河南省科學推進城鎮化的政府職能研究

王志立

[摘 要] 鄉村環境治理是政府在科學推進城鎮化進行中的重要職能之一，也是建設“美麗河南”重要內容。美好鄉村環境治理的效果不僅取決于各級政府是否有所作為，更取決于政府是否能夠調動鄉村精英參與到鄉村環境治理中。政府主導下鄉村精英，在鄉村環境治理進程中擔任著宣傳者、提供者、協調者和監督者多重角色。政府積極推動鄉村精英隊伍參與村級管理，構筑基層政府、社會組織、鄉村精英和普通村民“多元互動”立體的鄉村環境治理網絡，實現城鎮化的科學發展。

[關鍵詞] 城鎮化;政府職能;鄉村精英;環境治理

[中圖分類號] F299.2 ? ? [文獻標識碼] A ? 文章編號：1671-0037（2015）06-45-3

Research on Government Functions of Promoting Urbanization in Henan Province Scientifically

Wang Zhili

（Department of Public Management， CPC Henan Provincial Committee Party School， Zhengzhou Henan 450002）

Abstract：The environmental treatment in rural area is one of the most important tasks of the government in promoting urbanization in Henan province， and it is also an important part of building “beautiful Henan”. The effects of this environmental treatment depend on not only how the government works，but also whether the government can mobilize the elites in rural area to take part in the treatment. Leaded by the government， the elites in rural area will be the propagandists， providers， coordinators and supervisors of the treatment in rural area. The government should encourage the elites in rural area to take part in the management of both local government and social organization，so that the elites could work together with the local people to build a good network in which they could have multiple interaction in the environmental treatment of the rural area， so as to achieve the scientific development of urbanization in Henan province at the same time.

Keywords： urbanization， government function， rural elite， environmental treatment

河南省是既是人口大省，也是農業大省，在科學推進城鎮化的進程中，政府職能發揮著越來越重要的作用。鄉村環境治理是政府在科學推進城鎮化進行中的重要職能之一，也是建設美麗河南的重要內容。為了科學有效地推進河南城鎮化建設，實現“美麗河南”奮斗目標，鄉村環境治理是其關鍵性的步驟。鄉村環境治理是一項復雜的系統工程，既需要鄉鎮基層政府態度積極、善于作為、發揮有效地職能作用，又離不開鄉村社會力量的主動參與、互動協作。誠如學者所言，“在中國鄉村治理史上，精英治理具有重要地位。鄉村社會主要地是由各種精英和能人的治理”，城鎮化進程中的鄉村環境治理也是如此。鄉村精英作為界于政府與村民之間的一支重要的社會力量，向上與政府對話，向下同村民溝通，在城鎮化的環境治理中的地位和作用的確不容小覷。

1 鄉村精英：城鎮化進程中政府尚需重視的社會力量

“精英是指最強有力、最生機勃勃和最精明能干的人”。就個人能力而言，精英是特定群體中的最優秀部分;就權力或影響力而言，精英具有較高的社會威信，能對特定區域的普通群眾施以廣泛影響。隨著我國的體制轉型而致社會迅速變遷，政治主導型治理模式在鄉村中漸行漸遠，鄉村社會成員逐步分化，憑借某方面的高超技藝脫穎而出，因其突出成就或重要貢獻而受到眾人的仰慕或敬重，邁步跨入鄉村精英的行列隊伍中，鄉村精英由一元向多元急劇演進，逐漸形成了政治、經濟和社會等“多元精英”并存的競爭態勢。政治精英以村組干部為主要代表，經濟精英以農民企業家為典型形象，文化精英以教師、藝人為骨干力量，社會精英以宗族頭人為代言人，他們借助自己手中掌握的多種社會資源在相關領域發揮著獨特作用。鄉村社會本身就是一個“熟人社會”或“半熟人社會”，其間的精英作為一定地域范圍內特定人群的核心人物，言行舉止對周邊群眾是潛移默化的，也在一定程度上影響著鄉村社會的發展路向。

在環境治理的宏大框架中，鄉村環境治理始終處于整個序列的最末端。在環境治理的持續推進中，鄉村的環境質量不僅未能得到明顯改善，反而衍生出了更為復雜、相對棘手的環境問題。環境糾紛彼此起伏、環境沖突偶有發生，經濟發展與環境保護之間的矛盾也趨向尖銳化。譬如，土地鹽堿化問題、河流流量萎縮現象、酸鉛汞中毒事件等。客觀上，富足的物質生活，讓人們心中再次泛起找回藍天碧水鄉村美景的向往和沖動，也是城鎮化進程的應有之意。鄉村環境的治理，固然離不開各級政府在政策、資金等諸多方面的扶持，更需要鄉村精英的有所作為。

