包時間和五保三費繳納等問題上產生糾紛，由于沒有合同保障，職工之間矛盾增多。

三、兵團土地承包經營權流轉的總體思路與目標

（一）總體思路

堅持科學發展觀，以黨的十八大和十八屆三中全會、兵團六屆十一次全委（擴大）會議等精神為指導，按照建立“權屬清晰，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”的基本思路，以穩定職工土地承包經營權為基礎，以有效轉移農業勞動力、培育新型農業經營主體為抓手，以建立健全團場土地流轉市場和服務機構為重點，以深化團場綜合配套改革為動力，以加大政策扶持為保障，在兵團建立有利于提高土地資源合理有效配置，有利于發展現代農業、構建新型農業經營體系，有利于促進職工多元增收、團場增效的土地承包經營權流轉制度，推動兵團農業向規模化、集約化、組織化、社會化方向發展。

（二）基本原則

堅持農地用途不變的原則[5]。土地承包經營權的流轉必須堅持團場農業土地用途不變，不改變農用地性質，不破壞農業綜合生產能力，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利益關系人和團場的合法權益。

堅持依法、自愿、有償的原則。任何形式的土地承包經營權流轉，都要按照法律規定，在職工自愿前提下進行，由流轉雙方平等協商流轉方式、時間、收益等具體內容，職工享有全部流轉效益。任何組織和個人不得強迫或者阻礙職工進行土地承包經營權流轉，占有職工土地承包經營權收益。

堅持政策引導，市場主導。土地承包經營權流轉是市場經濟條件下農業經營制度的深刻變革。兵團一方面要通過政策激勵，管理服務進行引導推進，另一方面也要積極培育完善土地承包經營權流轉市場，充分發揮市場的主導作用。

堅持資源優化配置與保障農地安全相統一的原則。土地承包經營權的流轉要立足于土地資源的合理配置，實現土地與其他生產要素的優化組合，提高土地利用率、投入產出率、機械化作業率。同時因土地承包經營權的流轉關系到國有土地使用權利和利益的歸屬，關系著農地的安全，因此土地承包經營權的流轉應是堅持資源優化配置與保障農地安全相統一的原則。

（三）目標

通過土地承包經營權的流轉，實現兩大目標：一是擴大土地轉入農業職工的人均土地承包面積，實現農業規模化經營;二是土地轉出方徹底離開農業種植，從事二三產業，成為產業工人。以此培育家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體，實現兵團農業現代化、規模化經營，提升農業經營效益，增加職工收入。

四、兵團團場土地承包經營權流轉制度的內容

（一）土地承包經營權流轉方式

1.轉包。承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給團場其他職工從事農業生產經營。轉包后轉包人和團場的原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責。

2.出租。承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，承租方按出租時約定的條件對承包方負責。

3.土地合作。若干職工聯合成立專業合作社，自愿把定額地交給專業合作社統一種植、統一經營，職工從專業合作社獲得一定的補償收益，形成事實上的土地承包經營權流轉。這種土地承包經營權流轉在兵團是一種現實的流轉方式。

（二）規范土地承包經營權流轉的程序

職工定額身份地因職工健康水平下降，管理能力的限制，以及從事二三產業等原因需要流轉的，土地流轉雙方均是職工，流轉雙方根據土地評估結果，協商流轉方式、流轉時間、流轉價格以及流轉收益支付方式等，在協商一致的基礎上簽訂書面合同一式四份，流轉雙方、團場和流轉服務機構各執一份。團場、土地流轉服務機構收到流轉合同后，應當予以必要的審核，如發現有不妥之處應及時指出并要求其改正。流轉雙方當事人可以向團場合同管理部門申請合同鑒證，團場要及時備案。

（三）規范土地承包經營權流轉合同制度

健全土地承包經營權流轉登記制度。團場土地承包經營權流轉，報經連隊、團場審核同意后，團場要及時建立檔案管理制度，對承包土地職工和土地承包經營權流轉受讓方的家庭基本情況，以及承包土地流轉期限、承包土地的等級和類別等進行詳細記錄，便于以后萬一出現土地流轉糾紛時提供備案。建立承包土地檔案管理制度。土地流轉當事人雙方應當簽訂書面流轉合同，該合同要嚴格按照合同訂立的一般要件規范制定：一般包括雙方當事人的姓名;需要流轉土地的名稱、位置、面積、質量等級;流轉準確起止日期;流轉雙方的權利和義務;土地流轉收益支付方式、支付金額、支付時間;違約一方需要承擔的責任;解決糾紛的方法。

