我國農村土地流轉中的政府職能研究

袁鐳

摘要對農村土地流轉中的政府職能進行了研究，闡述了政府參與土地流轉的原因，主要是市場失靈、農業現代化的需要、農民能力有限需要政府參與。分析了政府在土地流轉中的作用，分為引導作用、服務作用、監督作用、組織作用。對于政府在農村土地流轉過程中產生的問題也進行了詳細的分析，包括強行推動土地流轉、濫用職權、管理服務不到位、法律法規不完善、政府監管缺位等問題。綜合前人的研究，認為解決這些問題的方法是政府加強宣傳引導作用，強化公共服務職能，構建全面的土地流轉工作程序和制度，完善土地流轉價格評估和監督機制。

關鍵詞土地流轉；政府；對策

中圖分類號S27文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）31-209-03

農村土地是發展之基、民生之本，在農業的現代化過程中，是否合理分配和利用農村土地是關系到經濟的持續健康發展和社會和諧穩定的全局性問題。家庭聯產承包責任制曾經在我國歷史過程中展現了積極的作用，然而由于社會的發展進步，家庭聯產承包責任制的邊際效用逐漸下降，以前相對來說較合理有效的制度規則逐漸顯露出它的一種內在缺陷，這成為制約農業進一步發展的重要原因。農地流轉制度是家庭聯產承包責任制的一種新的實踐，其不僅能夠有效彌補家庭聯產承包責任制的內在缺陷，而且還是解決“三農”問題的必然選擇。特殊的國情讓政府需要加入到農村土地流轉過程中去，農村土地流轉的效果直接受到政府行為的影響，健康有效的政府行為會讓農地流轉得到又好又快的開展，而不合理、不健康的政府行為就會影響或阻礙農地流轉的正常開展。就是在這樣的背景下，筆者梳理前人的研究成果，討論農村土地流轉中的政府職能，以期為政府進一步規范土地流轉提供有益借鑒。

1政府參與土地流轉的原因

市場不是萬能的，時常會出現失靈的現象，這時需要政府參與來糾正市場失靈。在進行土地流轉時，也不能僅僅依靠市場，政府是土地流轉過程中不可缺少的一份子。王振乾等[1]利用供需曲線對政府參與土地流轉中的行為進行實證分析，認為在土地流轉中，政府如果能夠參與其中，其所達到的社會效果是農民自己進行土地流轉時無法達到的。但要達到這些效果，一個前提假設是：政府是社會利益的代言人。在這個前提下政府進入到土地流轉市場中，不僅可以增加整個社會的福利，同時可以使土地利用率得到提高。

張成玉[2]從中央政府和地方政府的角度分別分析政府參與土地流轉的原因，中央政府對土地流轉進行積極地引導為的是促進農業現代化和防止土地被撂荒；而地方政府為了促進本地區經濟發展，亦或是為了使當地的土地能夠實現規模化經營，亦或是為了給相關的企業提供便利，亦或是為了給別的行業提供發展用的土地，積極地加入到土地流轉過程中[2]。趙建森[3]認為促進經營規模的基礎就是要推動土地流轉，土地流轉的過程中，農民躍躍欲試，但卻經常是有心無力，有的甚至壓根不知道該從何做起，對于進行土地流轉顯得茫然無措。因此，僅僅依靠農民來推動農村土地流轉并不現實，此時就需要政府發揮一個引導的作用，指導農戶進行土地流轉。

上述研究有從中央、地方的角度也有從農民個人的角度對政府參與土地流轉的原因進行分析，少部分學者甚至運用實證的方法進行分析，這對于分析原因來說是一種比較新的方法，為以后的研究提供了借鑒。

2政府在土地流轉中的作用

對于政府在土地流轉中的作用，一直以來就是這方面研究的核心問題之一，學者們對于政府在土地流轉中的作用可以歸納為以下幾點。

2.1政府在土地流轉中的引導作用治理理念提出后政府在對社會事務的治理上一般采用的是引導的方式，并不直接干涉，同樣在土地流轉著中政府會運用行政手段、經濟手段對其進行引導，確保土地流轉積極健康的進行。梁瀚元[4]認為政府在農村土地流轉過程中發揮著不可替代的作用，為了確保土地流轉的順利開展，政府會從下幾個方面對其進行引導：行政管理方面，例如政府制定地籍登記管理制度；法律方面，制定一系列的法律，如《土地管理法》《農村土地承包法》；經濟方面，運用價格杠桿、貸款、補貼等措施對農村的土地流轉進行引導，上述措施有效地引導了農村土地流轉市場，使得農戶土地流轉的積極性得到提高。高宏偉[5]認為農村土地流轉要獲得生態效益和經濟效益就必須有效的發揮政府的導向作用。農民開展土地流轉，既為了經濟效益的增加，同時必須兼顧生態效益；政府需對農村勞動力轉移的數量和方向進行指導，有效地將他們轉移至農業生產部門或與農業有關的其他部門[5]。