2 政府主導下的鄉村精英在鄉村環境治理中的角色定位

2.1 鄉村精英是環境政策及其知識的積極宣傳者

推進鄉村環境治理首先需要從轉變村民的思想觀念、提高村民的環保意識入手，然后逐層深入、按序推進。那么，如何才能改變普通村民的思維觀念呢？通過廣泛宣傳增進村民對環境法規知識及相關政策的認識和了解，以環境治理實踐增強村民對鄉村美好環境的心理體驗和真實感受，亦是可取之法。但環境治理相關知識的宣傳離不開鄉村精英的主動參與和積極配合。一方面可以通過村組干部挨家挨戶派送鄉村環境治理宣傳冊或安排宣傳車走街串巷進行地毯式宣講;另一方面則需要借助社會精英、文化精英掌握的資源優勢逐步展開，譬如作為社會精英的宗族領袖對環境知識的積極宣傳會影響到同宗族的一大批人;作為文化精英的教師藝人能夠將深奧的環境理論變成言簡意賅的內容并以通俗易懂的形式表達出來，這就提高了普通村民對環境治理的理解力和接受度，從而有助于增強他們對環境治理的認同感。

2.2 鄉村精英是公共產品的重要提供者

公共物品從供給層面分析，它具有“非排他性”特征;從消費層面而言，又具有“非競爭性”特征。基于公共物品的上述特征，很難通過市場機制的有效供給滿足社會成員需求，因而政府無疑是最重要的提供者。而就環境公共物品言，既有“上天恩賜”的部分，譬如山川、江河等，這類環境公共物品，為整個社會所共有，個人很難獨享其利，同時又有賴于政府提供的方面，譬如防洪工程、植樹造林和環境政策、機制等。但就鄉村如此龐大的環境公共物品需求，完全依靠政府顯然有些力不從心，而從關心家鄉、熱心服務、回報社會的視角看，鄉村精英則可以憑借手中掌握的社會資源，分擔政府的部分責任為鄉村提供環境公共物品。鄉村精英提供環境公共物品，常見的主要有兩種渠道。就離開家鄉外出謀業的鄉村精英而言，他們雖然已經離開了生養自己的故土，但基于血緣親情、鄉間友情等因素，對生養自己的這片黃土地仍然懷著深厚的感情，是樂意返鄉捐資修建諸如鄉村路橋、垃圾處理站、環衛公廁等基礎設施的。多項調查資料顯示，這種現象盡管在中西部地區稍微偏少，但在經濟發達的沿海省區卻并不鮮見。就久居鄉間的鄉村精英而言，手中資金雖然不能像“離鄉”精英那樣寬裕，但卻可以依仗自己的廣泛號召力，其“話語中帶有一定的威信度，容易使村民產生信任、敬畏與服從的效果”，倡導經濟方面尚有余力的村民盡其所能，捐資獻物。一方面募集而來的少許資金可以用于購置環境公共物品，另一方面捐贈的某些物資，譬如碎石水泥聚多成路而便于村民出行，花草樹木植于路旁而讓人賞心悅目，環衛工具用于垃圾清理得以營造潔凈鄉村等，顯然此類物品都具備環境公共物品的屬性。

2.3 鄉村精英是鄉村環境美化的居間協調者

鄉村環境“臟、亂、差”的失序狀態是長期發展中形成的，既與政府關注不夠密不可分，亦與村民生活習慣息息相關。在凸顯經濟績效的背景下，“臟、亂、差”的鄉村環境并沒有引起人們過多的關注，但邁入鄉風文明的門檻之時，不堪的鄉村環境卻成為其中的重要阻力。鄉村環境整治工作推進牽涉到政府、企業等諸多方面，涉及村民的切身利益。譬如，路旁塘邊栽樹，按照習俗不能對著民宅大門;公共廁所布點污染空氣，就可能引起村民反感。顯然，這些方面，無一不牽涉到村民利益，自然增添了環境治理工作推進的難度系數。而密切溝通、互動協調是降低方案實施難度的不二法門。鄉村精英是官、民之間協調溝通的“中介”，有利于匯集廣大村民的看法與建議，是完全有能力擔負此任并在其間發揮重要作用的。鄉村精英在廣大村民中擁有較高的威信，可以在一定程度上代表村民向基層政府、企業組織表達正當的利益訴求，從而化解彼此間的矛盾和糾紛。不僅如此，鄉村精英還可以將村民個人建議和對周邊環境改善后的心理感受向供給主體、施工單位等反饋，增進他們對提供“惠民”工程的認識和理解，以促進其適度改進而提升服務水平。