（四）確保土地承包經營權流轉收益

土地流轉雙方應根據土地質量、產出水平和物價變動等因素，建立健全團場土地流轉價格指導機制并實行動態管理[6]，合理確定流轉價格，確保土地流轉各方利益，引導土地承包經營權有序流轉。流轉期限超過5年的，應當建立價格動態調整機制，明確約定調整時限和調整幅度，分時段確定流轉價格。流轉雙方應對各種農業政策性補貼款、流轉期滿后地上物權屬及損失折舊補償辦法、土地征收補償費的歸屬等作出明確書面約定。

（五）強化對土地承包經營權流轉的監管

明確團場土地管理部門為土地流轉用途監管主體，加大對土地流轉監管的力度。團場農業科和其他科室配合土地管理科對土地承包經營權流轉的整個過程以及善后工作進行監管。這包括：對土地流轉雙方原承包合同訂立情況，土地轉包合同的訂立情況進行監督，做好流轉前的把關工作;農業科要監測土地流轉后的經營狀況，如發現土地農業經營狀況出現問題，應及時采取相應對策，以確保職工利益不受損失;對土地流轉中出現的矛盾和糾紛，團場應及時出面化解，消除不安定因素。只有通過監管主體定期或不定期的檢查和監督，才能保證流轉雙方權利的實現和義務的履行，防止用地者破壞耕地資源，杜絕改變土地農業用途等土地違法利用、違法經營現象的發生。

五、建立團場土地承包經營權流轉制度的措施

（一）完善團場土地承包經營權流轉的基礎

1.穩定土地承包經營權。長期穩定的土地承包經營權，是土地流轉的基礎條件。團場發包土地時，要書面明確職工需要交納的五保三費限額，對職工的土地承包費要只減不增、公開透明、合同約定。2007年《物權法》的出臺，從法律上明確了土地承包經營權是用益物權，土地承包經營人享有對土地的占有權、收益權。結合物權法，團場需要清晰界定團場承包戶的土地權利，規范土地承包經營權人的義務，明確承包人在流轉期間使用國有農用土地承包經營權的內容和相應的土地財產權的內涵。只有穩定承包戶對土地的收益心理預期，土地承包經營權的合理流轉才有可能進行。

2.建立農地承包流轉評估制度。一是評估承包土地等級，根據職工承包土地質量、所處位置、灌溉便利條件、平整程度等進行科學評估，確認待承包土地的等級，以此作為土地承包經營權流轉收益價格的重要依據[7];二是評估承包土地有機質的含量、病蟲害的防治程度;三是評估承包土地是否適合大田機械作業，是否達到團場規定的“五統一”的要求;四是評估待承包土地地上附著物的現有狀況，以作為后期可能遇到征地補償時，確定征地補償費用。

（二）建立土地承包經營權流轉服務體系

1.建立土地承包經營權流轉服務組織。土地流轉中介服務組織是聯結土地承包經營權流轉雙方的橋梁和紐帶[8]，大力培育土地流轉中介組織，建立土地使用權的市場化流動制度是團場土地制度變遷的必然趨勢。團場相關部門（農業科）要建立類似土地托管服務中心的市場中介組織，建立土地流轉信息數據庫，及時登記流轉的地塊具體信息，收集發布土地流轉的供求信息，為土地承包經營權流轉提供服務。

2.加強職工土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設。加強職工土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設。以《土地承包法》等一系列法律法規、政策文件為依據，以穩定和完善兵團土地承包關系為基礎，以保護職工合法權益為重點，以維護團場增效和社會和諧穩定為目的，使兵團土地承包經營糾紛調解仲裁工作規范化和制度化。

（三）建立與土地承包經營權流轉配套的保障制度

1.完善社會保障制度。土地承包經營權流轉伴隨著職工從業崗位、勞動對象的變化，涉及到職工社保養老關系，繳納費用，承擔義務的轉移等問題，及時建立與之相適應的社會保障制度尤為重要。

2.完善農業保險制度。農業是“弱質性”產業，農業生產存在自然與市場雙重風險，自然災害發生的頻率高、范圍廣、損失大，同時農產品市場價格波動較大，農業職工處于弱勢地位，必須完善農業保險制度，在一定范圍內規避職工擴大土地經營規模帶來的高風險。

3.完善團場金融服務體系。發展多種類型的團場金融機構，充分發揮政策性金融作用，在一定程度上可以促進團場土地承包經營權流轉。完善勞動力市場體系。加大對農業剩余勞動力的職業培訓，提升其從事二三產業的能力，促進農業剩余勞動力向二三產業轉移。

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責任編輯：彭銀春