2.2政府在土地流轉中的服務作用政府的服務作用是一種非常重要的作用，它符合服務型政府的要求。在土地流轉中服務作用的發揮不僅有利于土地流轉的進行，也能夠獲得民眾對政府的支持。國內學者提到得最多的就是政府的服務作用。李勇等[6]認為在農村土地流轉制度創新中政府應該為其他參與者提供資產評估，法律咨詢，科技支持，土地投資、融資、保險等服務。裴廈等[7]通過對重慶市江北區統籌城鄉改革和發展試驗區的抽樣調查認為政府在土地流轉中應該發揮如下作用：①宣傳與農村土地流轉相關的信息。②構建流轉交易平臺，一是提供土地流轉信息交流共享的平臺； 二是建立農村土地流轉的中介機構，能夠協助轉入轉出雙方按照法律程序開展土地流轉。③招商引資通過政府出面統一招標公開競標來吸引他們的加入。

2.3政府對土地流轉的監督作用土地流轉是家庭聯產承包責任制的一種新的實踐，還處在一種探索的階段，因而大部分專家學者認為監督作用是政府在土地流轉中應該扮演的一個重要的角色。林亮景[8]認為地方政府是土地流轉過程中一個與農民接觸最直接的一級政府，所以要發揮宣傳引導作用，轉變農戶傳統的土地經營思想，使之對土地流轉有進一步的認識。同時要對土地流轉進行規范和監督，這樣農村土地流轉才可以井然有序的開展，農戶的利益也可以得到最大限度的維護。

2.4政府在土地流轉中的組織作用由于參與土地流轉的農戶眾多，程序也比較復雜，因而土地流轉需要政府有組織的進行，組織農戶參與合同簽訂，組織土地流轉的投標和拍賣活動等。陳慧榮[9]認為地方政府可以把土地流轉的成效列為當年的施政目標，這樣可以有針對性，有組織的對土地流轉采取相關措施。黃延信[10]在對農村土地流轉狀況進行調查后認為，地方政府應成立組織服務機構來專門負責土地流轉，集中力量引導農民進行土地流轉。政府的組織作用得到充分發揮，土地流轉會更為有秩序、有效率。

3政府參與土地流轉所產生的問題政府參與土地流轉的時間并不長，各項事務都還不完善，因而其產生問題在情理之中，學者們在進行土地流轉的研究時或多或少都會發現問題。陳麗華[11]發現政府在推進土地流轉的過程中，主要是以行政而并非科學引導，強行推動土地流轉，往往忽視了農民的利益和意愿。為了推進土地流轉的快速開展，直接由鄉村組織挑選土地經營者、先行簽訂土地轉出合同，這樣做嚴重侵害了農戶的權益。包宗順[12]認為土地承包經營權的所有者和土地需求者是土地流轉的實際主體，但是有些地方政府濫用職權直接代替所有者成為供應土地的主體，采取行政方式干涉流轉市場的交易方式，盲目地擴大土地流轉的規模，侵害農戶利益。席景奇[13]研究認為政府在土地流轉中自行制定交易價格違背市場規律，導致其與實際價值不符。以上問題說明了政府在土地流轉中的越權現象，此類問題在政府管理中時有發生，是政府在管理土地流轉中比較容易出現的一個問題。

另一些學者從政府為土地流轉提供服務方面進行分析。謝周文[14]基于對福建省尤溪縣坂面鎮的調查研究，認為在土地流轉過程中存在流轉機制不健全的現象，對土地流轉的指導不清楚，服務不到位的現象；各部門的職責劃分不清，流轉行為無人監管。其中特別是對合同管理不到位，農民之間全憑口頭約定，導致糾紛事件時有發生，流轉糾紛無人受理；無流轉信息網絡服務平臺，土地流轉的相關政策和信息發送不及時，農民無法及時地了解到相關的土地流轉信息和政策。這些是專家學者從實際的操作層面提出來的問題，各土地流轉地區產生的普遍問題，對參與土地流轉的農戶產生直接的影響。

在為土地流轉提供服務的同時政府也會提供一些優惠政策，這看似有利于土地流轉的實施，但是如果操作不當就會出現反向效應。黃祥芳等[15]對地方政府的土地流轉補貼政策對不同農戶類型的影響進行實證分析，認為政府制定的土地流轉補貼政策傾向于保護大規模經營者，這樣很容易出現大規模經營者對小規模經營者的“擠出效應” 。因為政府對其所要補貼的農戶的規模標準要求過高時，規模較小的農戶將難以形成適度規模經營，其福利水平很難得到提高。

正是由于制度的不健全才導致上述問題的發生。劉紅沙[16]認為政府在土地流轉中存在以下缺點：一是缺少操作性強的政策法規，以至于土地流轉一般處在自發、分散狀態下；二是監管存在缺位現象，那些對土地流轉擁有管理權限的部門，或多或少都存在著監管不力，規范不清的情況，致使個別受讓方對土地進行侵略式的掠奪，農民的利益無法得到保障；三是政府存在越位現象，土地流轉應該遵循市場規律，由市場進行資源配置，這樣才能實現公平競爭，優勝劣汰，土地流轉的運行才會健康有序。