3 城鎮化進程中的政府積極引導鄉村精英助推鄉村環境治理

3.1 發揮村級管理職能，為精英角色轉變提供政治發展平臺

在當前鄉村精英大量流失、鄉村治理績效不佳的背景下，能否將留守精英放在適當位置，充分發揮其作用是至關重要的。留守精英在村中有較高威信和影響力，基層政權組織應當注重其組織領導、協調溝通能力的培養。在走訪座談或鄉村環境治理吹風會上善于傾聽他們的意見或建議，做出建橋修路、綠化改造等重大決策時盛情邀請他們參加，以激起他們參政議事的興趣。這樣做，一方面可以將留守精英關于環境治理的正確想法或可行性方案通過基層黨組織或村級自治組織這個“中介”公布于眾，便于村民貫徹落實;另一方面通過群眾性自治組織吸納留守精英，為他們技能才智的施展提供有效平臺，有助于樹立其治理鄉村的信心。但是，一套管理體制進出有序方為科學合理，在將想干點事、善辦實事的鄉村精英吸納入體制內的同時，還要將“身在曹營心在漢”的體制內消極處事的精英請出自治組織，這也是提高決策效率所必要的。“任何一個組織，如果不是由精英或由精英主導的群體，我們很難想象他們能意識到群眾有著無窮的智慧和力量”，而這恰恰也是提高環境治理績效所必須具備的。

3.2 以城鎮化中環境治理為關注點，政府積極營造擴充鄉村精英隊伍的政治環境

推進鄉村環境治理需要一批有責任敢擔當且具號召力的鄉村精英。這就需要各級政府出臺利于鄉村經濟社會發展的優惠政策，改善一系列投資條件，加大支農惠民的力度，在穩住留守精英的同時，吸納熱愛鄉村環境、鄉土意識濃厚的“離鄉”精英返鄉。一方面，通過發放小額貸款、農資科技下鄉等措施解除留守精英的種種心理困擾，為他們置產興業特別是環衛產業發展方面給予大幅度的政策優惠。另一方面，通過宣傳農村政策、家鄉風貌激起“城歸”精英的思鄉之情，以簡化創業手續、完善銷售渠道和提供稅收優惠等舉措堅定他們扎根農村、服務家鄉的決心。最后還以完善土地流轉制度、落實水路電改造項目等為抓手著力推進鄉村基礎設施建設，為招商引資創造良好條件，特別是為綠色低碳項目的引進提供便利。留守精英、“城歸”精英和城市企業家等鄉村建設主體合兵一處，就能凝聚成一個巨大的鄉村精英群體，也就有了源源不斷的社會資源，鄉村環境治理水到而渠成。

3.3 政府建立合理的激勵、補償機制，引導鄉村精英投身鄉村環境治理

環境治理是具有公共物品特性的一種公益行為。就特定治理主體而言，環境治理投入大而利益回報率相對較低，而與之相關的利益群體都可能成為其間的受益者。基于環境治理中“搭便車”的現象，鄉村精英又怎能將手中的有限資源投入到環境治理中呢？為此，需要建立一套相對合理的激勵、補償機制，使鄉村精英的利益不致受損或少受損失，以激起他們投身鄉村環境治理的熱情。譬如，對秸稈還田、垃圾入池、雜物壘放等方面做得較好的村民，積極宣傳并給予適當的物質獎勵;將一定的稅收優惠權授予塑膠有限公司鼓勵其向鄉村捐贈垃圾桶;對“三廢”處理成效突出的養殖大戶、種植能手提供適當的資金補償，等等。同時，還需要盡量消除環境公共產品供給過程中信息不對稱的現象，通過暢通信息渠道讓鄉村精英和普通村民掌握更加全面的信息，以便于其在信息分析中把準方向、科學決策，從而真正做到鄉村環境資源的高效利用。

3.4 構筑基層政府、社會組織、鄉村精英和普通村民“多元互動”立體網絡，共同推進鄉村環境治理

鄉村環境治理是城鎮化進程中的一項復雜的社會系統工程，政府從職能上發揮著“從上而下”強制作用。鄉村精英、普通村民并非此進程中可有可無的配角，而是推動鄉村環境治理的內生動力。基層政府為鄉村精英凝聚民心、動員村民參與鄉村環境治理創造了重要條件，發揮鄉村精英的示范帶動作用，鄉村環境治理利與弊尚需要“精英現身說法，榜樣示范，形成一戶帶多戶，多戶帶一村，一村帶一片的良好局面”。普通村民環境治理的積極性、主動性調動起來以后，就會采取合作的態度向基層政府表達集體意愿，并自覺與社會組織進行溝通交流，環境治理中的單向線結構也就轉化了立體化的多向線結構。基層政府科學指導、社會組織適度引導、鄉村精英主動帶頭和普通村民有序參與的“多元互動”主體網絡的構建，能夠使鄉村環境治理中的矛盾、糾紛及時得到化解，避免引起較大紛爭而影響鄉村環境治理的順利推進。如此一來，河南城鎮化的順利推進，“美麗河南”的目標的實現也就近在咫尺了。

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