4土地流轉過程中政府職能的優化

對于政府在土地流轉中的職能優化及對策研究，不少學者都給出了相關意見，完善的公共服務以及健全的制度是眾專家學者對于如何優化政府在土地流轉中的職能的普遍看法。

4.1加強公共服務首先要加強對土地流轉政策的宣傳，將土地流轉的觀念植入農戶的意識中，可以減少土地流轉的阻力。一些學者針對宣傳的意義以及宣傳的方法提出了自己的建議，唐浩等[17]認為宣傳《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》是政府的一項非常重要的任務，這樣農民在土地流轉的過程中能夠有法可依；努力宣傳基層政府為鼓勵農戶進行農地流轉的優惠政策；進行試點典型引導，選定土地流轉的示范性試點。當然宣傳不能盲目進行，必須掌握一定的方法，這樣才能取得事半功倍的效果，也不會引起人們的抗拒情緒。梁瀚元[4]認為可以通過樹立農業生產大戶典型，用真實的例子來調動對農戶土地流轉積極性，達到對土地流轉的宣傳作用。在提供公共服務方面還有一個比較重要的任務就是提供咨詢服務。其可以解答參與者的疑惑，為參與者提供專業的意見，提高土地流轉的效率。蘭曉紅[18]認為要加強政府土地流轉的管理和服務工作，其中最重要的是組建一個土地流轉管理與服務組織，通過這個組織來規范土地流轉行為，并且為農戶土地流轉無償提供資料和免費的咨詢服務，同時為土地流轉雙方提供與合同簽訂有關的一系列服務。

4.2完善農村社會保障機制沒有健全的保障，開展土地流轉就沒有動力，這就需要政府要完善土地流轉的保障制度，為土地流轉增加動力。郝麗霞[19]認為一是讓社會保障取代土地保障，構建惠及所有公民的、能滿足公民最基本需要的最低生活保障、醫療保障和養老保障、農村合作醫療和公共衛生等制度；二是構建城鄉統籌就業的機制，讓失地農戶在機制下能夠盡快的再就業。有些學者運用實證分析表明了保障措施對于土地流轉的重要性，趙光等[20]基于 2011 年中國健康與養老追蹤調查中社區及微觀個體兩方面的數據，采用實證分析研究農村土地流轉與養老保險之間的聯系。分析得出來的結果表明，采用新農保或老農保以及對超過65歲的老人發放補助等養老保障政策的地區土地流轉率較高。李中[21]運用Logistic計量模型分析農村土地流轉與農村養老保障之間的關系，在文中其以湖南省邵陽市為例開展研究，認為加快轉移農村剩余勞動力，提高農村勞動力知識水平，加大政府投入，完善農村醫療和養老保障體系建設等。

4.3健全土地流轉制度只有擁有健全的制度，政府在土地流轉中的作用才會發揮的淋漓盡致，所以首先要建立完善的土地流轉工作制度和程序。包婷婷[22]認為土地流轉的服務組織必須履行的職責是根據與土地流轉相關的法律法規及規定，制定土地流轉資料的發布、合同簽訂、備案登記、檔案保管、流轉市場價格指導、經營主體資格審查、咨詢服務等工作制度。其次要完善土地流轉價格評估機制，李瑋等[23]認為在價格問題上政府優化自身職能需要做到以下幾點：一是級差地租的問題，因為土地肥力和位置的區別，絕不可以統一定價；二是讓獨立的第三方價格評估機構參加土地的價格制定過程，讓第三方對價格進行評估；三是開展土地價格信息的收集與評估工作，畫出價格走勢圖，指導農戶對土地價格進行定價。當然最主要的還必須要完善監督機制，劉紅沙[16]認為要提升法律對土地流轉的監管力度，逐漸的去完善法律監管體系，對于法律中一些落后的以及相互矛盾的條文應該及時有效的進行修訂 ；采取措施努力規避土地流轉中的不公正的情況發生；構建流轉監管機制；采取一切有力措施來保護耕地；嚴令禁止在流轉中改變土地用途。

5結語

我國土地流轉的模式是政府主導下的土地流轉，在我國土地流轉工作不斷取得進展的同時，理論界從政府的角度對土地流轉進行的研究越來越多，研究也不斷的深入，認識也逐漸由感性上升到理性，為我國土地流轉的實踐活動提出了很多富有建設性的意見。另一方面，這些研究也存在很多不足，具體表現在對土地流轉的原因進行分析時缺少實證分析，說服力不強。現階段對于農村土地流轉存在的問題分析以及解決問題的措施都只是通過書面查找資料，而在實地考察的基礎上解決土地流轉過程中實際問題的較少，還沒有做到很好地與社會現實相結合，因此一些研究的實用性不強；對于政府職能的優化沒有量化指標，無法衡量其績效。

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